论文提要:调解制度是我国民事诉讼中一项重要制度，它能及时、有效地解决纠纷，化解矛盾，节约司法资源。在当前构建社会主义和谐社会、维护社会稳定的新时期，社会矛盾多发，各种新情况、新问题不断出现，许多问题最终都要到法院来解决，法院承担着巨大的诉讼压力。调解制度正是适应这一时代背景重新受到重视。

    调解制度，在基层人民法院适用中面临着诸多方面问题，如调解违背自愿原则、法院调解职权主义色彩浓重、无原则调解、强制调解、久调不决、当事人不配合、当事人“反悔权”缺乏有效规制等。为此，可以采取以下对策解决：明确法官角色，尊重当事人意愿；弱化职权主义色彩，坚持调判分离；查清事实，分清是非，合法调解；端正观念，实事求是调解；加强法治宣传，创新调解方式；立法限制当事人反悔权。

    当前，我国正处于社会转型时期，社会矛盾多发，诸多纠纷最终都要到法院来解决，法院将面临着巨大的诉讼压力；同时，无穷无尽的诉讼也会造成司法资源的严重浪费。党的十六届四中全会上，中央提出构建社会主义和谐社会，让社会更加和谐，人民生活更加殷实。为此迫切需要寻找一种科学合理的机制，以有效解决纠纷，化解矛盾，降低司法成本，缓和社会矛盾。为适应这一时代背景，调解制度重新受到重视。调解制度，是民事诉讼的一项重要制度，是人民法院行使民事审判权力的重要实现形式；调解，在立法上被确认为一项基本原则，贯穿于民事审判程序的始终。

    一、调解制度在基层适用中存在的问题

    调解制度是民事诉讼上的一项重要制度，调解是解决当事人纠纷的一种重要方式，在基层人民法院适用中存在以下方面问题。

    （一）调解自愿原则得不到有效保证，调解可能带有强制性

    我国民事诉讼法第85 条规定: 人民法院审理民事案件，根据当事人自愿原则。第88条规定：调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。当事人合意是调解制度的本质属性，自愿原则是调解制度的核心原则。自愿原则要求在纠纷解决开始和最后达成协议的整个过程中都要贯彻当事人的合意，当事人自愿为调解结果可接受性提供了正当化基础。然而，在我国民事诉讼结构中，主持调解的主体同时又是审判的主体，法官具有双重身份。在调解过程中，法官首先作为调解者, 阐述双方当事人的争议，对双方当事人进行疏导劝说，消除双方的分歧，引导双方当事人协商解决争议或者向双方提出解决方案, 帮助当事人达成调解协议。其次, 法官又是调解的控制者, 在调解中居主导地位。在诉讼调解中，法官与一般的调解者不同，尽管居于中间的第三者地位，但其身份具有潜在的强制力量，因为当调解不成时最终将以判决解决纠纷。在法院调解中，大部分调解的达成是由法官促成的，使得调解协议或多或少地渗入了法官的意志。法官这种调解者与审判者双重身份使得调解具有极大的可能带有强制性，调解的本质当事人合意往往得不到很好地贯彻，自愿原则实践中容易被虚化。

    （二）职权主义色彩浓重，随意启动调解程序

    我国《民事诉讼法》第9条规定：人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第2条规定：对于有可能通过调解解决的民事案件，人民法院应当调解。但适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件，人民法院不予调解。由上可以看出，在我国现行的民事诉讼制度中，法院调解制度所采取的是调审合一的模式，调解和审判可以动态转换，法官特殊的“双重的身份”可以在裁判作出前随时在调解和审判两种程序之间主动选择，法官职权主义色彩浓重。调解是一种灵活的、非程序化的解决纠纷方式。在调解过程中，程序法对法官的约束力被极大地削弱了，法官有主动发起调解权和提出调解方案权，法官调解带有恣意性，容易潜在地对调解实施不正当影响。职权主义色彩过强，使得法官在诉讼调解中的地位和作用过于突出，压制了当事人双方的意志，压制了双方自由解决纠纷的诉讼权利，为“强制调解”、“恣意性调解”留下了广泛的空间，失去诉讼调解应有的独特的解决纠纷的公正法律价值。

