听取利害关系人意见的法律程序，法律术语称为听证。它的主要内容是行政机关作出行政行为前给予当事人就重要事实表示意见的机会，通过公正、公开的方式达到行政目的。听证作为一项法律制度，在国外已有几十年的历史了，没有听证制度就没有行政程序法，已经成为各国的共识。一些法制比较健全的国家都已经普遍适用了听证制度，而且听证制度的作用在行政领域得到了有效的发挥。但在我国，关于听证，无论在立法还是实践中都存在一定的问题，听证制度本身也存在一定的弊端，这种弊端的存在极大地限制了其应有的作用。

　　一、行政听证的适用范围较窄

　　国外行政听证程序的适用范围主要有以下几个特点：一是范围较广，除了对某些特殊事项进行规定外，一般不予过多的限制；二是主要适用于对相对人不利的处理处分，这也是听证设立的主要目的和作用；三是听证可以适用于制定法规等抽象行为。在美国等西方国家，听证是公民根据宪法的正当法律程序所享有的权利。听证程序范围的扩大已经成为一种趋势。而在我国，行政听证的适应范围则十分狭窄，从具体行政行为的行政处罚来讲，我国行政听证程序仅适用于行政处罚的责令停产停业、吊销许可证或者执照以及较大数额罚款等行政处罚。根据《行政处罚法》的规定，我国行政处罚分为警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证及执照，行政拘留以及法律、法规规定的其他行政处罚，如劳动教养、驱逐出境、通报批评等。除行政处罚会对当事人产生不利影响外，还有其他的具体行政行为，如行政强制措施、行政征收、行政收费、行政许可、行政裁决，这些行政行为都或多或少地对相对人的人身或财产产生影响。如果按照目前我国的立法规定，我们不得不意识到这样一个问题，即相对人的合法权益受到行政机关的其他具体行政行为的影响时，即使这些行为不利于自己的合法权益的实现，也不得不承担相应的法律后果。这样做，显然严重不利于相对人合法权益的保护，不利于行政公正的实现。对于抽象行政行为来讲，我国《立法法》规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛地听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”由此我们可以清楚地看到，“可以”这一词实际上很难对行政机关形成真正的束缚力和约束力，我国抽象行政行为的听证实际上仅流于形式中，因此，有必要将抽象行政行为有条件地纳入到听证的范围内。尽管在世界范围内，将抽象行政行为纳入到听证范围的国家还很少，但是我们应该清楚地看到，抽象行政行为针对的是不特定的当事人，而且可以针对同一事项进行反复适用，即不是“一次性消费”，因此，相对于具体行政行为，它对相对人的影响是巨大的。同时，伴随着我国政治经济的不断发展，公民的法律意识也逐渐增强，对行政行为，有其是抽象行政行为的监督机制将会不断地得到完善。将抽象行政行为有条件地纳入到听证的范围，无论在立法上还是实践中都具有很大的空间。

　　二、行政听证主持人的法律地位不明确

　　听证主持人即负责主持听证的人员，在听证程序中居于主导和核心地位。从各国对听证主持人的规定看，听证主持人制度包括资格要求、选任、职权职责、回避等一系列内容，其核心制度为职能分离制度和回避制度。职能分离制度是指从事职能和审判型听证的机构或者人员，不能从事与判决或者听证行为不相容的活动，以保障裁决的公正。而回避制度是指行政程序中当事人具有足以合理怀疑听证主持人及裁决官员有偏见的可能的理由，该听证主持人及裁决官应该自行或者由有关当事人申请而回避。两者都是在普通法中的自然公正原则的基础上产生和发展起来的。职能分离原则是解决主持人偏私问题的基础性和宏观性的制度，而回避制度则是在职能分离的基础上，进一步避免在具体案件上出现有偏私的主持人的微观和具体的措施。而在我国关于听证主持人的规定则是十分笼统和不明确的。《行政处罚法》规定“听证由行政机关制定的非本案的调查人员主持，当事人认为行政处罚的听证主持人与案件有利害关系的，有权申请回避。”这一规定虽然具有一定的积极意义，即体现了听证程序的职能分离原则，有利于保护行政相对人的合法权益，但该规定过于原则，“非本案调查人员”的定义十分模糊。首先，没有对听证主持人的性质和地位以及职权做明确的规定；其次，听证主持人是由行政机关指定的，这样的规定无法确保听证主持人拥有自己的独立职权，其职权的存在仅仅是因为受行政机关的委托而产生，无法保证行政程序的公平性；再次，非本案的调查人员这一规定过于宽泛，既可以是本案件没有参加过调查的其他人员，又可以是行政机关的其他人员。这样的规定，无疑给行政听证主持人的选任带来很大的回旋的余地，使行政听证的目的和价值到不到实现。

