我国《行政诉讼法》第十三条、第十四条、第十五条、第十六条对我国行政案件的级别管辖作了具体的规定，2008年最高人民法院以“法释[2008]1号”发布了《最高人民法院关于行政案件管辖问题的规定》（以下简称规定），该规定又一次对行政诉讼级别管辖制度作了一定的修正。目前我国的行政诉讼级别管辖制度，仍相对简单。由我国现行的行政诉讼级别管辖制度可以看出，我国大多数行政案件由基层人民法院管辖，由基层人民法院行政审判庭审理一审行政案件，这在司法实践中引发出一系列问题。笔者拟从我国行政审判级别管辖设计不尽合理、一审行政案件数量偏低、一审行政案件原告非正常撤诉率高、一审行政案件原告胜诉率低以及基层法院行政审判难以树立司法权威性等现状为出发点，进一步分析取消我国基层法院行政审判庭具有可行性与必要性，阐述取消我国基层法院行政审判庭有利于降低当事人相应的诉讼成本、有利于提高行政审判案件的质量、有利于优化法院行政审判的级别管辖、有利于提高行政相对人的诉权意识以及有利于行政审判现代化与国际化的要求的实现等现实意义，并提出我国取消基层法院行政审判庭，构建我国行政一审案件统一由中级人民法院管辖的设想，以期减少或消除地方行政干扰和提高行政诉讼案件的质量，还原行政审判庭设置的合法性。（全文共7557字）

    【关键词】：基层法院；行政审判庭；出路探析

    【引言】

    随着我国依法治国进程的推进，越来越多的民众在自己的合法权益遭到侵犯时，懂得诉诸于法律。而我国行政案件数量始终偏低，不可否认有我国行政执法逐步完善的成果，但也不排除一些人为因素阻断了与人民利益息息相关的农民负担、土地征用、房屋拆迁、企业经营自主权等问题，不能或难以通过行政诉讼解决，各基层法院对这类“敏感”案件做出要么不予受理，要么驳回起诉等程序问题的裁定，无力从根本上解决“官民”矛盾，究其原因有我国行政诉讼法规定的案件管辖范围过窄的制度性限制，但更多的是我国现行司法环境阻碍这类案件进入司法程序，我国基层法院行政审判庭在案件管辖方面集中体现为司法地方化，各级行政机关充分利用其手中掌握的权力，常常对以自己或自己的下级机关作为被告的行政案件横加干涉，影响案件的公正审查和裁判，行政相对人的合法权益得不到法律的保护。我国基层法院在人事任免、编制、财政供给等诸多方面受制于地方行政机关，对此类案件自然是不敢“迎进门”，无法把自己塑造成为消极被动的居中裁判者的角色，只得以种种理由搪塞行政相对人，不仅使法院司法权的公允性受到质疑，也加剧了官民矛盾和社会不稳定因素等一系列问题。为此，笔者认为有必要对我国基层法院行政审判庭的设置提出质疑，应取消我国基层法院行政审判庭，将行政一审案件统一规定由中级人民法院管辖。

    一、我国基层法院行政审判庭的现状

    （一）我国基层法院管辖绝大多数一审行政案件，其设计不尽合理

    根据我国《行政诉讼法》第十三条、第十四条、第十五条、第十六条的规定，可以看出，基层人民法院管辖第一审行政案件；中级人民法院管辖下列第一审行政案件：对确认发明专利权的案件、海关处理的案件；对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件；最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。由以上法条规定可以看出，我国基层法院管辖绝大部分一审行政案件，然而，一般情况下，基层人民法院既是原告与被告所在地，又是行政行为和行政争议的发生地，不可否认，如此设计便于当事人诉讼，也有利于调查取证，缩短案件当事人的时间、精力和物质成本，但这种设计缺陷也是极其明显的，行政案件的原告对侵犯其合法权益的行政机关产生畏惧心理，不敢起诉，而基层法院在案件的过理过程中，也时常会受到手中掌握权力的行政机关的干预和压力，不敢判决行政机关败诉，司法公正成为一纸空谈，不仅增加了原告的精神成本，而且加大了案件上诉率、申诉率和申请再审率甚至上访率的成本，客观上更加剧了当事人的负担，也使基层法院一审行政案件流于形式。