    （三）调解不遵守法律规定，无原则调解

    在基层人民法院，调解是解决纠纷的重要方式，调解结案不存在当事人上诉、检察院抗诉的问题，调解可以很好地化解当事人之间的矛盾，提高办案效率，做到案结事了。在当前构成社会主义和谐社会的大背景下，人民法院要提高结案率、案件执行率，减少案件上诉率、上访率，做到案结事清，以收法院审判的法律效果和社会效果的统一。为此，很多人民法院都把调解结案率作为考核指标，什么案件都追求调解结案。有的审判人员在事实不清、是非不分的情况下盲目进行调解，按照自己的主观意志，极力引导劝说当事人放弃矛盾协商达成合意，或者根据自己的主观臆断，提出调解方案，或者一方提出调解意见后，让另一方无原则的迁就、让步。不依照法律规定，不遵守法律程序，这样无原则调解必然会损害一方当事人的合法权益，也有损调解制度在人民群众中的威信，最终会影响社会的稳定、和谐。

    （四）偏好调解、久调不决

    在当前构成社会主义和谐社会的大环境下，在政府组织法院、党委、群众等各种社会力量共同作用下，妥善化解矛盾，彻底解决纠纷，做到案结事了，维护社会稳定、和谐的“大调解”的氛围下，审判实践中，基层人民法院对上级法院精神领会不到位，少数法官片面追求社会效果，认为判决容易激化当事人双方的矛盾，重调轻判，片面追求调解结案率。在少数法官看来，运用调解方式结案，可以使法官回避节省办案时间、精力、费用，同时调解结案还不存在当事人上诉或检察院抗诉的情形出现，可以回避风险较大的判决。正是基于这种考虑，少数法官能调则调、宁调不判，不能调解的创造条件调解，使重调轻判成为趋势。

    我国《民事诉讼法》第9条规定：人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。少数法官为了化解矛盾，就多次进行调解，在调解不成的情况下，久拖不决。这种情况严重了违背法律规定，使当事人争议的法律关系长期得不到解决，更重要的是当事人双方的权益得不到及时有效的维护，权益长期悬而未决，使社会处于不稳定状态。法院久调不决不仅影响办案效率，损害当事人的权益，而且会严重影响人民法院在社会公众中的威信，对法律的公正威严产生怀疑。这种情况出现多了、时间长了，当事人不再倾向选择法到院来解决纠纷，会在采取公力救济难以维护自已权益时转而采取非理性的、非法的私力救济手段来解决争议，从而严重影响社会稳定、和谐。

    （五）当事人法律意识淡薄，调解难度大

    基层人民法院调解面临的对象，多是基层人民群众，他们大多数是勤劳朴实的农民、工人，拥有朴素的公平正义观念和是非对错意识。在基层，他们接受的法律宣传教育机会较少，受家族观念、传统风俗、村规民约影响较深，法律意识淡薄。当发生纠纷、面临矛盾时，他们更多选择私力救济，与当事人私下协商解决纠纷，遵从本地风俗、族规或民约；而不太倾向选择到法院来解决争议，很多人对通过法律解决问题认识不足，害怕到法院来。基层群众，能够自己解决的就自己解决，实在解决不了的才到法院来，在他们看来，到法院来是最迫不得已的方法。

    正是基于以上情况，基层人民法院的调解工作就显得很难做，调解更多依赖当事人的理解与配合。由于当事人法律意识淡薄，对调解认识不到位，以为调解就像判决，不敢轻易达成调解协议；同时，当事人也为自己的利益各执一词，对法院的调解不予配合，调解中经常能遇到当事人撇开法官双方发生激烈口角，有时甚至动手打起来。

    （六）调解后反悔，无有效规制

    我国民事诉讼法关于调解协议的效力规定不尽合理。《民事诉讼法》第89条规定：调解书经双方当事人签收后, 即具有法律效力。《民事诉讼法》第91条规定：调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的, 人民法院应当及时判决。 民事诉讼法将当事人签收作为调解协议生效的要件，在签收前调解协议已成立但不生效，同时我国《民诉意见》有关条文规定，调解协议不适用留置送达和公告送达，由此当事人可以随时无理由地否认已成立调解协议，拒绝签收使其不具有法律效力，这实际上是赋予了当事人在签收调解协议前的反悔权。这种反悔权的存在带来诸多不利的影响，使得当事人可以无需任何理由拒绝签收调解协议，使经过协商辛苦达成的调解协议归于无效，使纠纷悬而未决，造成社会秩序的不稳定，同时也造成司法资源的浪费。

    二、调解制度在基层适用中的对策

    为了使调解制度在基层中能得到更好地适用，充分发挥调解在基层中解决纠纷、息讼止争的法律功能，维护司法权威，保障社会稳定，促进社会和谐，迫切需要解决调解制度在基层适用中存在的以上问题，并提出创新适用对策。

