依法行政是建设法治国家的关键，为人民依法提供高效便捷的服务是政府的职责，但是目前我国有些行政机关和公务人员在公共行政事务管理过程中，有时会怠于行使职权或迟延履行职责，即行政不作为，并由此损害民众的合法权益，以致当事人起诉到法院寻求司法救济。例如：在韩名声（化名）诉某国土局行政不作为一案中，韩名声就因一块土地的使用权而和蔷帼公司（化名）发生纠纷，韩名声提出申请要求该国土局履行职责作出确权决定保护其合法权益，但该国土局在法定期限内未予处理，韩名声即诉至法院。经法院查明，处理土地使用权相关纠纷是该局的职责，而其在接到申请书后一年内，既未对申请作出处理，也没有其他答复，属于明显失职。法院因此依法判决该局限期履行法定职责，从而完成法院对该局的行政不作为的司法审查，有力救济了韩名声的合法权益。

    从上可知，人民法院对行政不作为的司法审查，对于救济行政相对人的合法权益具有重要意义，下面笔者就对当今世界先进法治国家主要是两大法系的代表国家对行政不作为的司法审查理念和模式进行考察，从而希望借鉴其有益经验来健全我国行政不作为司法审查方式和机制，以保障人民的合法权益。

    一、世界主要国家对行政不作为的定性

    （一）两大法系主要国家对行政不作为所持观点

    当今世界不同国家因政治文化渊源和法律制度等的差异，对行政不作为的看法和认识也不尽相同。如在英国，行政不作为被称为“拒绝（明示或暗示）或迟延答复”的行为，表现为政府对行政相对人的不予答复或迟延答复，包括行政机关不合理的迟延答复，提出为申请人所不能接受的履行条件，固执的保持模棱两可的态度，避免直接答复、不明确态度等。在美国，行政不作为称为“不合法拒绝或不合理迟延”行为，美国1946的《联邦行政程序法》在行政行为体系内提出了行政不作为概念，该法第551条第13款：“行政行为包括机关的法规、裁定、许可证、制裁、救济的全部或一部分，或者和上述各项相当的作为或不作为。”日本法学界认为，宪法上的不作为和行政法上的不作为，其一般定义与与刑法上的不作为无异。刑法学上的不作为，并不是“什么也不做”，而是“没有做什么”，即没有实施所期待之行为。德国没有单列出行政不作为的概念，但该国存在专门的行政不作为诉讼制度(即怠为处分制度)，并且在世界各国行政诉讼体制中处领先地位。[1]

    （二）我国学界对行政不作为的定义

    最高人民法院在1999年公布的《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）中第一次正式使用“行政不作为”这个概念，但是什么样的情况是行政不作为，可谓是仁者见仁，智者见智，归纳起来主要有以下五种观点：其一，认为行政不作为必须建立在行政相对人的申请之上。罗豪才教授就认为行政不作为是指“行政主体依行政相对人的合法申请，应当履行也有可能履行相应的法定职责，但却不履行或者拖延履行的行为形式。”[2]其二，认为行政不作为的前提必须是行政主体有某种法定义务。周佑勇就指出“行政不作为是指行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而有所不为的行为。”[3]其三，认为行政主体对行政相对人的合法申请，有法定履行职责和履行能力，启动了工作程序，但实质处理并未发生任何变更。其四，认为只要是“行政主体不履行法定职责的行为都属于行政不作为。”[4]黄曙海等学者就持这种看法。其五，认为行政主体负有作为的法定义务，并有作为的可能性而在程序上逾期作为的行为。

    综上，不论是西方法治先进国家还是我国法学界，对行政不作为均存在以下共识，即行政不作为是以有无法定义务为标准的，只将行政主体有法定义务而不为的行为归属为行政不作为，故其所指向的行政不作为仅指违法的行政不作为，并不包括行政主体无法定义务而不为的合法状态。据此，笔者以为，行政不作为可以这样定性：就是指行政主体负有作为的法定义务或职责，并且具有作为或履行的可能，但在程序上不为、不履行，具体表现为明示拒绝作为、不履行，或不予答复，或部分履行，或拖延不履行。在程序上，表现为不予答复或拖延履行等行为；在实体上，表现为拒绝履行行为或部分履行。

    （三）行政不作为的特征、表现形态及危害

    根据上述定义，可以得出行政不作为的特征：

    1、行政不作为以行政主体负有法定职责为前提。行政主体在职责上负有作出具体行政行为的法定义务，这既是法定权力也是法定义务，意味着该义务一般是由法律规定的，行政主体只能依法履行，不得放弃或不作为，否则要承担否定性的法律后果。

