所谓举证责任是指承担证明责任的当事人提供和运用证据，支持自己的主张，证明自己的主张是成立的，否则将承担败诉的不利后果。在诉讼中，当事人都会向法庭提交各种证据，以支持自己的主张，承担举证责任的当事人如果不能证明自己所主张的事实，而对方当事人所主张的事实即使没有达到确信程度，只要能阻碍承担举证责任当事人的证明，使案件事实陷入真伪不明的状态，就能达到证明的目的。所以，举证责任总和败诉风险相联系。

    按照行政诉讼举证责任的一般原理，被告对其作出的具体行政行为的合法性负举证责任，必须提供其作出具体行政行为的事实证据和法律依据，以说服法官对被诉具体行政行为的合法性形成确信，否则承担败诉的法律后果。原告不能提供证据证明自己的主张，则承担主张可能不能成立的风险，但不必然败诉。笔者认为，行政机关不作为也是一种具体行政行为，只不过是一种特殊表现形式的具体行政行为。但它既是具体行政行为，对其提起的行政诉讼，就必须遵循行政诉讼的一般举证规则。也就是说，在起诉被告不作为的行政诉讼中，被告对不作为行为的合法性负举证责任。作为被告的行政机关必须提供充分的证据和法律依据以证明其不作为行为的合法性，否则，承担败诉的法律后果。

    近年来，行政相对人起诉行政机关不履行法定职责的行政不作为案件呈上升趋势。审判实践中，对行政不作为案件的举证责任存在两种观点：一种观点认为，原告即行政相对人应负举证责任；另一种观点认为，被告即行政机关仍应负举证责任。笔者认为，不作为之诉举证责任分配是行政审判中的一个热点也是难点问题，没有一个统一的标准，如何合理的分配不作为之诉的举证责任，是一个值得重视也值得思考的重要课题。

    举证责任——行政相对人承担

    （一）对起诉符合法定条件

    《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)第二十七第一款规定：“行政相对人对下列事项承担举证责任：(一)证明起诉符合法定条件，但行政机关认为行政相对人起诉超过起诉期限的除外”,《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”，都是针对《行政诉讼法》第四十一条：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)行政相对人是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的行政机关；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，而进一步明确、细化了行政相对人的举证责任。笔者认为，在起诉行政机关不作为案件的诉讼中，行政相对人首先应围绕证明行政机关存在拒绝履行、不予答复或拖延履行等属于行政不作为的事实以及不作为行为与其有法律上的利害关系提供基本证据。起诉是行政相对人的权利，证明起诉符合受理条件就是行政相对人的法定义务。是否符合受理条件，则由人民法院审查决定。

    1、证明其与行政机关的不作为行为之间存在法律上的利害关系和不作为行为存在的事实。具体体现为以下几个方面：

    （1）根据《解释》第十二条的规定，行政相对人起诉时就要对证明其与行政机关被诉不作为行为具有法律的利害关系负有举证责任。（2）行政相对人必须提供证据证明其已向行政机关提出了申请，行政机关在法定的期限内没有作为。（3）证明起诉符合起诉期限的规定。行政相对人要提供行政机关接到申请的时间证据，对未告知诉权或起诉期限致使行政相对人逾期向人民法院起诉的，就提供其实际知道诉权和起诉期限的日期证明，并同时证明其起诉未超过二年（最长）的起诉期限。

    2、在以不作为对其造成权利损害要求行政赔偿诉讼中，证明因受被诉具体行政不作为而遭受具体的损失。

    行政相对人因行政不作为造成其合法权益的损失，可以依法提起行政赔偿诉讼。《证据规定》在第五条明确规定：“在行政赔偿诉讼中，行政相对人应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”，因此，无论是行政相对人单独提起行政赔偿诉讼，还是一并提起行政赔偿诉讼，行政相对人都要对因受被诉具体行政行为侵害而遭受损失的事实承担举证责任。

    （二）对能否启动行政程序，对其提出申请或发生某种法定事由的事实

    《证据规定》第四条第二款明确规定：“在起诉行政机关不作为的案件中，行政相对人应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：(一)行政机关依职权应主动履行法定职责的，(二)行政相对人因行政机关受理申请的登记制度不完备等正当理由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”。该条明确规定了行政相对人在起诉行政机关不作为的案件中，应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料并对此负举证责任，同时规定了行政相对人对举证免责的法定情况。该条比《解释》第二十七条：“在起诉行政机关不作为的案件中，证明向行政机关提出申请的事实的举证责任应当由行政相对人承担”的规定更加详细、合理。