    （一）明确法官角色，尊重当事人意愿

    调解，是在人民法院主持下双方当事人在意志表达自由的前提下协商解决纠纷达成协议的过程。自愿是调解的首要和核心原则；当事人合意是法院进行调解的前提。法官作为解决纠纷、居中裁判的中立者，应始终认清自己的角色，保持客观中立的地位，既不干预当事人意志，强怕当事人达成协议，也不偏袒任何一方当事人。司法具有被动性，法院在司法过程中应保持中立地位，法官应牢固树立“以人为本、司法为民”的理念，客观公正廉洁司法。法院在主持调解时应以当事人双方自愿为前提，对于当事人双方不想调解的，除了少数特殊案件外，如离婚案件，不得强行调解。调解过程中，法官应始终贯彻当事人的合意，遵循当事人的自由意志。法官提出的解决方案，应征得当事人双方的同意，不能为节省办案时间、提高办案效率，强迫当事人达成调解协议，或者偏袒一方当事人，而强迫另一方当事人接受或达成协议。

    （二）弱化职权主义色彩，坚持调判分离

    在诉讼结构上，我国实行“调审合一”的诉讼模式。在这种模式下，法官既是调解主持者，又是裁判者，法官的这种“双重身份”可能存在潜在的不公，使得调解可能带有强制性，违背了调解应遵循的自愿原则。为此，要法官明确自己的“双重身份”，坚持调判分离。首先，要明确适用调解的案件范围。调解是民事诉讼的一项重要原则，依照我国现有法律规定，除了少数性质上不适宜调解的案件外，对于有可能通过调解解决的民事案件，人民法院应当调解。这就要求法官明确，哪些案件应当调解，哪些案件可以调解，哪些案件不能调解。其次，赋予当事人调解的自由选择权。对于调解程序的启动，法院应赋予当事人自由选择权，而不能片面追求社会效果，强迫当事人接受调解。再次，明确调解与审判各自在诉讼所处的地位与程序。严禁法官随意地在调解与审判两种程序中作出选择，该适用哪种程序，何时进入哪种程序应遵循法律的明文规定，防止法官随意决定进入调解，干预当事人意志。最后，在具体诉讼程序上，可以将调解程序和判决程序分别交由两名法官来负责，将“调解法官”专门作为一种职业进入到诉讼程序中来。从我国基层法院的实际情况看来，实行调解与审判适当分离在实践中是可行的。

    （三）查清事实，分清是非，合法调解

    调解，是民事诉讼的一项重要制度，也是人民法院实现审判权的一种重要方式。我国《民事诉讼法》第85条规定：人民法院审理民事案件，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。查明事实，分清是非是法院调解的一项重要原则，这个原则是司法调解的基础。它要求法官在主持调解过程中，应当在查清案件事实，分清案件是非，查明当事人各自的责任，明确双方当事人的权利义务的前提下进行调解，从而引导双方缩小矛盾，进行协商，达成调解协议，不能不顾法律规定毫无原则地和稀泥式的调解。合法是民事诉讼调解应遵循的基本原则和有效的前提，调解应不违背现有的法律规定，调解既要做到程序合法、又要做到实体合法。法官不能不顾法律规定，一味追求调解结案率，强制调解、无原则调解，滥用调解权。基层人民法院在调解时既要查明案件事实，分清案件是非，又要符合法律规定进行，只有在此基础上达成的调解协议才符合司法公正的要求，才能真正使当事人双方的权益得以保障，才能真正地维护社会稳定。

    （四）端正观念，实事求是调解

    我国《民事诉讼法》第9条规定：人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。当前我国正处于构建社会主义和谐社会，维护社会稳定的新时期，社会矛盾多发，各种新情况、新问题不断出现，许多问题最终都要到法院来解决，法院在妥善处理社会矛盾，维护社会稳定方面承担地巨大的压力。在这种特殊的背景下，基层人民法院法官应当正确理解和贯彻中央和上级的司法精神，做到以下：首先，端正观念，树立正确的司法意识。不要错误地理解了上面的政策和精神，不要成思维定势，片面地追求社会效果，追求结案率，追求社会和谐，而忽视对法律规定的遵守。对于调解不成的案件，应当及时判决，不要怕当事人上诉、检察院抗诉，而社会影响不好。其次，正确认识调解和审判两种法院解决纠纷的方式在程序和功能上的差别。不要一味地追求调解结案，偏好调解。再次，正确认识案情，实事求是调解。调解要求案件性质适宜调解，同时要再遵循当事人自愿的前提下进行。法官在主持调解是，应当查明案件事实，分清案件是非，实事求是进行。对于案件性质不适宜调解，当事人不愿意调解，确无调解必要或久调不决的案件，应当及时判决。最后，法官应公正廉洁司法。法官在调解中应始终保持客观中立的地位，不主观、不偏私，客观公正主持，坚决杜绝“关系案”、“人情案”，充分发挥调解制度对于解决纠纷的法律功能，维护法律尊严，树立良好司法形象。

