【裁判要旨】

    行政机关工作人员病故后，向其遗属发放抚恤金是其生前所在单位的法定职责。但在认定行政机关是否履行该法定职责时，不能简单地将是否向遗属实际发放抚恤金作为唯一标准，而应从行政机关完全履行法定职责的可能性及履行程度等方面综合审查。

    【案情】

    1998年，某局离休干部周某某与余某某登记结婚。2012年9月，周某某因病去世。2012年10月，某局向该县人力资源和社会保障局提交请示，请求批复周某某遗属一次性抚恤金9万余元。2012年11月，某县人力资源和社会保障局批复同意发放该抚恤金。该款随后拨付至某局。2012年10月，余某某向某局口头要求领取抚恤金。此后，周某某之子周某甲亦要求领取。二人就抚恤金的分配未能达成协议。某局在组织双方协商分配未果后，建议双方通过诉讼解决争议，暂未向二人发放抚恤金。余某某诉称，周某某因病去世。依据国家规定，某局应向其发放抚恤金，但被告拒绝发放。请求判令被告依法发给其抚恤金。

    【审判】

    潢川县人民法院认为，某局在其离休干部周某某因病死亡后，具有向其亲属发放抚恤金的法定职责。某局在周某某病故的次月即向某县人力资源和社会保障局就其一次性抚恤金提交了书面请示，请求有关部门及时拨付该抚恤金，其主观上并无故意拖延不发的情形。在该抚恤金经批准拨付到位后，某局未向余某某和周某甲发放的原因在于：二人不能就抚恤金的分配达成协议。而就该抚恤金分配产生的纠纷属于平等主体之间的民事纠纷，应通过民事诉讼予以解决，某局没有确定该抚恤金分配份额的法律或职权依据。该原因的存在，客观上使某局无法分别向余某某和周某甲发放抚恤金。因此，余某某诉称某局拒绝发放抚恤金的理由不能成立。遂判决驳回余某某的诉讼请求。

    为减少当事人诉累，实现案结事了。该案审判人员在审理过程中及宣判后，多次组织三方当事人进行调解，最终余某某和周某甲就抚恤金分配达成协议，某局依协议向二人发放了抚恤金。

    【评析】

    一、发放抚恤金是某局的法定职责

    本案原告提起行政诉讼后，对于是否应予受理存在不同意见。有意见认为，发放抚恤金属于某局对其工作人员的内部管理行为，因无相关法律依据，不能将其作为某局的法定职责，故不属行政诉讼受理范围。对此，笔者认为应从两个方面予以分析：首先，在行政机关工作人员因病死亡后，行政机关对其的管理关系已不复存在，行政机关与遗属之间并不存在内部管理关系。而抚恤一般是指国家对因公伤残人员、因公牺牲以及病故人员遗属所采取的一种物质抚慰形式，属于我国优抚安置制度范畴，是我国社会补偿制度的重要组成部分，是一种补偿和褒扬性质的特殊社会保障。因此，发放抚恤金不属于行政机关内部管理行为。其次，在行政诉讼法未对法定职责作出确定的情况下，鉴于行政机关的内部管理体制是领导与被领导的关系，下级机关必须服从上级行政机关的领导，上级行政机关的规范性文件、决定和命令为下级机关设定的义务，下级机关必须履行。我们可以根据“扩张解释”的方法，将行政机关“法定职责”的范围扩张解释为涵盖规章及规章以下的规范性文件包括行政承诺，甚至行政合同等内容的职责。基于这一认识，在没有明确法律法规依据的情况下，我们就应当审查对于行政机关发放抚恤金有无规范性文件依据。

    建国后，原内务部于1950年和1953年先后通过颁布条例和批复对革命工作人员和事业单位工作人员抚恤作出规定。此后，国务院和民政部又先后对此作出了相关规定。根据这些规定，在2002年1月1日前，国家工作人员因公牺牲或病故后，由家属户口所在地的民政部门依照标准发放一次性抚恤金。2001年9月，民政部、财政部联合下发了《关于调整一次性抚恤金发放办法的通知》（民发[2001]317号），该通知规定“国家机关（含民主党派、人民团体）工作人员、人民警察因公牺牲、病故后，一次性抚恤金由死者生前所在单位发放”，该通知一直延用至今。这些规定、通知等行政规范性文件均可以作为某局具有向周某某遗属发放抚恤金的法定职责的依据。因此，发放抚恤金是某局应当履行的一项法定职责。死者遗属作为相对人，在认为其不履行该法定职责时，可以提起行政诉讼，法院对此应予受理。

    二、某局无拒绝履行法定职责的行为

    在原告已向某局提出申请、某局具有发放抚恤金法定职责的前提下，确定某局是否系拒绝履行法定职责，我们不应简单地以某局在起诉时未向原告及第三人发放抚恤金的客观状态作为认定的唯一标准。而至少应厘清以下两方面的问题：其一是某局完全履行其法定职责是否具有可能性；其二是某局履行其法定职责的程度。

   （一）某局向原告和第三人实际发放抚恤金没有可能性。抚恤金的发放在实务中一直是存在较大争议的问题。近年来随着经济社会发展，由此产生的纠纷逐年增加。其中的一个重要原因就在于遗属间对抚恤金的分配难以达成一致。前文所述的相关规定虽然对抚恤金的发放方式、标准及资金来源作出了明确规定，但对于分配问题却未作统一规定。某局所在县也未就抚恤金的分配作出具体规定。本案中，在无明确分配依据而原告和第三人均要求领取的情况下，某局如果向其中一人全额发放抚恤金，对于某局来说固然可称作“完全履行”法定职责。但此后当本案原告和第三人必将因分配纠纷诉诸法律，之后还将面临执行的难题。这样做既增加了社会成本也会使双方之间的矛盾更加难以调和。因此从法律效果和社会效果两方面考量，某局没有“完全履行”该项法定职责的可能性。

   （二）某局已充分履行了法定职责。本案中，某局在履行发放抚恤金上并非毫无作为。其在周某某去世后及时向有关单位申请拨付抚恤金；在抚恤金拨付到位后，组织原告与第三人就抚恤金分配进行调解；在调解未果时建议双方通过诉讼解决纠纷。至此，其已经实际履行了除分配抚恤金以外全部可履行的职责，应当说某局在履行该项法定职责上的具体行为是充分和适当的。

    综上，某局在不具备完全履行法定职责的可能性又充分履行了其应当履行的职责的情况下，尽管未向原告和第三人实际发放抚恤金也不构成“拒绝履行法定职责”。

    三、其他问题

    如前所述，本案原告和第三人的抚恤金分配纠纷经调解获得了解决。但此类纠纷如调解不成，应告知双方通过民事诉讼解决而不宜在行政诉讼中一并审理。理由在于：第一，该分配纠纷属于平等民事主体之间的民事纠纷；第二，被告未对该纠纷作出裁决。故其不符合最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十一条有关一并审理的规定

    （作者单位：河南省潢川县人民法院）