近年来，基层人民法院案件数量大幅增长，案件类型更加复杂多样，涉案人数众多，自然人之间、法人之间、法人与自然人之间、法人及自然人与办案单位、人员之间的矛盾更加凸显、尖锐，处理难度越来越大，司法警察的作用也越来越重要。但是，“案多人少”，特别是司法警察人员少的矛盾越来越突出，加之现有的司法警察体制不够完善，在很大程度上制约着法警工作的乃至审判执行工作的开展。

    【内  容】  

    人民法院司法警察是中华人民共和国人民警察的警种之一，是人民法院直接管理使用的一支司法武装力量，在保障和服务审判执行工作方面发挥着积极作用。近年来，特别是基层人民法院案件数量大幅增长,案件类型更加多样,处理难度越来越大, 司法警察的作用也越来越重要。但是，“案多人少”，特别是司法警察人员少的矛盾越来越突出, 加之现有的司法警察体制不够完善，在很大程度上制约着法警工作乃至审判执行工作的发展。因此探索改革现行的司法警察管理体制，解决基层法院司法警察队伍存在的问题已成为当务之急。

    一、基层法院司法警察队伍建设存在的主要问题

    (一)定位不够明确

    人民法院的司法警察从立警之初就一直被责权不定、身份不明、管理不顺等问题困扰：有法定警种存在的明确规定，无履行法定职责职权的具体规定；有履行警察义务的相应规定，无执行司法警务行使国家公权力的明确规定；有保障审判工作顺利进行的司法警察的特殊要求，无实现保障的职责范围内的司法警察权能行使的规定。

    (二)职级待遇不高

    人民法院的司法警察自正式建队走正规范管理的道路后，少数法院没有设立独立的职级、职务序列，且因自身的尴尬地位，基本没有被各级法院党组和人事部门纳入整个法院行政晋级的统筹考虑，造成了长期在法警岗位上工作的老法警，职级晋升无希望，政治进步很渺茫，和相同工龄、年龄的法官同志比职级相差很大，这种待遇上的不公正、不平衡、社会地位没有得到应有的保障，是引发队伍思想不稳定，工作积极性难以调动的客观因素。

     (三)机制不够完善

    不但出现政策衔接不够的现象，有的甚至相互“撞车”，严重制约了队伍发展。人民法院司法警察队伍以武装形式服务于审判和执行工作，其工作性质和任务特点，决定了这支队伍必须逐步实现专业化和年轻化。然而查阅所有涉及法院队伍建设的政策、法规，规定法警队伍不断补充警力，能够合理有序地新老更替，从而保证队伍健康发展的依据很难找到。尤其入警和首授警衔的年龄规定，进入要先在省院申报备案，一律面向社会统一招录的规定，不仅使从法院内部其他部门调整人员补充法警岗位的设想，变成无法实现，而且把一些身体好，有一定军事素质的军转干部也挡在了警队门外。而由省统一招录分配的警员，有相当多的不在本地任职，便容易出现不安心工作，一心想调离的局面。反思造成当前警力紧张，队伍普遍老化的现实，不得不使我们承认，原有的规定只是从紧把入口，标准该高的不高，不该低的偏低，严格手续的角度考虑的多，规范的多，而如何保证合理、有序的补充警员，如何从制度上保证警队新老更替，保证队伍始终充满活力考虑的少，这种只注重规范源头、规范手续，忽视交流补充的制度，体制是影响法警队年轻化的根本原因。

    (四)警力严重不足

    重大警务活动调警频繁，基层压力较大。以笔者调查某基层法院为例，现有在编法警15人，虽然达到占法院编制人数12%的比例标准，但其中3人还在其他工作岗位。一旦有重大刑事案件和重大执行活动，市中院警力不足就调基层法院人员，基层法院遇到集中执行，或执行“钉子户”案件，也常常申请上级法院协调警力支援。一旦接到调警令，被调法院法警不得不放下自己手中的工作，保证调警单位用警。2008年，该院审理一起13名被告人的刑事案件时，调集所有法警也无法完成任务，最后不得不协调公安机关抽调30多名公安警察共同完成任务，有时候甚至还得借用其它部门的安保力量来完成。上级法院要求下级法院法警配合，或基层法院申请其它法院法警支援的调警活动每年都有。被抽调法警来回驱车数百公里返回原单位后，又要完成自己的工作任务，所以很多法警都是在超负荷工作。

