一、行政不作为的涵义界定

　  对于行政不作为的涵义，目前理论界还没有形成统一的观点。我们认为行政不作为应指行政主体及行政公务人员在其所属的职责权限范围内，负有积极实施法定行为义务而在法定合理期限内应当作为也可能作为的情况下而实际不为的违法行为。我们认为行政不作为不等同于不履行法定职责。不履行法定职责是指行政主体具有法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章规定的职责，有能力履行而明示拒绝履行或不予答复的行为，实际上行政诉讼法所规定的仅仅是不履行法定职责，而没有对行政不作为作出规定。行政不作为则是指行政主体负有作为的行政义务，有能力履行而在程序上未予履行或拖延履行的行为，行政不作为不包含行政主体明示拒绝的行为，因为明示拒绝体现在行政程序上，行政主体已经履行了受理、审查、答复等一系列行政程序，它表现出来的是积极的作为状态。［1］

    二、行政不作为的主要表现形式

　  通过对近几年来我们审理的行政不作为案件分析，行政不作为的主要表现形式有以下几种：

    1.在依申请的行政案件中，对行政相对人的申请不予受理或受理不予答复。如高谷镇大青村四组诉彭水国土局不处理土地纠纷一案。

    2.在依职权的行政案件中，对受害人请求保护人身权、财产权的申请或行政主体自己发现的需要立即实施救助义务的情形视而不见，置若罔闻，拖延履行行政义务。

    3.不履行行政合同中约定的行政义务，如张丹等五人诉彭水县人事局、县计生委不履行人事行政合同一案。

    4.在接到行政相对人的许可申请，求助申请或依职权发现相对人需要立即实施救助义务的情形后，借故摆脱，无正当理由在法定的或合理的期限内拖延履行行政义务。如马康容诉彭水国土局不颁发建房许可证一案。

    5.不履行基于行政主体的自身行为所派生的行政义务，如行政主体及其工作人员的行政行为被确认违法后，赔偿请求人向行政主体请求行政赔偿，行政主体不予答复的行为。

    三、行政不作为形成的原因分析

　  我们认为对于行政不作为的产生，既有主观上的原因，也有客观上的原因。

    (一)主观原因

    行政执法中出现“不作为”行为，其危害是显而易见的，探其主观原因，主要有以下几种情形：

    1.行政执法人员行政法律意识变异

    行政执法主体的无法律意识或法律意识变异，是行政不作为的根源和基本原因之一。行政行为的作出有赖于行政主体对法律的认识和态度等主观因素，这些主观因素，都会引起行政不作为的产生。认知和态度反映行政主体的行为倾向，态度一经形成则对行政行为具有潜在的动力性，如果行政行为的主体基于不正当的考虑，或对作为义务持消极、规避的态度，就有可能产生行政不作为，妨碍合法有效的行政行为的实施，给依法行政带来一种主观障碍。而事实上，在行政机关和行政执法人员看来，作为还是不作为只是一种权力，他们仅仅是权力的行使者，而不是义务的承担者。

    2.私欲作怪，经不起功利诱惑

　  众所周知，任何主体总有各层次需要和利益，行为正是由主体的需要和利益决定的。行为主体的需要和利益方面出现的偏差，是行政不作为的起因。正是人的贪欲和私利及小集团利益的驱动，引发了大量的行政不作为案件的发生。在新旧体制转轨时期，追求效益为目标，也从反面刺激了人们的物欲、权力欲、金钱欲，行政权力的执法者则利用国家权力与金钱联姻，从而表现出以权谋私、贪赃枉法、权钱交易等政治腐败。政府是人民的政府，人民的利益、国家的利益应高于一切，作为代表国家行使行政权力的人民政府及其工作部门不应有自己的小集团利益，行使行政权力时不应把行政人员的个人私利渗入其中，但金钱、财富的诱惑和行政机关自身利益的狭隘圈子，膨胀了一些行政机关的利益观念，从而在利益驱使下，有利的争着管，无利的则弃之不管或相互推诿，故意不作为。