    2、行政主体有能力和条件作为。如果行政主体不具备履行能力或条件，在一般情况下就不构成失职。如果有能力、有条件履行该义务，且该作为义务是行政主体不能放弃、转让或者委托其他主体来实施，行政主体须作为或履行。

    3、行政主体当为却不为。行政不作为是否属于实质不为的违法状态，应以一定的法定义务为评价标准，即基于社会生活中具体法律关系而产生的要求。这种法定义务如果要求行政主体应为，而行政主体不为，并产生不良后果，则构成行政不作为。

    归纳起来，行政不作为的表现形态主要有：①在依申请的行政行为中，行政主体对行政相对人的申请作出不予受理的答复，或超过法定期限不作为，或明确拒绝申请事项，或作了一定行为但没有满足法定要求。②在依职权的行政行为中，行政主体基于“危险防止责任”，却又疏于防止或更甚者对现实的危害置若罔闻，导致损害发生，这种依职权的不作为往往是造成了损害才导致司法救济。③行政主体不履行行政合同中约定的作为义务。行政合同设定的行政义务由双方约定产生，行政主体非因情势变更或公共利益的需要不得免除合同义务，若不履行则构成行政不作为。④行政主体不履行基于自身行为所派生的行政义务等等。[5]

    从上可知，行政不作为是违法行为，具有很大的危害性。它违背了依法治国理念，损害了依法行政权威，破坏了法治秩序，背离了权责统一的职权行使原则，容易导致滥权失职，甚至权钱交易，滋生腐败，危害人民群众的利益。

    二、两大法系行政不作为司法审查的比较分析

    （一）英美法系对行政不作为的司法审查

    司法审查（Judical Review）最早是来自英美法系国家的概念，是指法院对公权行为包括立法行为和行政行为的合宪性和合法性审查，这些国家有成熟的行政不作为司法审查制度。

    1、英国对行政不作为的“令状制”处理方式。英国对行政不作为的司法救济程序最突出的特色就是令状制度。各种不同的令状代表着不同的司法救济形式。当事人要使自身的权利得到有效保障，就必须选择合理的令状申请。根据英国行政法“越权无效”的首要原则，将行政机关不履行法定义务规定为越权形式，赋予行政相对人申请不同令状制来对行政不作为进行司法救济：一是申请执行令(mandamus) 。执行令类似于我国法院的履行判决,指当公民认为行政主体的行政不作为侵害其权益而向王座法庭申请的要求行政主体履行其作为义务的命令。一方面,它是行政不作为司法救济的主要手段，在大多数情况下都适用此种令状制度;另一方面，它所针对的不作为义务是指特定义务，对于不指向特定对象的普遍义务不适用。英国司法权的特点在于灵活性很强，法官自由裁量权很大，法官可以从现有的法律中引申出行政主体的作为义务。二是申请强制性禁止令(mandatory injunction)。禁止令是法院用以纠正行政主体的某项不合法行为而发出的命令，是一种衡平法上的救济方法。三是申请宣告令（declaratiaon  order）。宣告令不对当事人之间的权利义务作出改变，仅仅是确认当事人之间的权利义务，但这并不妨碍宣告令在行政不作为司法救济案件中所发挥的重要作用。同时，英国还允许因行政不作为受到损害的当事人提起损害赔偿之诉。

    2、美国对行政不作为的“阻碍两大原则”审查模式。美国最高法院规定了两大阻碍行政不作为司法审查的原则——无审查能力原则（nonreviewability）和诉讼资格原则（standing）。即涉及政治问题原则（political  question doctrine），法院无权对行政官员运用自由裁量权而作出的政治行为进行干涉，和禁止授权原则（nondelegation doctrine），阻止国会通过公民诉讼条款的方式将权限授予私人团体，从而使法院避免介入到行政机关的日常工作中去[6]。除此之外，法院不仅能够依据法律条文审查行政程序，也能超出明确的法律条文对行政程序进行审查。根据《美利坚合众国宪法》第3条：司法机关有权管辖一切由宪法、法律、条约所引起的争执案件。其中自然包含对行政不作为案件的司法审查。《联邦行政程序法》第706条：法院应当强制行政机关履行非法拒绝的行政行为或不当延误的行政行为。