    (五)认识存在偏差

    人民法院以审判工作为核心，法警工作服从和服务于审判工作这个核心。由于受执法理念、工作性质、人员组成等方面的影响，致使很多基层法院对司法警察在法院的地位和职能作用认识不足：有的认为司法警察工作在办案中的作用有限；有的认为司法警察业务水平较低，造成基层法院司法警察长期不被重视，使得部分司法警察在工作中出现消极情绪；有的认为“司法警察可有可无”，不能把法警工作摆到应有的位置；有的法警片面认为自己所从事的这项工作低人一等，受人指派，没有出息，因而工作不安心，思想不稳定； 尤其是年轻的法警，因认识问题，根本无心长留警队，想方设法想调离法警队伍或是通过司法统考来调离；在有些基层法院，更是将司法警察身份当成一种解决无审判资格人员现实问题的方法手段，从而使本就薄弱的力量更加显得捉襟见肘。

    二、基层法院司法警察队伍建设存在问题产生的原因

    (一)警务任务繁重与警力严重不足的矛盾突出

    就前述法院来说，警力不足已经严重影响着审判和执行工作的正常开展。表现在： 一是刑事案件庭审押解，值庭不能落实安全制度，庭审安全隐患很大。近年来，在刑事庭审中由于警力不足，措施不力，犯人脱逃及哄闹法庭事件时有发生。为了保证刑事案件庭审安全，防止事故发生，最高人民法院相继出台了押解、看管和值庭规则，明确规定两名法警押一名被告，而且要有专门警力负责安全检查和值庭。照此规定，一名被告人开庭至少需要8名法警同时参与。因为本来法警就少，加上有时一天同时开几个庭，几个部门同时用警，刑事庭审的警力配备根本无法落实上级的规定。 二是参与执行的警力难以保证。执行法官的人身安全和法院的财产安全时常受到严重威胁。几年来，执行工作呈现出案件越来越多、抗拒执行、甚至暴力抗法事件逐年上升的特点。一个执行案件从送达执行通知、张贴公告、强制搜查、强制扣押到强制移交等每一个环节，每一次执行活动，都需要派法警现场保障，因此，执行工作中用警十分频繁，需要占用警力很大，可以说“执行工作一步也离不开法警的参与”。三是维护民商事案件庭审秩序力不从心，法律、法庭的尊严受到挑战。一方面民商事案件逐年成倍增加，另一方面，随着现代化法律制度的逐步推进，对庭审的程序、功能以及效果要求越来越高。而各院现有编制配备的法警人数基本上派不出警力参加民商事案件的审判活动，如财产保全、庭审时法庭秩序的维护，大多数还是法官和书记员自己操作。

    (二)队伍成分复杂与严格执法的要求不相适应

    法院系统的人员编制是1983年国家核定的，后来有少量增加，但2001年机构改革精减了10%，而案件的收结量却比80年代上升了7.8倍，现有的编制很难满足审判工作需要。法院的工作量增加，法警的任务自然大大加重，依据有关规定统计，法警在审判和执行工作中，要承担14项工作。法院的编制没有增加，法警占法院人数量12%的比例没有扩大，补充法警编制更是无从谈起，加上入警和授衔条件严格，使不断加大的法警工作量和人员编制少的矛盾更加突出。繁重的工作迫使个别基层法院采取聘任部分合同人员从事法警工作等变通措施增加力量应付工作需要。而依据法律规定，法警的每一项工作都是严肃的执法活动，法警享有的职权是任何其它人员不能拥有的，法警的作用也是任何人不能代替的，让一些不具有执法主体资格、没有有效证件的人参加法警工作，与党和国家严肃执法的要求极为不符。