    3.人情网和关系网及“长官意志”的干扰

　  在我国，人情和关系对依法行政构成一种无形且巨大的威胁和破坏力量。从法治的角度来说，行政机关及行政人员必须服从和正确适用法律，而不得考虑任何法外因素。一旦有人情和关系渗入行政行为中，则行政行为的合法性以及合理性必然遭到破坏。但行政执法人员在实际行使行政权力的过程中，不可避免地要受到人情因素的制约，面临着来自家庭、朋友、亲戚、同学等方面的压力，不仅如此，行政执法人员还需面对错综复杂的关系网，既有与其他国家机关、社会中的人员的外部关系网，也有行政机关内部工作人员相互编织的关系网，面对如此复杂的人际关系，行政执法人员当然要谨慎行事，谨防触犯了关系网，得罪了领导，有的干脆“事不关己高高挂起”，如此利用手中的权力来追求个人利益，必然会妨碍依法行政，导致行政作不作为的产生。

    (二)客观原因

    1.立法上的原因

　  由于立法法还不够完善，大量的行政规章及规范性文件和法律、行政法规相冲突，并且行政规章和规范性文件相互间有更多抵触之情形，突出表现在县级政府制定的规范性文件上，由于立法技术不高往往导致制定的规范性文件不缜密，甚至超越立法权限，而作为下级行政机关在行政执法中必须要服从县级政府的领导，这就导致行政机关在具体实施行政执法时不知所措，导致行为违法，产生大量的行政不作为。

    2.行政习性的影响

　  长期以来，政府是命令型政府，现在需转变观念为服务型政府，但是由于长时间形成的习性，在短的时间内无法改变，这就导致行政机关在行政执法中摆架子，耍特权，存在严重的官僚主义，对人民群众的申请无故拖延，或根本不在乎，导致行政不作为。这种习性与现代社会主义法治观念格格不入，必须尽快根除。

    四、行政不作为的对策

　  改变行政机关和行政执法人员行政不作为，对于建立廉洁、勤政、务实、高效的政府实属当务之急，也是加强行政机关思想政治建设、转变工作作风的需要，更是全面推行依法行政，促进经济建设和社会发展的需要。我们认为要从根本上防止和杜绝行政不作为，就必须在行政时效和行政监督等各个方面采取措施，以此来制约行政不作为。

    (一)以建立行政时效制度来防治行政不作为

　  用规定的办结期限制约行政不作为是一种有效的途径，各种行政法律、法规可以借鉴三大程序法对人民法院在审理案件上所规定的明确“审限”，规定行政机关在依法履行法定职责时给出明确的期限，即时效制度，要求行政机关必须在一定的期限作出决定。时效制度的建立，保障了行政行为及时作出，避免了因行政行为所拖延耽搁造成行政相对人权益的损害，防止了官僚主义的发生，提高了行政效率，从而有利于稳定行政管理秩序和社会秩序。行政机关除不可抗拒等不能作为外，如不能在法定的期限内履行完毕即认定违法“不作为”，使行政审判中的“拖延履行”认定有个明确的说法，从而赋予行政相对人更多的权利，更好地保障行政相对人的合法权益，强化行政相对人的地位，使双方权利义务趋于平衡。

    (二)加强行政监督制约行政不作为

　  我们认为为保证执法到位，还应加强执法监督力度，实行“督办”制度。目前我县的行政执法现状不容乐观，究其原因，除了行政执法人员思想政治素质、行政伦理素养、业务水平等因素影响外，关键一点还是监督不力。就“不作为”行政案件而言，除完善法律、法规和规章外，还应该加大执法监督力度，在行政执法机关推行一种“督办”制度，行政相对人对行政机关违法“不作为”可以向其监督机关投诉，监督部门接到报告后作出书面形式进行督办、催办，对违规者以法律、法规、规章追究责任。

    (三)建立科学合理的激励机制

　  要以制度作为催生行政执法人员积极作为的原动力。要建立个人执法档案，对严格执法、忠于职责、出色完成执法任务的人员要给予奖励，激励他们以勇敢的、积极的作为，实现法律所赋予的职责与权力。诚如是，遏制行政不作为将指日可待。