内容摘要：行政不作为是行政主体消极放弃行政权力的一种违法行政行为，相对人对行政不作为不满，向法院提起诉讼，形成行政不作为案件。近年来，随着民众法律意识的提高，基层人民法院受理的行政不作为案件不断增多，在审理过程中遭遇的诸多因素不断显现。本文中，笔者试从基层人民法院在行政不作为案件审理过程中的一些制约因素出发进行分析总结，并就其如何更有效地审理此类案件提出浅显的意见和建议。

    关键词：行政不作为 审理 制约  对策

    随着我国经济社会的发展和改革的不断深入，立法的完善及行政诉讼不断深入开展，人民群众的法律意识、维权意识日渐增强，对司法救济的期望值越来越大，公民、法人和其他组织状告行政机关行政不作为的案件日益增多，行政审判面临着新的挑战。行政不作为案件因其“民告官”和“消极性”的特殊属性，审理过程中遭受的困难和阻碍比一般行政案件要多，并且受到社会各界的广泛关注，审理此类案件需慎重处理。因此，在审判实践中，行政不作为案件一直是行政审判工作中的一个难点。笔者试从行政不作为案件审理过程中的一些制约因素出发进行分析，对基层法院如何更有效审理此类案件提出浅显的意见和建议。

    一、行政不作为的基本涵义

    1、行政不作为的概念及特点

    行政不作为属于行政行为的一种，是指行政主体有积极实施行政行为的职责和义务，能够履行而未履行或者拖延履行其法定职责的状态。 行政不作为是行政主体消极放弃行政权力的一种违法行政行为。依照我国现行法律规定，行政不作为分为可诉的行政不作为与不可诉的行政不作为，这里说的是广义的行政不作为，即囊括了可诉及不可诉的行政不作为。在审判实践中，一般研究的是可诉的行政不作为，笔者认为，可诉的行政不作为是指，行政主体依照规定有履行某种职责的义务，行政相对人向其申请履行，其有能力履行而迟延履行或者不履行该职责，行政相对人依照《行政诉讼法》等相关法律规定向法院提起行政诉讼诉讼要求其履行或确认其不履行违法的权利的行为。比照其他行政行为，行政不作为具有隐蔽性、消极性、违法性的特点。它具有隐蔽性是指，行政不作为若没有当事人向复议机关提起复议或者向法院提起诉讼一般很难被察觉到，没有办法对其进行核查；它的消极性是指行政不作为不是以行政主体做出的某种决定或处理为表现得，而是表现为行政主体对其职权的一种放弃放弃，不履行或拖延履行应为的行政作为义务。它的违法性表现在《行政诉讼法》第十一条、《诉讼法解释》第三十三条已经明确规定行政不作为的范围，行政主符合其规定必然构成违法。

    2、行政不作为的种类

    依照笔者理解，行政不作为根据定义，可分为两类，一类是未履行义务的行政不作为，是指依照法律法规的规定，行政主体有为某种职权的义务，当事人提出申请后，其拒绝履行该义务的行为；另一类是迟延履行义务的行政不作为，是指当事人向义务行政主体申请法律法规规定的权利，该义务行政主体超过期限做出具体行政行为的行为。按照行政不作为的性质划分，还可以分为抽象行政不作为和具体行政不作为，抽象行政不作为是指行政主体必须针对不特定主体实施某种行政行为而拒不实施或者迟延实施的行为；具体行政不作为是指行政主体针对特定对象有为某种行为的义务而而拒不实施或者迟延实施的行为。

    3、法院对行政不作为案件的立案审查

    人民法院在立案阶段，对行政不作为的审查应着重从以下几个方面进行：①行政相对人已经向行政主体提出申请，是行政相对人具有原告资格的首要条件；②依据相关法律法规规定，行政主体有履行该职责的义务；③相对人的请求属于行政主体的管理范围；④行政主体有能力作为而不作为。行政相对人的起诉。行政相对人的起诉符合一般行政案件的起诉条件外还应符合以上条件，法院才予以立案。

    二、法院审理行政不作为案件的制约因素

    1、起诉人提供证据证明行政机关不作为难，法院在立案审查时难以判断是否符合立案条件

    法院在对行政不作为案件进行立案审查时，立案的必要条件是起诉人已经向法院提供初步立案证据，即证明其已向提出申请而行政机关不作为的事实。如果证明材料不足，难以进行审查判断的，则不能予以立案。当前，由于行政主体受理相对人申请的登记制度还不完善，很多时候，相对人提出申请后，没有进行登记，也没有给予相对人已经收到申请的凭证，起诉人遭遇举证难的困境。另外，起诉人的起诉直接侵害到行政主体自身的利益，有时候即使已有申请登记，但在起诉人收集证据时拒绝提供，这也是起诉人举证难的一个重要原因。起诉人举证不能，法院无法立案，致使相对人的合法权益得不到保障。