    （二）我国一审行政案件数量偏少

    相比于民事、刑事案件，我国行政案件在整个收案数量中比例偏少，一直处于“弱者”的地位，1995年以前，行政案件所占比例还没达到一位数，1996年至2004年出现缓慢增长，但在总体上从来没有超过案件总数的2%。[1]我国一审行政案件数量如此之少，不仅有法律规定行政案件受案范围之窄，也受我国传统文化和法律意识的影响，我国历来有“和合”，息讼、厌讼、耻讼的传统思想，不到万不得已，行政相对人不愿也不敢走进法院拿起法律的武器捍卫自己的合法权益，行政相对人对行政诉讼心理压力较大，害怕官官相护，打击报复形成了宁可托人找关系解决，也不愿提起诉讼的不成文制度。

    （三）基层法院行政一审案件原告撤诉率高

    在追求和谐社会的今天，调撤诉又被提到了一个新的高度，调撤率的高低在一定程序上反映了法官法律素养的高低，然而从案件数量的比例来看，行政案件的撤诉率相比于民事案件的撤诉率呈现较高趋势，是我国行政案件的法官法律素养较高，还是其他原因？不可否认，我国行政法官的素养在逐渐提高，但行政案件撤诉率之高，主要是由于行政相对人诉诸法院于行政机关的官员们面对面接触后，出于各种原因的考虑，加之法院努力作行政相对人的工作，使行政相对人“非正常”撤诉。“非正常撤诉”的情况主要有两种：一是行政机关对原告威胁、欺诈，或对原告行使诉权设置障碍，进行刁难，导致原告违心撤诉或者被迫撤诉；二是部分审判人员在审理行政案件时，为照顾行政机关的面子而打“和牌”“变相调解”，他们或者说服被告，让被告给原告私下许诺，满足原告的要求，或者动员原告申请撤诉。[2]    

    （四）一审行政案件原告胜诉率低

    综观我国行政诉讼法颁布施行二十余年，行政案件原告胜诉率始终未超过20%，而且这两年原告的胜诉率已下滑到了12%-17%之间[3]，原告在行政诉讼当中胜诉率如此之低，很显然并不是我国行政机关依法行政的行为达到了如此完美的程度，很大部分原因是我国基层法院在作出判决前充分考虑到行政机关的“意愿”，在司法实践中甚至出现基层法院的行政法官们在判决前主动与行政机关的官员们以“交流意见”或召开座谈会等方式就案件形成“统一处理意见”。

    （五）司法地方化倾向严重，基层法院行政审判难以树立司法权威性

    诚如前文所说，我国基层法院一审行政案件原告非正常撤诉率高、原告胜诉率低，由县级人民政府所在地基层人民法院行使第一审行政审判功能可以说完全破坏。由于我国司法地方化倾向严重，行政部门的权力过于集中，直接破坏了司法公正的社会效应，从而导致一系列现实问题，由于不少地方政府为了规避法律，凡是有可能被诉的行为，都交由党委或党委书记去做，事实上许多行为都是由党组织作出的，而《行政诉讼法》尽管实现了对政府的法律控制，但却控制不了党组织，由于党不能作“被告”，所以党的部门往往成了违法行为的“避风港”，正所谓“党委作报告，政府作被告；书记出点子，乡长挨板子”；另一方面，行政审判受到的其他方面的压力也很大，法外干预很严重，领导作“批示”，走后门，托关系，整个执法环境不尽如人意，“人情案、关系案、金钱案”也很难避免。正是基于上述的压力，许多法院对行政案件不敢做出撤销或变更的判决，而大量的是借助于不予受理、驳回起诉、强迫撤诉等非正常的方式结案，[4]法院难以树立司法权威性。