    （五）加强法治宣传，创新调解方式

    基层人民法院调解工作之所以难做，是因为其面临的对象多是最基层人民群众，他们大多接受法律教育的机会不多，法律意识较为淡薄，对人民法院的调解工作往往不能正确理解，不予配合。受传统习俗、宗族观念、村规民约影响较深，发生纠纷他们大多选择传统的、私力救济的方式解决。

为此，可以采取以下措施：

    第一，加大法治宣传，普及法律知识，提高基层群众法律意识。基层人民发法院或其派出法庭可以通过举办法治宣传会、维权咨询会、定期开办法治讲座、公开播放法治电影、讲解典型案例、散发法律知识宣传单、法律下乡活动等多种途径，向基层群众宣传法律知识，进行法治教育，提高其法律意识，让其对法律更加熟悉，懂得通过法律途径解决纠纷，维护合法权益。

    第二，在遵守法律的前提下，吸收村规民约进行调解，充分尊重当事人意思。基层群众大多具有朴素的公平正义观念与是非曲直意识，遵守传统习俗和村规民约。法官在调解时，可以在不违法法律规定的前提下，考虑吸收当事人共同遵守的习俗和民约，进行调解。用当事人容易接受的方式和语言调解，真正做到消除矛盾，彻底解决纠纷。

    第三，建立司法、群众、地方党委、基层组织联动调解机制，设立巡回审理点，院、庭领导巡回办案，创新调解方式。基层法院面临的群众纠纷来自方方面面，联合地方乡镇党委、基层群众自治组织，和有声望的宗族群众一起调解，在这些地方设立巡回审理点，实行院、庭领导巡回办案，更容易贴近群众、方便群众，体察民情，很多问题很容易地就解决了。

    第四，建立诉前调解机制，将纠纷消除在萌芽状态。基层面临的纠纷不多不是很复杂、疑难的问题，很多问题完全没有必要进入诉讼程序。基层法院或其派出法庭，可以建立诉前调解机制，并设专门调解人员，以真正为民办事，为群众服务。

    （六）建议立法严格限制当事人反悔权，调解协议效力可参照民法通则和合同法有关规定

    当事人达成调解协议后拒绝签收，使得辛苦达成的调解协议无效，理论界成为当事人的“反悔权”。这种情况是基层人民法院在实践中遇到的最棘手的问题之一，已达成的调解协议在当事人签收前，其效力处于不确定状态，随时面临当事人的反悔，且无需任何理由。在法律没有明确规定的情况下，基层人民法院只能依照现有法律规定办事，或重新达成调解协议，或依法进行判决，无论怎样都会造成司法资源的浪费，降低司法效益。

    为此，建议立法上能完善现有的法律规定，严格限制当事人的“反悔权”，依照民法通则和合同法有关规定来确定调解协议的效力。明确调解协议无效情形，如下：（1）一方当事人以欺诈、胁迫手段，使对方当事人在违背真实意思情况下达成的调解协议；（2）当事人恶意串通，损害国家集体利益，或者损害第三人的合法利益又无法补救第三人损失的；（3）调解协议违反法律、行政法规的禁止性规定；（4）调解程序违法或法官在调解该案时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法调解的行为。

    在法院主持下当事人达成的调解协议一经签字就应认定协议成立，任何一方不得随意反悔；调解书一经送达当事人即具有法律效力，当事人不履行调解协议可以申请强制执行，除非协议无效。

    三、结语

    法院调解，或者诉讼调解，是我国民事诉讼上的一项重要制度；调解原则，是民事诉讼法的重要原则，贯穿于民事审判程序的始终。调解，是人民法院解决当事人纠纷的一种重要方式，在程序和适用上都具有灵活性，可以弥补审判程序的不足。调解制度，在基层人民法院司法实践中存在诸多方面问题，提出合理对策，解决这些问题，对于充分发挥调解制度的功能，有效解决当事人之间的纠纷，息诉止争，维护社会的稳定、和谐，具有及其重要意义；同时，对于树立调解制度在人民群众心中的地位，维护法律尊严，树立司法公正、司法为民的形象具有重要意义。

    （作者单位：山东德兴市人民法院 江西鄱阳县人民法院）