    (三)机构规格不统一，领导职级不平等

    法警队伍从组建机构到归队管理，走正规化建设的路子已经十几年了。为了规范这支队伍的机构建设，最高法院政治部依据《司法警察暂行条例》和《关于地方高级人民法院机构改革的实施意见》的规范，1998年印发的《人民法院司法警察暂行条例若干问题解答》中不仅明确规定了高院、中院和基层人民法院法警机构的称谓，而且就其机构规格和待遇规定：“应与公安等警种同级相同。”但是,各地落实最高法院的规定相当困难，在前几次机构改革中，基层法院法警队伍的机构应定、需要定什么级别，不能定、不该定什么级别，难以按照文件、按照规定实行，而是主要看法院领导争取的力度，看党委、政府对法警队伍的了解和重视程度，看当地的经济发展状况。这就形成了同是一级法院，但法警队的级别却不一样，同是一级警队领导但职级却有差别。就是级别到位的法警队也占比例很少。

    (四)法警职级待遇低，政治进步难

    最高人民法院政治部《关于调整人民法院部分职务配备规格和职数比例的意见》（法政[2001]225号文件）规定的是地方各级人民法院院长、副院长和审判人员的职务配备规格和职数比例，没有把司法警察纳入解决职级、职务的范围。因而造成了基层法院司法警察队伍的职务规格普遍偏重于低的现象。一般法警无论工龄多长，年龄多大，工作、思想多么优秀，几乎没有解决行政职级的机会。这就形成了同样的工龄、同样优秀、同在一个法院，由于法官、法警不同岗位工作，两者政治地位差别很大，经济待遇悬殊明显的不正常现象。

    (五)没有补员编制，法警进出口不畅

    人民法院的人员编制是80年代核定的，当时是计划经济，国家给法院定人员、定工资。二十多年来，国家的政治、经济都发生了翻天覆地的变化，和过去相比，基层法院每年收、结案件都有大幅度的增长，法院工作人员不堪重负。法警队伍的年龄结构很不合理，老化现象严重，许多年龄大、体质差的老法警需调离法警岗位，但又因为没有审判职称，不能走法官序列，不得不继续在法警岗位直至退休的问题便凸现出来，这就形成了需要进的没编制，需要出的出不去。严重制约了基层法院司法警察队伍健康发展，成为了影响队伍正规化、年轻化建设的致命因素。

    (六)警务装备落后，远不能满足法警工作的需要

    根据《中华人民共和国警察法》和《最高人民法院关于司法警察警用装备配备标准》规定，对基层法院法警大队的武器、警械、通讯器材、交通工具等都有相应的配置标准。但目前司法警察专项经费不能保障，大部分基层法院法警大队必要的装备难以按标准落实。使法警队伍不能形成有效的战斗力，从而，极大的影响、制约了警务任务的完成。

    三、加强基层法院司法警队伍建设的建议

    (一)健全专业化的进人制度

最高人民法院可以积极向国家人事部门申报增加专项编制，同时应主动敦促地方党委、政府适当增加地方财政全供编制，从根本上解决法警警力不足问题。新增加的编制，应严格按规定由省级主管部门和法院一起组织统一招录，改善警力不足的问题，同时也能增强基层法院司法警察的流动性，满足司法警察的警务工作。而按照司法警察这一职业的特殊要求，招录建议面向以下两个方向：一是专业司法警察学校，二是部队军转干部。这样在年龄结构、专业技能及身体素质上均能达到相关要求，从而保证司法警察队伍的年轻化、专业化。

    (二) 合理化的扩大警员比例

    从目前法警所承担的任务和面临的形势看，以前最高法院规定的法警占全院人数12%的比例已经远远过时，照这样的比例配备法警队伍已无法完成保障审判的繁重任务。那么基层法院究竟配多少法警合适？笔者认为，决定的主要因素应是法院受理案件多少，而受理案件的多少又与当地经济发展状况、辖区人口多少以及法制环境密切相关。因此，依据法院现有人数，将法警比例提升至25%左右，或者参照公安机关占辖区人口万分之一的比率再降低进行操作，如三万分之一。这样，对笔者所了解的基层法院来说，辖区人口97万，全院现有131人，现在编15名法警，每年受理各类案件近3000件，其中需要开庭的约1350件，刑事开庭250件左右。如果按25%配备法警,应有33名法警.如果参照按辖区人口总数的三万分之一设置法警,也差不多是33名法警。