    行政行为有依申请的行政行为和依职权的行政行为。依申请的行政行为又称被动性、消极性行政行为，是指行政行为只有在相对人申请的条件下方能作出。一般要求行政相对人以法定的形式，遵循法定程序提出申请，更要求行政主体在法定期限内，以法定的方式、程序作出准许、认可、确定等决定，必要时还要求权利告知或者理由说明等。例如：婚姻登记管理行为，只有行政相对人申请登记结婚或离婚，行政机关就应该、也才能依申请及时予以处理，否则即构成不作为。

    本文中还要值得一提的是依职权的行政行为，又称针对性、积极性行政行为，是指依据行政机关所具有的法定行政职权，不需要行政相对人的申请即可作出的行政行为。只要某种法定的事由发生，行政机关就具有相应的作为义务而应（主动）为之，否则即构成行政不作为。例如：某些行政处罚行为，只要行政相对人有违反行政管理秩序的行为，行政机关就应该依职权及时实施行政处罚，如行政机关不及时处理即构成不作为。

    值得注意的是，在审判实践中，行政机关常常以未发生引起其作为义务的某种法定事由为借口不予作为，对此，如由行政机关承担举证责任，是很难提出证据证明没有发生的事实，以由行政相对人对存在某种法定事由的事实承担举证责任更为适宜，这与依申请不作为案件的行政相对人以上举证范围是不相一致的。

    举证责任——行政机关承担

    （一）被告在行政管理中的地位决定其应承担举证责任。

    在行政管理活动中，行政机关处于管理者的地位，而行政相对人却始终处于被管理地位，行政机关所作的具体行政为完全是按照自己的意志做出的，无需经行政相对人的同意。基于行政机关的特殊地位，法律规定了在行政诉讼中被告负有举证责任，这是“谁主张、谁举证”的举证规则在行政诉讼中的充分体现。《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这是我国行政诉讼被告负举证责任的法律规定，行政诉讼的举证责任，是指被告行政机关依法负担对其所作的具体行政行为的证明责任，被告没有按照法律规定履行举证责任将引起败诉的法律后果。被告做出具体行政行为是行使国家权力的结果，其行为必须以事实为根据、以法律为准绳，先取证后裁决的行政程序规则，决定了被告在做出具体行政行为之前应当取得充分的事实依据和法律依据，做出具体行政行为时公正、合法，保证所用证据符合法定证明标准，否则必然是违反法定行政程序，其所作具体行政行为将被依法撤销。同时由于作为被告的行政机关始终处于主动地位，具有主动执法的权力，而原告所处的被动地位也决定了原告对被诉具体行政行为无法承担举证责任，因此我因法律把定举证责任分担给了被告行政机关。

    （二）对行政相对人起诉未到法定起诉期限或者已超过法定期限

    《证据规定》第四条第三款规定：“行政机关认为行政相对人起诉超过法定期限的，由行政机关承担举证责任。”，《解释》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制”。行政机关应当对其接到申请时间、立案时间、告知诉权或起诉期限等事实举证，以证明行政相对人的起诉未到（已超过）法定起诉期限，如行政相对人已向复议机关提出了复议申请，复议机关在接到申请后60日内未答复，行政相对人则可在60日后起诉。至于60日期满后多少日内可起诉，如果复议机关告知了诉权或起诉期限，则在15日内起诉，如果没有告诉诉权或起诉期限，则适用最长不超过二年的起诉期限规定。如果在60日内起诉（一般情况）、或者在告知的起诉期限后、或者在二年后（在没有告诉诉权或起诉期限情况下）后起诉的，人民法院就应不予受理或驳回起诉。

   （三）对行政机关的法定职责范围及是否具有作为义务承担举证责任

    行政不作为的关键在于行政机关应该为而不为之，其构成必须以行政主体具有应当作为的法定义务（法定行政管理职能）为前提，而法定义务来自法律、法规、规章以及其他规范性文件的规定。在审判实践中，相当一部分行政机关以其不具备被诉的法定义务为由予以抗辩，对此，如由行政相对人承担举证责任，将面临举证不能，因为他们大多处于相对劣势地位，经济能力、文化水平、法律知识相对有限，文件资料缺乏，不一定全面了解行政机关的职权范围。而行政机关处于相对优势地位，掌握和控制有关规范性文件，了解本部门的职权范围，由行政机关对此承担举证责任可以实现诉讼的真正平等。具体来说：