    2、法院审理不作为案件的审判独立权受到影响

    司法机关的物质资源来自于同级政府，政府的财政状况以及对司法机关的态度决定着同级司法机关物资的丰寡，与地方其他机构维持着一种“亲和”关系是司法机关不得已的选择。 法院对政府的物质依赖性，使其在进行审判工作时很难排除来自行政的干预，而这种干预最明显的表现就是在法院审理行政案件上。在行政案件的审判实践中，行政机关作为争议的一方当事人，法院的裁判直接影响到其利益，在利益的驱动下，行政机关会利用其物质的优越地位给法院施压，干涉法院的审判工作。可以说，审判独立权的无法充分行驶，是法院审理行政不作为案件最关键的一个制约因素，也是当前形势下最难克服的困境。

    3、由于行政案件相对于刑事、民事案件较少，行政案件所分配的司法资源比较少

    在审判实践中，行政案件相对于刑事、民商事案件来说较少，行政案件得不到应有的重视，因此这导致一些法院在进行司法资源分配时有所倾斜，行政案件所分得的司法资源较少，甚至有些地方法院行政审判庭只有一个法官更有甚者行政案件的承办法官是刑庭、民商庭兼任的，这在很大程度上影响了行政案件的审判。

    4、对行政机关是否存在不作为的正当理由难以认定

    每种权利的运行都有其独特的专业性，行政权力的运行尤其如此，而且，行政权力的运行往往会涉及到自由裁量的问题。法官作为一群法律的专业人才，不论其工作还是学习，触及或者研究最多的终究还是法律，由于其职业的局限和精力的有限，使其无法对行政权力的运行深入了解。行政不作为案件的一个排除理由是行政主体没有能力行驶，当行政主体提出这一抗辩时，对于该理由，法官很难判定。对于自由裁量的判别，更是难上加难。

    5、法院判决责令行政机关限期履行后，遭遇执行困难

    行政主体相对于一般的公民、法人和其他组织在社会体系中有其十分重要的位置，由于物资供给及人事方面的原因，各行政主体受利益驱动的影响，在各自的管辖范围内或明或暗地干扰司法的现象频仍发生，并且使得地方法院无力抗衡地方行政的干预。对于法院的判决，有些行政机关能够配合，但很多行政机关是置之不理甚至明确拒不履行。《行政诉讼法》第六十五条虽然明确规定了对行政机关拒绝履行判决裁定的，人民法院可采取的措施，但是这些措施都不具有执行的直接性，申请人的利益得不到直接、及时的保障。 在司法实践中，强制行政机关履行职责不具有现实性，行政不作为案件判决后，法院向该行政机关的上一级机关或人大、监察、监督部门提司法建议，但很多案件经相关部门协调后，行政机关仍然不予履行，由于相关责任追究机制的不完善，相关部门也没有更好的处理办法，司法建议也还是停留在建议，没有得到应有的效果，因此许多行政不作为案件，即使法院判决相对人胜诉，但是行政机关不给予配合，实体问题解决不了，判决也变成一纸空文，相对人的合法权益得不到有效的保障。

    6、行政法官队伍不适应新形势的要求

    目前人民法院行政审判工作与新形势的要求不适应是多方面的，其中，行政法官队伍的不适应带有全局性的不适应。 行政法官队伍的素质决定着行政审判的质量，当前，行政法官队伍主要存在两个方面的问题，一是进入行政法官队伍没有严格的考核标准，导致一些不具备行政法官素质的人进入到其中，致使案件的审判质量不尽人意；二是行政案件得不到应有的重视，行政法官亦得不到足够的重视，导致一些行政法官出现逆反心理，影响工作效率。