    二、取消我国基层法院行政审判庭的可行性与必要性

    从我国基层法院行政审判庭的现状，反观其面临的困境和存在的障碍，我国基层法院行政诉讼难已经成为全社会的共识，究其原因是多方面，其改革也不是一蹴而就的，笔者认为我国行政案件管辖级别过低的规定是基层法院行政诉讼难很重要的原因之一，为此提出取消基层法院行政审判庭，将行政一审案件提升到中级人民法院管辖，统一规定由中级人民法院管辖一审行政案件。

    （一）取消我国基层法院行政审判庭的可行性

    取消基层法院行政审判庭，将行政一审案件上移到中级人民法院具有可操作性。我国《行政诉讼法》第二十二条规定“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖”。第二十三条规定“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件”“下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级法院审判的，可以报请上级人民法院决定”。可见，我国《行政诉讼法》已为我国基层法院在审理行政案件遇到困难时，划出了制度通道。立法技术中采用的“认为需要”、“确有困难”，“不宜审理”等词句，实际上也是一种技术预案。[5]如果基层法院审理一审行政案件确实存在困难，可以申请由上级的人民法院审理，符合行政诉讼法的立法本意，只需在修改行政诉讼法时明确以条文的形式确立即可。在目前的司法环境下，取消基层法院对行政案件的管辖权并不存在体制上的障碍，与我国宪法的规定也无任何冲突。

    （二）取消基层法院行政审判庭的必要性

    取消基层法院行政审判庭，将行政一审案件上移到中级人民法院，是司法独立的必然要求。司法独立作为当代司法的一项基本原则，得到了世界各国的公认，其功能在于排除司法活动中的法外干涉，保证法官根据他们自己对证据、法律和正义的认识对案件进行裁判时独立于政府权力和私人的压力、诱惑、干涉和威胁。[6]我国基层法院行政审判的执法环境不尽如人意，行政审判不独立现象尤为突出，基层法院向人大机关负责并汇报工作，一些地方甚至有对“个案”的监督权，“批条子”、“打电话”作“指示”的情况也时常存在，这不仅严重影响了法院独立审判，更会导致立法权僭越司法权。司法实践中，行政权往往高于司法权，作为被告的行政机关干预司法机关正常活动的情况并不少见，自然也不算什么新闻；而且我国基层法院的财权、升迁、编制等控制在地方政府，如果法院特别是基层法院对一审行政案件依法判决，行政机关在行政级别和财政预算就可以卡死法院。有人戏称我国法院为“政府内的法院”，虽然有失偏颇，但却反映出了法院作为“依附”于行政机关的一种现实无奈。取消我国基层人民法院的第一审行政案件管辖权，将行政一审案件的是移到中级人民法院，可以打破行政案件的管辖法院与行政区域划分严格一一对应的现有格局，可以在更大范围内切断人民法院与行政诉讼的被告之间因财权、编制等发生的“互惠”联系，在一定程度上减少人民法院的行政化色彩，可以在不剧烈变革现有政治体制的框架内尽可能的排除地方行政干扰，更好的实现审查行政行为是否合法或合理的立法目的。[7]  