　　三、行政听证没有统一的法律规定

　　目前世界上许多国家都在行政程序法中明确规定了听证这一制度，如1946年《美国联邦程序法》确立了听证制度，1958年西班牙《行政程序法》，德国1976年的《行政程序法》以及日本1993年的《行政程序法》都对听证制度做了规定。但由于我国行政程序理论界对行政程序尚未深入研究，因此，对行政程序缺乏有理论深度的概括。在实践中，由于行政管理本身范围比较广泛，内容复杂多变，加之我国正处于经济社会的转型变革时期，行政机关的管理方式难免存在差异，到目前为止仍未出台一部完整统一的行政程序方面的法律法规。实际上，在我国关于制定出台《听证法》的呼声，已经存在很久很久了。早在上个世纪八九十年代，人们就开始呼吁建立我国的听证制度。这种呼吁得到了立法上的一些回应，《行政许可法》、《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》、《环境影响评价法》都有相关条款体现了这一思想。但从相关法律内容来看，由于条文分散，听证制度还是概括性的。这几年，随着人们法制意识的进步，已经开始由对形式正义的追求，上升到对形式正义和实质正义的双要，于是越来越强烈地呼吁听证法制化、公开化、民主化。2008年的“两会”上，全国人大代表傅延华提出了听证要有法定实施标准的观点，呼吁由国务院尽快制订并出台《中华人民共和国听证实施条例》，得到了群众和媒体的响应。2009年，更有代表提出应该尽快制定出台《中华人民共和国听证法》。

　　2011年网络上曾晒出成都有四名“价格听证专业户”，其中一名老妇竟然19次参加过各类听证会，引起网友疯狂转帖拍砖，骂声一片，直呼“被代表”，更有人称其为成都听证会的“最牛群众演员”。

　　“听证专业户”撕破了听证会的最后一块遮羞布，也告诉了我们价格听证会“逢听必涨”的规律一直没有打破的真正原因所在。在听证会乱象中，“听证专业户”可能仅仅是冰山之一角，究竟还有多少把戏和丑闻，值得追究，但又能追究出什么样的结果，不得而知。因为目前还没有专门的《听证法》，弊端和丑闻发生之后，往往没有办法追究法律责任。

　　现在，在通货膨胀的助推下，各种听证会轮番上演，面对“逢听必涨”的听证会“审美疲劳”，很多人喊出了废除听证会的呼声，提出了用第三方独立民意调查取代听证会的建议。实际上，并不是听证会这种形式本身不好，而是出在目前我国听证会的制度设计上面。独立的民意调查，固然很重要；但是，听证会的面对面沟通和辩论，其作用也是无法取代的。为了真正发挥听证会的作用，促进政府决策的民主化和科学化，实现各方利益的最大化，避免类似“听证专业户”丑闻的再次发生，确实需要制定出台《中华人民共和国听证法》。因此，笔者并不主张废除听证制度，而是重复以前的呼声：早日出台《听证法》。

　　四、听证流于表面

　　我国向来重视实体，缺乏程序观念，对行政程序更加漠视，正如季卫东博士所言，与西方重视法律程序的观念相反，中国的法学家在考证法制建设的时候，更侧重于令行禁止，正名定分的实体合法性方面，面对现代法制中理应占枢纽地位的法律程序则缺乏应有的关注和理解。因此在行政管理的实践中，很少引进听证制度。尽管我国行政听证程序适用范围已经相当狭窄了，但是，即使仅有的责令停产、停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款这三种适用听证程序的行政处罚案件中，真正举行听证的也不多。即便是因为各方面的压力，行政机关举行听证，其主观上也是一种被动的心态，只是害怕有关法律的惩处，不得已而为之。在这种主观消极心态指导下实施的行政听证，根本无法有效地理顺行政主体和行政相对人的关系，它往往也只是给对方当事人一个说话的机会，对于行政相对人所提的意见是否接受，则完全取决于自己的意识，因此，相对人所参加的听证无异于一场由行政机关自导自演的作秀活动，听证程序流于形式，其应有的作用大打折扣。

　　五、行政听证笔录的作用没有得到充分发挥

　　听证笔录是行政机关对当事人所陈述的意见的一种记录，是听证的一个书面的记载，也是行政机关作出行政决定的依据，这就是我们通常所说的案卷排他性原则。排他性原则有助于行政机关严格按照法律规定的程序发现案件的事实，保证实体公正的实现，使听证程序不流于形式。因此，在实践中，笔录不仅是行政机关作出决定的依据，而且应当是行政机关作出行政决定的唯一的依据。正如美国法学家施瓦茨所言，在依法举行的听证中，行政机关作出裁决时，不得考虑审讯以外的其他任何资料，若不遵循这一原则受审讯的权利就毫无价值。我国《行政处罚法》规定，行政机关应当制作笔录，由当事人审核无误后签字或盖章。这样的规定首先肯定了笔录制作的必要性。然而立法并没有将笔录作为行政机关作出裁决的唯一的依据，这无疑为其滥用自由裁量权提供了机会。

　　综上所述，我国的行政听证制度本身还存在一系列的问题，这些问题的存在使我国听证制度的作用得不到有效的发挥。因此，我国听证制度的真正的发展和完善不仅需要依靠理论界认真探索，还需要法律实务界人士及时树立听证观念，在实践中确立对听证制度的认知，并将这种对听证的认识运用到我国的立法中，只有这样才能真正促进我国听证制度的发展。

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    （作者单位：安徽省天长市人民法院）