    1、行政相对人申请的事项不存在或不属于其职权范围。行政机关可以从以下两个方面进行举证：一是提供相关证据，证明行政相对人申请的事项不存在；二是提供法律依据，证明自己的职权范围不包括行政相对人申请处理的事项，行政相对人申请的事项是其他行政机关的职权范围。例如：行政相对人到公安机关登记结婚，到乡镇人民政府办理户籍登记等等。

    2、已对行政相对人申请的事项予以处理。行政机关提供相关法律文书和送达回执等，证明其已经依法在法定期限内对行政相对人申请的事项作出了职权范围内的处理。例如：行政相对人到公安机关登记户籍，公安机关已经予以登记。

　　（四）被告应当对该不作为行为合法有据或不作为具有正当理由负举证责任；原告应当对其申请内容及形式真实合法负举证责任行政机关所作出的具体行政行为，是基于一定的事实，依据有关法律规定，按照法定的程序，在一定期限内作出。如果没有一定的事实和法律根据，或者虽有一定的事实而不符合有关法律规定的要求，被告即有正当理由而不予作为，其不作为行为并不违法；如果有一定的事实和法律根据，被告该作为而不作为即为违法。为此被告应当提供有关证据及规范性文件，说明其应作为行为必须具备的法定要件、相关手续及履行期限、程序，证明原告不符合条件的事实。原告认为被告不作为违法，应当具有一定的理由，证明被告具备应该作为的法定要件，一些法律及规范性文件对依申请行为的行政行为中有关申请行为规定了具体要求，故笔者认为，应根据行为的主体确定举证责任，因而原告首先对其申请内容的真实合法性负举证责任；其次对其申请形式符合法定形式要件举证。如果原告仅提出申请，而申请不符合申请条件(即内容不真实或形式不合法)，被告即有理由不予作为。例如：原告凭申请书未能提供有效证据向民政局申请领取救济费，民政局以其不符合办理条件为由未予受理，而致原告起诉，在诉讼中被告应当举证领取救济费所依据的相关规范性文件及原告申请不符合条件的事实根据，原告应当举证其符合条件的申请材料。对此该举证责任分配充分体现行政诉讼的公平合理。

    证责任——期限及法律后果

    当事人履行举证责任，不仅要遵循举证责任分配规则，而且要受到举证责任履行规则的限制，主要是举证时限和时限内举证不能的延期申请及法律后果。

    (一)举证责任期限

    举证责任时间限制规则，是指当事人应当在法定的时间内完成举证责任，否则要承担举证不能的法律后果。

    1、行政相对人和第三人举证时限。现行法律在行政诉讼中对行政相对人和第三人设置的举证时限比较宽松，这主要是由《行政诉讼法》主要是规范行政机关的行政行为，救济行政相对人的立法本意决定的。《证据规定》第七条规定：“行政相对人或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。行政相对人或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”。据此，行政相对人和第三人在没有正当理由时，必须在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据，否则就视为放弃举证权利。

    2、行政机关举证时限。现行法律在行政诉讼中对行政机关设置的举证时限比较严格，这主要是由于具体行政行为被诉前，行政机关在诉讼中可能需要的证据和规范性文件都应该全被收集齐全，这和民事诉讼不同，行政机关不需要再收集证据，而只要整理证据并提交即可。《行政诉讼法》第四十三条，《解释》第二十六条第二款，《行政证据规定》第一条，都对行政机关的举证时限作了明确规定，那就是行政机关对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。行政机关不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。针对不作为行政诉讼案件，行政机关应对其不作为行为的合法性的证据举证遵循上述规定，没有正当理由（法定）必须在接到起诉状副本之日起十日内提交证据和法律依据。另外，结合本文中所述，对证明行政相对人起诉超过法定期限的证据也必须接到起诉状副本之日起十日内提交证据。

    (二) 时限内举证不能的延期申请

    根据《证据规定》第八条“人民法院向当事人送达受理案件通知书或者应诉通知书时，应当告知其举证范围、举证期限和逾期提供证据的法律后果，并告知因正当事由不能按期提供证据时应当提出延期提供证据的申请”之规定，行政机关、行政相对人、第三人因正当事由不能按期提供证据时，应当向人民法院提出延期提供证据的申请，人民法院经过审查后作出准许或不准许的决定。举证时限延期制度的设置，从制度上充分确保了当事人举证权利的实现。

    我国行政诉讼法有关举证责任的规定，局限于行政机关的作为行为，而对不作为行为的举证责任法律没有明确规定，以上观点是笔者对行政不作为案件举证责任分配的理解，有待商榷。