     三、统一由中级人民法院管辖一审行政案件的意义

    （一）有利于降低当事人的相应诉讼成本

    取消基层法院行政审判庭，将行政一审案件上移到中级法院，不会增加当事人的利益成本，反而会降低当事人的相应诉讼成本。取消基层法院行政审判庭，将行政一审案件上移到中级法院，似乎人为增加了当事人的诉讼成本，不符合司法便民的设想，而且也降低了诉讼效率。实则，将行政一审案件上移到中级法院，并不必然导致当事人进行诉讼所耗费的成本相应增加。我国近些年来的交通技术、道路基础设施建设、运输能力等方面的改进和发展使得当事人因第一审行政案件的管辖权的整体上移而产生的交通费用、食宿费用等诉讼成本的增加幅度不会太大，相反会降低当事人的相应诉讼成本。况且，为了顺利的诉诸诉讼以及获得过程和结果双重意义上的公正裁判，当事人可以容忍诉讼成本在一定可承受的范围内的增加。另一方面的原因在于，整体上移第一审行政案件的管辖权，可以激活巡回审理制度，在不增加当事人诉讼成本的情况下改变巡回审理制度目前的虚置状态。[8]我国行政上诉率、申诉率和上访率居高不下，行政诉讼原告方精神成本以及裁决的错误成本的增大，则整个行政诉讼成本的投入都是资源的无效利用，都是一种司法资源的浪费。而且我国公民为了求得一纸公正的判决，不会在乎一点路途。

    （二）有利于提高行政审判案件的质量

    取消基层法院行政审判庭，将行政一审案件上移到中级法院，有利于提高行政审判案件质量。行政审判的法官应具有较高的法学理论水准、较缜密的逻辑论证能力、较好的法律执业素养较缜密的逻辑论证能力，具有较高的法律业务素质，而我国现行《行政诉讼法》关于行政诉讼级别管辖的规定造成绝大多数行政案件的一审是由基层人民法院完成的，终审是由中级人民法院完成的。在我国，总体来看，法院法官尤其是从事行政审判法官的素质有待提高，比较来说，高级别法院法官的素质高于低级别法院法官，让较高级别的法院审理行政案件，也就是让素质相对较高的法官从事行政审判，显然优于由低级别法院素质较差的法官审理行政案件，[9]有利于提高行政审判案件的质量。

    （三）有利于优化法院行政审判的级别管辖

    我国设立级别管辖的原则之一是法院均衡负担原则，取消基层法院行政审判庭不会违反该原则，反而有利于优于法院的级别管辖。如前文所述，我国行政案件的数量总体偏低，所占比例不超过案件总量的2%，有些基层法院甚至一年只有几件行政案件，而且随着行政复议司法化程度的强化，随着我国政府法治化水准的不断提升，取消基层法院行政审判庭，将行政一审案件上移到中级法院，一定程度上增加了中级法院的办案数量，加重了其负担，但不会违反法院均衡负担的原则，而且中级法院可以从基层法院抽调法律素养等各方面能力较强的行政法官，不会造成中级法院不堪重负，从而最终有利于法院行政审判的级别管辖。

    （四）有利于提高行政相对人的诉权意识

    取消基层法院行政审判庭，将行政一审案件上移到中级法院，提高行政相对人的诉权意识。行政机关与行政诉讼相对人在同一辖区，即便行政机关利用掌握的权力随意执法，侵犯行政诉讼相对人的合法权益，行政相对人也往往认为当地法院和行政机关是一家，即使起诉了行政机关，也会“官官相护”，告了行政机关也不会赢官司，侥幸赢了官司，也会被行政机关报复，惹来无尽的麻烦。因此，行政相对人不愿告、不敢告，这种情况，反过来又加剧了行政执法的随意性。[10]取消基层法院行政审判庭，将行政一审案件上移到中级法院，当地行政机关和中级法院不在同一管辖区域，消除行政相对人的顾虑，有利于提高行政相对人的诉权意识。

    （五）有利于行政审判现代化与国际化的要求的实现

    取消基层法院行政审判庭，规定行政一审案件由中级法院管辖，对中级法院管辖的一审行政案件采取概括规定的方式，符合国外法治国家的惯常做法，有利于行政审判实现现代化和国际化。在世界经济区域化和一体化的时代潮流下，行政审判的国际化是不可回避的。法治相对发达的两大法系国家行政审判管辖均是如此规定的。如法国行政法庭，美国地区法院实际相当于中国的中级法院，他们管辖了大多数的行政案件。在德国和英国也是这样[11]。

