把权力关进制度的笼子里，既是反腐倡廉的需要，也是保障人民群众利益的需要。那些游离于制度笼子之外的权力往往直接伤害的是老百姓，损害的是党和国家的公信力。只有编织好权力的制度笼子，才能落实好“为民务实清廉”的要求，保护好人民群众的利益，保持好党与人民群众的血肉联系。要编织好权力的笼子，就要进一步加强制度建设，消灭无边界、无责任、无监督制约的“三无”权力，让所有权力的边界清晰、责任明确、监督有效。

    防止“乱作为”侵犯人民群众利益

    只有把容易滥用的权力关进制度的笼子，才能防止“乱作为”侵犯人民群众利益。乱作为的直接原因是权力的边界模糊。所谓无边界的权力，即无限权力，就是缺乏相关的制度约束或者不受已有制度约束的权力。

    权力无边界的实质是掌权者与权力相对人之间的权利义务关系不明晰。掌权者借助其天然优势，可能变得无所顾忌，为所欲为，无法无天，自我膨胀。譬如，有的领导干部什么钱都敢花、多少钱都敢用，财政经费敢拿来乱花，扶贫款敢拿来挥霍。要实现国家治理体系和治理能力的现代化，一个重要的前提是由全能政府转型为有限政府，把无限权力转变为有限权力。

    任何个人、机关乃至政府和国家的权力都是有限的，都要受到宪法和法律的约束，在法定的职权范围内行使，在法定的程序中运行。近年来，一些地方的行政机关重新梳理权力清单，就是要把笼统的、边界模糊的权力转变为职责清晰的权力。笼统授权、“一把手工程”、“一把手问责”、“只问结果、不问过程”等，都是无边界权力的渊源，这种传统的诸侯式的授权和问责方式容易制造出种种“小皇帝”、“小霸王”和“诸候列国”。

    权力无限的地方必然是问题最多的地方，也往往是腐败最为猖獗地方。从法治的角度来看，无论初衷和结果是好还是坏，只要超越法定边界（包括实体违法和程序违法）动用权力都是越权、滥权。国家各方面工作的法治化就是要消灭无边界的权力，使一切权力都受到法律和制度的约束。

    无边界的权力容易导致权力的滥用或者腐败，这只是其危害的一个方面，另一个危害更为严重的方面是，无边界的权力实际上是公权力的放纵和僭越，是对市场权力、社会权力和个人权利的侵占或者侵犯。无边界的权力往往会过度地扩展强制性权力，压缩社会自治和个人自由。因此，一切公职人员特别是领导干部都应当树立权力有限的观念，让市场的权力回归市场，让社会的权力回归社会，让个人的权利回归个人。惟如此，才能加快发展市场经济和和谐社会，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。

    防止“不作为”漠视人民群众利益

    只有把容易失职渎职的权力关进制度的笼子，才能防止“不作为”漠视人民群众利益。“不作为”就是不履行责任，就是失职渎职。所谓无责任的权力，就是极端的特权，就是有权力而没有相应的责任或者可以免受相应的责任追究，包括不承担任何责任和权力大于责任。

    权力无责任的实质是掌权者与授权人的权利义务关系不明晰。本来，授予权力是为实现责任提供必要的手段，实现责任才是行使权力的真正目的；但是，如果授权人不能经常有效地监督权力的运行，就可能导致权力与责任的分离，权力就成为了一匹脱缰的野马，既不为国尽力，也不为民服务。

    从终极意义上说，任何权力的行使总是要有人来承担责任的。但是，自国家形成以来，权力的主体多样化，有集体，也有个人。作为个人的掌权者总是想摆脱责任的束缚，推诿责任于他人或者集体，甚至操纵集体不断创设新的特权。个人逃脱责任后，这个责任最终要由执政的集体来承担。一个政权的跨台实质上是执政的集体已经承受不起众多官员所逃避的责任之重。

    一般的特权只是责任的消减或部分责任的豁免，而极端的特权则是制度上缺乏与权力对应的责任设置。经过立法程序确立的一些特权是特定权力的正常实现所需要的特殊身份保障，因而是必要的。有些特权不是经过立法设立的而是掌权者自己创设的，还有些是通过各种伎俩规避责任而形成的，这些事实上的特权都是或明或暗的、非正式的特权，其形成本身就是权力的滥用。这些事实上的特权以及极端的特权共同构成了冲击政权合法性和正当性的洪流。

    当前，极端特权和事实特权的形成乃至泛滥，直接原因是立法的部门化和部门利益的合法化，根本原因是民主政治不发达，人民群众难以充分有效地通过选举和舆论来监督各级国家机关及其工作人员。靠上级的推动是必要的，但是上级的推动总有不及或者不周甚至失灵的时候。要消灭无责任的权力即各种特权，最终要靠发展民主政治，扩大新闻自由。

    防止“独断专行”危害人民群众的利益

    只有把过度集中的权力关进制度的笼子，才能防止“独断专行”危害人民群众的利益。独断专行就是工作作风和工作方式不民主，主要表现为擅权而听不进同事的意见，霸道而不尊重人民群众的意见。所谓无监督制约的权力，就是不受其他权力和权利的监督制约的权力。譬如，有些一把手习惯于凌驾于组织之上，凌驾于班子集体之上，缺乏有效的监督和制约。

    权力无监督制约的实质是权力与权力之间的分工制约关系不明晰。近年来，在查处的腐败分子中，一把手的比例一直比较高，这说明对一把手的监督仍然是制度建设的一个薄弱环节。任何权力都有潜在的扩张性、侵犯性、诱惑性和腐蚀性。任何掌权者都不喜欢受到监督和制约，如果没有一定的动力设置，也少有掌权者愿意监督和制约其他掌权者。这两个方面即权力的扩张性和掌权者对监督制约的排斥性，决定了将监督制约加之于权力并不是一件容易的事情。

    监督制约不仅可能遭到受监督制约者的抵制，而且本身也容易失灵。现代国家解决这个困境的办法就是分权制衡。将国家权力分配给不同的国家机构，使它们独立地行使一定的权力而不能推卸责任；同时，不让任何一个国家机构拥有或者可能拥有全部国家权力，防止其形成凌驾于其他权力和机构之上的绝对权力，让权力之间和机构之间相互制约，并保持平衡。

    监督制约的功能不仅在于直接地防止权力的滥用和腐败，而且在于它能够维护权力边界的清晰和责任的不可推卸，因而是一种权力的自我修复机制。在古代的权力结构中，监督制约主要被当作消极的权力控制机制，监督之后再设监督，叠床架屋，机构重叠，功能相近，相互抵消；而在现代国家里，监督制约则主要是一种积极的权力，即具有激励、修复和辅助的作用，既可以避免权力重复设置、相互抵消和运转失灵的情况，又能在平衡的维持中适当地发挥权力控制的功能。

    在我国，任何人都没有超越宪法和法律之上的权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。无边界、无责任、无监督制约的权力，即“三无”权力，实际上都是由制度的漏洞所造成的绝对权力。只有把所有的权力统统关进制度的笼子里，把导致“三无”权力的制度漏洞都补好，才能刹住“四风”，净化政治生态，让人民群众安居乐业，让党的执政基础坚如磐石！

    （作者单位：最高人民检察院检察理论研究所）