    （二）大陆法系对行政不作为的司法审查

    日本、德国、法国等大陆法系，对行政不作为的司法救济表现为确认、撤销、给付和形成等四类诉讼形式，同时因各国法律文化的差异，又呈现出各自独特的一面。

    1、日本。日本将行政不作为与明示拒绝完全区分开来。起初，对明示拒绝行为采用与一般行政作为一样处理的撤销之诉进行司法救济。日本《行政案件诉讼法》第3条:“人民依法提出申请，经过相当期间而行政机关仍未做成任何处分时，得提起诉讼，请求确认行政机关之不作为违法。”因此，要实现相对人要求行政主体履行的目的完全依赖行政主体的自觉性。之后，日本法院对行政不作为违法进行纠正的力度开始加大。[7]在日本2004年修正的《行政案件诉讼法》中，增加了课予义务之诉。目前，对行政不作为主要是通过提起课予义务诉讼予以司法救济。

    2、德国。德国《行政法院法》第42条：公民因向行政机关申请为某种行政作为，而行政机关违法拒绝或相当期间后仍未作为，致公民权利受损害，得向行政法院起诉请求判令行政机关作为。第113条：若行政机关“拒绝作出有关具体行政行为或对有关具体行政行为的申请未答复属违法，原告权利因此受侵害的，法院可判行政机关有义务作出被申请的行政行为。在其他情况下，法院可判行政机关有义务依照法律给予原告答复处理。

    3、法国。法国对行政不作为区分为越权之诉和损害赔偿之诉两种。当公民向行政机关依法申请一定行为，行政机关应为而逾期不为或迳为拒绝，致公民权益损害，可提起越权之诉，诉请行政法院撤销行政不作为。另外，公民还有权提起损害赔偿之诉，请求判决行政主体负担赔偿责任。

    三、我国行政不作为司法审查的现状及存在问题

    严格的讲，“我国的司法机关不具备对公权力进行合宪性审查的基本条件，仅具备对公权力的合法性进行审查的基本条件。”[8]在我国，如果出现行政机关和公务人员依法当为未为而侵害当事人的合法权益时，即发生了行政不作为，通常可采取行政复议、提起诉讼等方式救济。当事人如诉至法院，经审查立案后，就形成了对行政不作为的司法审查。目前我国已初步建立了对行政不作为司法审查机制，主要反映在行政立法、诉讼立法和司法解释等法律法规上。

    1、规定了受理范围，但是不够宽延。《行政诉讼法》第11条4至6款:认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关没有依法发给抚恤金的。《行政诉讼法》和《若干解释》又规定了很多排除法院受理行政案件的条款，如军事外交等国家行为，以保证司法不干涉行政自由裁量权。

    从上可知，我国行政法对三类具体行政不作为给予了司法救济，而对其他行政不作为则没有涉及。同时排除事项中也没有对法律没有给予规定的行政不作为的现象做出排除。因此，除了三类具体行政行为之外，其他不作为如何界定，是否纳入受理范围，现行法律没有规定。如抽象行政不作为就处于立法真空地带，目前大量的行政规范性文件清理滞后，有些明显违反上位法进而侵害民众的合法权益，但是有权机关不对这些规范性文件进行处理，抽象行政不作为又缺少司法救济，这容易造成不良影响。又如侵害公共利益的行政不作为也缺少司法救济，有这样的案例，环保局不对知情的严重危害生态环境的行为进行查处、海关对走私行为明知但不主动查处、税局不对当交税行为进行征税、城建局不对违章建设行为进行处罚等等。这些行政不作为已严重侵害国家利益和公共利益，但是司法审查却无能为力。

    2、规定了起诉期限，但是不很明确。《行政诉讼法》第39条:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提请诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《若干解释》第39条：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起六十日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。”《若干解释》第41条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”

    由于当前法律只是针对具体行政行为分别规定了三种不同的计算方法，行政不作为只是其中一种特例，所以不能完全使用以上起诉期限的规定来解决行政不作为的起诉期限。如果行政机关不履行职责或不作为，一般不会告知相对人诉权和起诉期限，此时相对人是难以把握起诉期限的。同时，《若干解释》对依职权的行政不作为案件并没有规定其履行期间，操作性不强。