    四、取消我国基层法院行政审判庭，构建我国行政一审案件由中级人民法院统一管辖制度的设想

    （一）除现行法律明确规定由中级人民法院管辖的案件外，增加以县级及县级以下行政机关为被告的行政一审案件统一由中级人民法院统一管辖

我国行政一审案件由中院统一管辖，以乡镇人民政府、区县政府所属各部门、县级政府作为被告的行政诉讼，一审由中级法院管辖，这个层级的行政主体，即行政诉讼中的被告，对于中级法院来说，没什么控制力和支配力，即使能够产生某些间接的影响，也是比较微弱的。[12]这样可以减少行政干预，保障司法公正。

    （二）增设派出法庭

    如前所述，取消基层法院行政审判庭后，将原基层法院行政审判庭的优秀审判人员调入中级人民法院，使中级人民法院在各基层法院设立派出法庭不存在困难，派出法庭代表中级人民法院审理行政案件，其依法作出的裁判是中级人民法院作出的裁判，对其裁判不服的可以向高级法院提起上诉。由于派出法庭的审判人员不直接受制于基层地方政府，使法官、法庭在行政诉讼过程中能够占据更多的优势，不仅有助于节省原告的诉讼成本，也有助于体现“司法为民”的时代精神。

    （三）完善异地管辖制度

    一审行政诉讼案件统一由中级人民法院管辖后，为减少法外干预将被告为市人民政府的案件由其他市中级人民法院实行异地管辖，在实行异地管辖时，不固定对应管辖，考虑异地管辖法院的人员构成、办案能力等现实情况，应赋予原告选择权，人民法院在指定异地管辖时，应当征求原告的意见，允许其根据自身及案件的具体情况权衡利弊后，选择放弃或者同意异地管辖。如果原告选择放弃异地管辖，案件则由受诉的中级人民法院继续审理。

    五、结语

    肖扬院长指出：“行政审判工作是社会主义法制国家的一个晴雨表，直接反映人们的法治意识，直接体现依法行政的水平，直接衡量公民权利的保障程度。”现阶段，通过行政诉讼是一种高效的对行政权进行有效控制的途径，也是最直接、最重要的公权控制方法。改善当前我国行政审判环境、树立司法权威，科学的设计行政诉讼级别管辖制度，对级别管辖制度进行改革与完善以及进行相应的修改，制度上排除干预行政审判的各种因素就要探索人民法院的设置、人财物管理体制、经费保障体制改革，为人民法院依法公正、独立行使审判权提供组织保障和物质保障。我们有理由期待：我国法院行政审判庭所扮演的角色会早日归位。

    【参考文献】

    [1]孔繁华《我国行政诉讼功能之实证分析》，载于《江苏行政学院学报》2009年第1期，第127－132页

    [2]龚祥瑞：《法治的理想与现实》，中国政法大学出版社1993年版，第124、127页。

    [3]宋建海：《中国应当取消基层法院的行政庭》载于http://www.lawtime.cn，于2013年5月25日访问

    [4]《我国行政诉讼面临的困境与解析》，载于http://www.chinalawedu.com，于2013年5月25日访问

    [5]法伯剑《何必还硬撑着呢？——论基层人民法院行政审判权的上移》，载于http://www.360doc.com，于2013年5月25日访问

    [6]《浅谈我国行政诉讼制度的完善》，载于http://www.chinalawedu.com，于2013年5月25日访问

    [7]刘加良《提高行政诉讼质量另一进路：取消基层人民法院的第一审行政案件管辖权》，载于http://article.chinalawinfo.com，于2013年5月25日访问

    [8]同（7）

    [9]张显伟《行政诉讼级别管辖制度之完善－基于行政诉讼目的的角度》，载于《河北法学》2009年第6期，第160－164页

    [10]《龙岗行政审判走上快车道》，载于中国法院网，于2013年5月25日访问

    [11][美]古德诺、白作霖译《比较行政法》

    [12]喻中《行政诉讼的重构－当代中国宪政建设的突破口》，载于《法学论坛》2007年第1期

    （作者单位：广西全州法院）