长期以来，涉土纠纷一直是基层人民法院行政审判主要案件类型。行政机关因对土地使用争议认定、处理过程事实不清或程序违法而被司法判决撤销和审查不予执行的比率，也一直处于七成以上较高态势，特别是《农村土地承包法》实施后，行政机关因对涉土纠纷属性把握不准而导致超越职权行政现象更加突出。对涉土纠纷性质的理解、确认不准，严重困扰着行政机关依法行政的成效，在一定程度上制约了农村经济的发展和社会稳定。为了扭转这种不利局面，便于行政工作人员准确把握涉土纠纷属性，正确行使行政职权，笔者结合审判实践中经常遇到的此类问题加以整理、归纳和分类，并予法理诠释，供学习探讨，以期促进依法行政效能的提高。

    一、从统计数据看基层行政机关行政执法状况

    据阜平县法院行政审判近5年司法统计资料显示：从2005年至2009年的5年间，法院共计审结行政案件148件，判决维持38件，占25%，撤销和部分撤销96件，占66%；其它结案方式14件，占9%。其中在审结的涉土纠纷行政案件106件中，因程序违法、事实不清被判撤销56件，占53%；因对涉土纠纷属性把握不准，错把土地承包经营权纠纷当作土地使用权争议处理而导致行政机关超越职权被撤销的40件，占38%，维持10件，占9.4%。（以上数据不包括非诉行政执行）从司法统计看，基层行政机关行政执法状况很不乐观。

    土地管理法、行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法、农村土地承包法等一系列法律法规的出台，一方面为依法行政提供了更加科学、完备的法律依据，另一方面也因执法单位学法不深、用法不准以及执法人员长期形成的长官意志根深蒂固，导致行政执法不尽人意的被动局面。

    二、涉土纠纷属性对行政权力行使之影响

    社会生产生活中发生的涉土纠纷类型多种多样，五花八门，执法实践中常见的多为宅基使用权纠纷，农村闲散土地使用权纠纷，道路使用权纠纷，违法建筑纠纷，承包地界线纠纷，以及农村承包经营权流转纠纷等。上述纠纷虽都与土地使用有关，但权利人在对土地使用过程所表现的具体形态却不一样，有的已经改变了原有属性，成为另类问题，需区别对待。如单纯土地使用权争议与道路使用权争议就有区别，在处理程序、适用法律以及解决争议的权力主体的确定上就可能发生根本性变化。道路是土地利用过程用途改变的结果，这里土地的原始自然属性已由耕种收获变为人们的日常通行，如果仍以土地使用权争议来认定和处理，就容易出现法律适用的错误。

    又如，相邻通行、排水所发生的纠纷也与土地使用权有关，但相邻通行、排水纠纷属于民法范畴的相邻关系矛盾，处理的权力主体显然与其他像耕地、林地、滩涂等使用权争议有着根本的不同。我们在确认涉土纠纷的属性时，需从矛盾产生的历史背景、环境因素以及当事人的主观意识方面进行认真审查分析，看有无侵权责任法规定的违法情形，研究其争议属性是土地使用权纠纷，还是承包经营权纠纷，从而正确选择所适用的法律以及处理程序。

    再如，有的发包方将集体土地“一女两嫁”造成承包经营方发生纠纷，各自主张对争议土地的经营权和使用权。对这种因发包方违法行为造成土地使用人的权属争议，看似土地使用权争议，实际上是土地承包合同引发的经营权纠纷。行政机关绝不能适用土管法去调整和处理，应该走民事诉讼程序，由法院受理审查确认其承包合同的真实合法性，弄清孰真孰假，判决胜诉方获得该争议土地的经营使用权利。

    三、厘清法理，准确把握土地使用权争议与土地承包经营权的界限

    涉土纠纷多发生在农村及城乡结合部，行政机关在处理过程中往往把握不准纠纷属性，所作出的具体行政行为也时常被诉至“公堂”，并多以败诉而告终。出现这种现象，在排除极少数公务人员徇私行政外，主要在于行政机关时下一些办案人员法律水平低，法理功底浅，业务素质不适应工作需要。

    建国六十年以来，随着行政区划及称谓改革、经济体制转轨变型以及土地政策的根本性变化，农业、农村、农民问题更加复杂。偏远山区农村房前屋后一些空闲地长期未纳入统一承包，撂荒，个别或由村民自由经管使用。这些土地耕种价值小且多有不便，权属不明，责任不清，由此而引发的土地纠纷不在少数。尤其老宅基四周的空闲地权属问题，更是农村土地纠纷的多发区。由于其权属原始取得情况复杂，历时较长，时过境迁，查处较困难。

    行政权的行使常与土地问题打交道，加之土地承包经营权纳入法律专项保护，无形之中使土地使用权问题更加复杂化。土地使用权是一种自然通称，而土地承包经营权则是一种特称。二者往往相互交叉，令人难以分辨。

    从法理看，土地承包经营权是由承包方与发包方合意并签订合同而取得对土地的经营使用权利，是由发包方与承包方建立的法律上的权利义务关系。这种关系，在法科分类上属于民事合同关系。倘若一方违约或实施侵权行为，必受合同法、民法通则以及即将实施的侵权责任法调整，构成犯罪的要承担刑事责任。土地承包经营权纠纷的责任主体一般为合同双方或某一方，其他第三者实施侵害或主张承包范围内的土地权利，则构成土地使用权争议或土地侵权纠纷，适用土地管理法调整。如果系发包方违法重复发包，则属承包经营权纠纷，适用民法调整。若系承包地界线不清或丈量错误则另当别论。

    要注意区分土地使用权与土地承包经营权纠纷的相互交叉性，把握涉土纠纷的实质。这是难点，也是重点。可行的办法是审查争议双方主张权利的性质及理据，确认其是使用权还是承包经营权性质。对于道路使用权争议，则要分析其道路形成的历史背景及过程，属全村或胡同共用的，尽管个别家庭投资或其它方式使道路加宽路况变好而发生纠纷的，也属相邻通行关系适用民法调整。对于单独私用道路，他人偶尔用其通行，在建道中超界占用他人部分土地形成纠纷的，要本着有利于群众生产生活的原则，一般也以民事案件受理为宜，这样可以从根本上解决问题，减少诉讼环节，避免矛盾激化。

    行政权的行使与民事司法裁判权行使一样，作出行政决定或作出判决都是被迫不得已而为之，只要有一线调解希望一般不轻易使用。“三位一体”大调解体系的建立与推行，为化解社会具体矛盾创出了一条符合国情的新路。“三位一体”协调联动，使诸多社会矛盾迎刃而解。什么土地使用权争议，什么土地承包经营权及流转纠纷，行政机关有责任去破解，司法机关也有责任依法受理和调解，义不容辞地承载化解社会矛盾司法使命。只要我们充分发挥办案人员的积极能动性，秉持一颗公正、热情、仁爱之心，带着感情去做群众工作，加大调解力度，诉调无缝对接，许多群众矛盾纠纷就能够妥善处理。行政机关不仅要依法行政，还要以德行政，更要清廉执政，这是加快发展，促进和谐的力量之源。

                             （作者单位：河北省保定市阜平法院）