    (三)建立专业化的管理体制

    目前，司法警察实行的是“双重领导、编队管理”的体制。但从实际情况看，司法警察的人事管理和经费使用归属于同级法院。上级法院对下级法院的管理相对薄弱。而司法警察执行死刑、重大执行等任务时，常常要求上下一致、统一行动、整体作战，这些有时会与同级法院的要求或工作安排发生冲突。因此，应建立专业化的司法警察管理体制。上级法院法警部门要对下级法院法警垂直管理，建立统一调警制度、业务培训制度和集中训练制度，下级法院法警部门负责人的选拔、任用要充分征求上级法院的意见。

(四)全面统一机构规格和设置独立的职级序列

司法警察作为人民法院的一支武装力量，无论从其工作性质和在司法活动中的地位作用，还是从现在的队伍规模和今后的发展趋势看，加强和推进队伍正规化建设步伐显得十分必要和紧迫，而统一机构规格、统一机构设置、统一警队领导职级，是正规化建设的一项重要内容，是对队伍有序管理的一个重要方面。因此，笔者建议，应全面统一机构规格和设置独立的职级序列，以解决目前设置混乱和级别不平等的局面。

    (五)尽快研究制定老警退役、转岗和警员补充的相关制度

为了使法警队伍能始终充满朝气，始终保持旺盛的战斗力，应当对年老体弱、不易在法警岗位继续工作的同志的退警、转岗问题作出妥善安置的相关规定，从制度上解除法警的后顾之忧，使在岗的同志能安心工作。对缺编人数，各院每年应向高院报告一次，坚持由高院把法警和审判岗位缺编人员一同按有关规定，统一公开招录，从而使法警队伍的警员补充形成制度化、规范化。

    (六) 重视人民法院女法警不足的问题

     随着社会的发展，女性违法犯罪的案件日渐增多，因此人民法院在审理涉及女性当事人的案件中需要配备相应的女司法警察，以便更好的完成审判工作。如在刑事案件中，对女被告人的提解、押送、值庭、看管，对女死刑犯执行死刑时的押解；在民事案件中，对女当事人的传唤、拘传；在执行案件中，对女被执行人身体的搜查；此外，在法庭审理、法官执行公务过程中，对违反法庭秩序、阻碍法官执行公务的女当事人实施的拘留，以及对突发事件中的违法行为予以制止、采取强制措施等等，都需要有女司法警察来完成。因此，在全国法院进行法官职业化建设的同时，更应提高基层法院女法警比例，以更好的保障人民法院审判工作的顺利进行。

    (七)切实解决法警待遇问题

    从优待警，是提升司法警察活力的重要源泉。基层法院都在最基层，地方财政力量往往有限，导致司法警察待遇难以完全保障到位，这也是司法警察工作积极性得不到完全释放的根本症结之所在。基层人民法院一是要在经济待遇、政治待遇上对法警给予关心。在警察执勤津贴、法院办案人员岗位津贴、法院加班补助、执行死刑补贴等一些政策性补助补贴的发放上，法院党组应当大力地支持法警，积极落实，并应当创造条件，以便提高法警经济待遇。二是在法警内设机构的配备上、法警个人的成长上，都应当积极创造条件，使支队、大队法警的政治待遇得到较大的提高。三是应当积极创造平等、和谐的法院文化。法院以法官为主体，以审判为主业，虽工作有分工，身份有差异，但各业之间不可偏废，人格之间更无高低，各级法院都应当在尊重法官为主体的基础上，积极营造包括法警在内的法官、法警、书记员等各类法院工作人员身份平等、互相尊重的工作氛围与法院文化。只有全面落实从优待警，方能有效激发司法警察的活力，也就提高了司法警察服务审判、服务法院工作大局的工作水平。

    (八)建立专业化的考核机制及监督奖惩机制

    目前全国法院对司法警察没有统一的考核标准，最高法院应根据司法警察工作的特点及工作职责，对司法警察工作做出准确的概括，把法警的基本职责，加上政治学习、技能训练等内容进行量化考核，根据个人完成的工作数量、质量进行分值化计算，并以此作为法警工作的主要考核依据，制定统一的训练大岗、绩效考核办法和考核标准。应当建立符合司法警察，特别是基层法院司法警察自身特点的奖惩机制，促进各项警务任务保质保量完成。建立法警的廉洁自律档案，制定岗位目标责任制，完善司法警察的违法违纪责任追究制度等。