    3、规定了行政赔偿，但是不易操作。《国家赔偿法》第28条第7项：行政机关侵犯公民、法人或者其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。据此，行政作为造成相对人直接损害肯定要负担行政赔偿，但是因行政机关不作为造成损害后果是否属于直接损害难以判断，行政机关是否承担行政赔偿责任也存在争议，主要有两种观点：一种观点认为，由于行政机关没有作出具有实体内容的行政行为，不会产生直接损失，即使造成损失，也系行政法上的“反射利益”。另一种观点认为，行政机关因不履行法定职责是否承担行政赔偿责任，应根据案件具体情况而定。虽然最高法对关于公安机关因不履行法定职责是否承担行政赔偿责任的请示做了肯定批复，但是不能推出所有的行政机关因不履行法定职责都应承担赔偿责任。

    虽然《国家赔偿法》对行政不作为造成的损害是否赔偿规定不明，欠缺操作性，但“行政赔偿，是指行政主体以及其执行公务的人员违法行使职权(包括不作为违法)，侵犯行政相对人的合法权益并造成损害结果，由国家承担责任的制度。广义的行政赔偿包括行政行为侵权赔偿与公共设施侵权赔偿两个部分。”[9]所以，对行政不作为造成的损害进行救济是必要的。

    4、规定了举证责任，但是不太清晰。“举证责任是指法律规定由特定当事人对特定事项所承担的提供证据证明其诉讼主张成立的责任，负有举证责任的一方不能证明其诉讼主张成立的，将承担败诉或不利后果的法律制度。[10]”《若干解释》第27条：“原告对下列事项承担举证责任：在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：1、被告应当依职权主动履行法定职责的；2、原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能做出合理说明的。”

    从上可以看出，在依申请的行政不作为案件中，原告的举证责任为证明提出申请的事实。但是行政机关不履行法定职责没有外在形式，实践中相对人难以及时拿出能证明行政机关不履行职责的证据。

    5、规定了判决形式，但是不够精细。“行政诉讼判决，是指人民法院代表国家对被诉具体行政行为是否合法，做出的具有法律约束力的判定，以及对被诉具体行政行为的效力做出的权威性处理。[11]”《行政诉讼法》第54条第3款：被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。《若干解释》第56条，对于原告起诉不作为的理由不能成立的，增设了驳回诉讼请求的判决方式；第57条，对于被告不履行法定职责但判决责令其履行法定职责已无实际意义的，增设了确认违法的判决方式；第58条，对于确认具体行政行为违法的，规定了责令采取补救措施并进行赔偿的判决方式。同时，对于原告起诉不符合法定条件的，人民法院在查明后应当裁定驳回其起诉。故对于行政不作为案件的处理方式应有六类，即裁定驳回起诉、驳回诉讼请求、判决履行、确认违法、责令采取补救措施、责令赔偿。

    目前各级法院对于不作为案件，通常判决确认违法，并责令行政机关限期履行，法院是否可以直接判决行政机关履行相对人所申请的具体行政行为，立法上并没有明确规定。现实中，行政机关不履行或无故拖延履行的现象大量存在。

    四、两大法系的先进经验对我国的启示和借鉴

    （一）扩展受案范围，加大救济力度

    1、构建对危害公共利益的行政不作为的司法审查制度。世界上法治先进的国家都有健全的行政不作为公益司法审查制度，这为我国行政不作为公益诉讼提供了前车之鉴。在英国，从上世纪50年代起通过对布莱克本诉麦克沃特等系列案件的判决，使得法院取得了对损害公共利益的行政不作为的司法审查权。只要公民是该公共利益的享受者，在对该行政不作为的其它救济途径己经穷尽时，就有权向法院起诉，请求颁发执行令。德国在《行政法院法》中确立了行政诉讼公共利益代表人制度，通过在法院内任命法官为公益代表，也可任检察官为公益代表，来实施公益诉讼。

    “在我国维护民众的个人利益是行政复议和行政诉讼制度的基本指导思想，而对公共利益受到影响的行为却往往为我们所忽略”。 [12]正因为我国缺少公益司法审查机制，才导致了诸如环保、城建等涉及公益的危害行为得不到及时救助。因此我们通过上述“纵观国外立法实践，可知侵犯公共利益的行政不作为受到司法审査已成为普遍的趋势，法院会通过强制履行来促使行政机关更好地维护社会公益。”[13]“在我国，涉及公共利益的行政不作为是通过行政系统内部制衡机制来进行的，但是由于我国的行政监督存在着诸多弊端和问题，无法真正有效地进行监督。因此，对损害公共利益的行政不作为进行司法审查是必然趋势，考虑到基本国情，通过修改相关法律，对损害公共利益的行政不作为进行规范，并且注重对不作为出现的新类型的分析。”[14]

    2、把行政规范性文件纳入司法审查范围。美国是世界上第一个建立起司法审查制度的国家。美国著名宪法学者伯纳德•施瓦茨指出：“没有司法审查就没有宪法，司法审查是宪法结构中必不可少的东西。”[15]美国“联邦法院在长期的违宪审查实践中确立了一系列原则，如政治问题不审查原则、诉讼身份限制原则、合宪性推定原则及宪法判断的回避原则等。”[16]美国法院可对立法和行政行为进行违宪审查以监督和防止不违宪和侵害民众权益的行为发生。司法审查制度在美国确立之后为世界许多国家效法，英国、法国、德国等国也建立了本国的司法审查制度，对包括抽象行政不作为等在内的立法和行政行为进行审查。

    由于我国实行的是人民代表大会制，根据我国《立法法》等规定，法律、行政法规、地方性法规、规章等高位阶立法行为由相关人大、行政机关进行审查。对行政规范性文件等低位阶抽象行政行为，行政复议机关有权审查。法院则无权审查法律、行政法规、地方性法规、规章，甚至行政规范性文件等。但是既然司法审查制度已成为当今法治发展的潮流，特别是随着社会对法治的要求越来越高，而有权机关对行政规范性文件的审查严重滞后，并导致越来越多的新问题，加之我国加入WTO即将满十周年，为兑现当初加入WTO关于“司法最终裁决”的承诺，即法院对包括行政立法在内引起的纠纷享有最终解释、适用和决定权，也即法院拥有对抽象行政行为的司法审查权，因此，即使目前法院不能取得对法律、法规、规章等高位阶立法行为的司法审查权，也应尽快建立起法院对行政规范性文件等低位阶抽象行政行为的司法审查机制，这有利于对抽象行政不作为进行审查和监督，防止抽象行政不作为对社会造成不利后果，还有助于实现行政诉讼与行政复议的有效衔接。

    3、进一步明确行政不作为概念、受理范围和审查职权。美国《联邦行政程序法》直接对行政不作为的概念、法院受理范围和司法审查职权做出了明确具体的规定，两大法系其他国家也有类似做法，因此，我国可以借鉴这些先进经验，加快完善行政不作为相关立法，以法律形式明确规定行政不作为概念、受理范围、法院审查职权等等。对涉及政治性、国家行为等问题，可以规定类似美国的“两大阻碍原则”，从而排除对其进行司法审查。

    （二）健全制度机制，开拓救济路径

    1、完善行政不作为司法救济期间。在美国司法审查制度中有一条所谓的“成熟原则”，即司法审查时机成熟期限，其含意是被指控的行政行为只有对相对人发生了实际不利影响并适用于法院审查时才能接受司法审查。也就是说，经过了这个“成熟期间”，司法权介入才到时机，相对人才可以对行政机关的不作为提起行政诉讼。本文此处的“期间”即指“成熟期间”以及行政不作为的诉讼时效期间。《行政诉讼法》第38、39条和《若干解释》第39、41、42条对此作了规定。不过，笔者认为起诉期限的起点可以这样修改：依申请的行政不作为应当从行政机关收到申请书之日起第60日或法律、法规等另有规定的期限届满之次日起算。因为行政机关作出行政行为应当进行审查，这是其法定职责，其它机关无权管辖。如果在这期限内不作出行为，则说明行政主体放弃了这一行政职权，构成行政不作为。同时可以针对行政不作为案件的特殊性，以法律修正案的形式对行政不作为诉讼中的期间问题进行明确规定。

    2、完善行政赔偿制度。行政不作为违法的国家赔偿责任在世界各国普遍存在。如美国的《联邦侵权赔偿法》规定，除了公务人员的违法作为应当承担行政赔偿责任之外，公务人员的不作为也在美国的行政赔偿责任的范围之内。“只要行政主体违反了对权利人所承担的特定义务并因此导致其损害，且权利人无法通过其他途径受赔偿的，我们认为存在行政赔偿责任的因果关系。[17]”  

    因此，建议修改《国家赔偿法》，明确规定当行政不作为侵害了相对人合法权益时应当赔偿。赔偿相对人损失的范围包括人身损害与财产损害：人身损害主要是要求行政主体履行保护人身安全以及其他要求行政机关履行制止某种行为而行政主体不履行所造成的人身死亡和伤害；而财产性损害主要是相对人申请行政主体作出某种行为，使其具有某种法律上所认可的事实或者资格以及申请行政主体作出某种行政裁决，而行政主体不予答复或者逾期答复以及不作出某种行政裁决而造成财产的损失。

    （三）合理分配举证，创新救济方式

    1、完善行政不作为诉讼的举证责任分配规定。借鉴两大法系有关行政诉讼证据责任分配的规定，完善我国行政不作为诉讼中的举证责任相关法律。如明确规定，依申请的行政不作为的举证责任应由被告承担主要举证责任。被告应提供证据证明自己没有相应法定义务或者没有管辖权。在诉讼中被告还应当提供其他证据，如原告没有申请条件或者违法材料和该类事项不需要申请材料等。对于依职权的行政不作为的举证，也应当由被告提供证据证明自己不具有履行该职责的法定义务或没有管辖权。当然原告如果要起诉被告依职权的行政不作为，必须有证据证明引起被告作为义务的具体事实存在。例如不法侵害的事实存在以及证明被告知道该事实的存在并有能力履行义务，如有执法者在案发现场或原告已报案等。这两方面的证据对于原告来说，也易于提供。

    2、完善行政不作为诉讼案件判决方式。对于法院在审理行政不作为案件中，能否判决行政机关作出某种具体行政行为问题，笔者认为可借鉴英国的“令状制”处理方式，区分情况当判则判：即如果法律已对范围、条件、程度、方法等进行了明确规定，行政机关在作出具体行政行为时并不具备自由裁量权，而只能严格依法行政。法院此时可通过对原告提供的证据事实进行审查认定，并可以直接在行政判决中要求行政机关履行原告所申请的具体行政行为。如果所涉及的行政不作为，法律仅对其目的、范围等作了原则性规定，而将具体内容、条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择，法院则不能在判决中直接要求行政机关作出具体行政行为。

    五、结语

    总之，人民法院行使司法审查权，对行政行为或不作为进行审查，是积极参与社会管理创新的有效方式。一方面通过司法程序对合法行政行为的效力进行确认和维持，推动行政机关有效发挥社会管理职能。另一方面，通过对违法行政行为予以撤销、变更或者对行政不作为判定履行职责等，有效监督和纠正行政机关的违法行为，促使行政机关依照法定权限管理社会事务和履行公共服务职能。[18]因此，加快健全包括对行政不作为在内的司法审查机制，必将有利于政府依法行政，建设社会主义法治国家。

    【注释】

    [1]梁海英：《论行政不作为及司法救济》，载《中国社会转型期法律问题研究》，中国政法大学出版社2008年6月第1版，第18页。

    [2]罗豪才：《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993 年版，第38页。

    [3]周佑勇：《论行政不作为》，行政法论丛（第 2 卷），法律出版社1999 年版，第53页。

    [4]黄曙海：《行政诉讼法100问》，北京大学出版社1993 年版，第22页。

    [5]周宏：《行政不作为合法性审查相关问题探讨》，载http://article.chinalawinfo.com/article_print.asp?articleid=54906，于2013年7月5日访问。

    [6] [美] Lisa Schultz Bressman，杜仪方译：《行政不作为的司法审查》，载http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=6012，于2013年7月5日访问。

    [7]李赞：《我国行政不作为的司法救济缺陷与完善》，载《河南司法警官职业学院学报》，2011年第1期笫9卷，第36页。

    [8]胡锦光：《论中国司法审查的空间》，载《河南社会科学》2006年第9期，第72页。

    [9]姜明安、余凌云：《行政法》，科学出版社2010年7月第1版，第582 页。

    [10]王振清：《行政诉讼前沿问题研究》，中国方正出版社2004年9月第一版，第54页。

    [11]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年第3版，第583页。

    [12]叶必丰：《公共利益本位论与行政诉讼》，载《中央政法管理干部学院学报》，1995年第6期，第28页。

    [13] [英]丹宁：《法律的训诚》，群众出版社，1985年版，第122页。

    [14]朱涛：《行政不作为研究》，山东大学硕士论文，2005年6月，第12页。

    [15]杜建菊、王德礼：《经济效益审计》，合肥工业大学出版社，2009年，第64页。

    [16]汪进元：《司法审查模式论》，《社会科学》1994年第 4 期，第 37 页。

    [17]马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1998年4月版，第109页。

    [18]江必新：《拓宽行政审判职能 推进社会管理创新———行政审判在社会管理创新中的角色思考》，载《法律适用》2011 年第 3 期，第6页。

    （作者单位：广西北海市银海区人民法院）