    三、法院审理行政不作为案件的对策

    1、进一步完善司法审查机制  

    司法审查是指司法机关通过对立法和行政两机关制定的法律、法规和其他行使国家权利的活动进行审查。司法审查制度建立的目的就在于对立法和行政机关进行司法监督，平衡三种权利之间的关系，保护法律的权威性、维护人民的根本利益。 司法审查不仅是提高的法院的审判效益、维护相对人合法权益，而且起着重要的社会职能作用能对政府履行社会职能进行有效监督。我国《行政诉讼法》第五条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。这条是我国司法审查制度最直接的法律依据，是我国司法审查制度赖以建立和存在的基础。完善司法审查机制，有利于发挥行政执法和行政审判的双向作用，对政府施政而言，通过法院的司法审查，归纳总结自身存在的不足，有助于其从源头上、基础上预防和化解“官民”矛盾；对法院而言，在提高办案质量的同时有利于减少因为行政诉讼而恶化的政府与法院之间的关系，对于改善行政审判司法环境也是百利而无一害的。但是，人民法院作为享有司法审查权的法律主体，只能对诉讼中的具体行政行为进行审查，在行政诉讼程序之外是不能对行政机关的活动行使司法审查权的，我国的司法审查权是被动司法审查权，因此，当前扩展法院的司法审查范围是完善司法审查机制的一个最为重要的方面。另外，更为重要的是应从物资供给、人事任免两方面进行改革，消除司法设置的地方化行政化倾向，保障法院独立行使审判权，促进司法审查的全面、客观、公正。

    2、不断推进司法建议制度

    司法建议是否是一项诉讼制度，目前学界尚存争议，考虑到司法建议在行政诉讼中的特殊功能和价值，将其视为一种制度亦已得到部分行政诉讼专家的认可。 所谓的司法建议应该是指法院在进行司法活动的过程中，对其中发现的不处于法院工作范围之内的一些问题或者是其他行政机关工作中所存在的问题，向有职权的相关单位或者工作存在问题的单位提出解决问题的意见和建议。司法建议对于行政不作为案件来说尤为重要，建议被采纳之后，不仅有效解决了相对人与行政主体之前的矛盾，促进社会和谐；还能避免强制执行，很好的处理法院与行政主体法院之间的关系；法院发挥职业优势，在审理行政不作为案件的过程中，对发现的问题，通过司法建议向行政主体提出意见和建议，有利于促进行政主体更加合法化地行使职权，引导行政主体行为更加规范化，有利于引导行政主体及其工作人员更好地知法、懂法、守法，在客观上起到法制宣传的作用，扩大办案的社会效果。

    司法建议如此重要，如何推进司法建议制度是关键。笔者认为，首先，鉴于我国当前法律中没有对司法建议正名，立法上的不足导致了实践中司法建议的少用、不用或用了之后没有实效性，应该在立法的时候给予司法建议一个明确的规定，使司法建议真正的有法可依。其次，应加强监督，上级行政主管部门和负有监督责任的人事、监察机关应加强对司法建议落实情况的监督，定期予以审查。若发现接受司法建议的有关国家机关有不予改正、不予处理、或不予答复的情形，则应依法追究其主管人员或直接责任人员的责任。再次，还应还应制订和完善行政主体对人民法院司法建议的回复制度，规范行政机关收到司法建议后在一定期限内向人民法院回复处理或者如何履行建议的情况，切实保障公民、法人或者其他组织的合法权益，真正做到司法为民，促使行政不作为案件有效解决。

    3、加强法院和行政主体的沟通交流

    司法虽然是保障权利的最后一关，但就解决行政争议的司法实践而言，法院不能包打一切，法院、办案法官应与行政主体积极沟通交流处理行政不作为争议案件的一个目的在于通过解决争议提高执法水平，不断减少行政不作为案件的数量。这个目标的实现，需要法院、法官和行政主体的共同努力。因此，为了更好地处理行政不作为案件，必须加强法院、法官和行政主体的沟通交流。

    首先，要搭建法院与行政主体的交流沟通平台。通过法院与行政主体定期开展座谈会、联席会、法院的司法建议、以及法院与行政主体的联合调研等交流沟通平台，交换包括行政不作为在内的各类行政案件的处理意见，分析行政不作为案件的难点，统一执法和司法中的法律适用标准，总结解决行政不作为案件的经验和教训。

    其次，法院要充分发挥自身优势，积极促推行政诉讼和解。行政诉讼和解是指在诉讼过程中, 行政主体与行政相对人以解决行政纠纷为目的, 在法律规定的范围内, 就彼此的争议事项在自愿、平等协商的基础上进行妥协、让步, 从而终结诉讼的行为。 在办案法官的助推下，行政主体与相对人达成和解，这是行政不作为案件的最佳解决方式，避免了判决后的执行难问题，降低相对人的诉累，并且相对人的权益得到了切实的维护，法院与行政主体的关系也避免恶化，目前，我国的行政诉讼和解制度还处在探索阶段，在审理行政不作为案件时，法官应擅于灵活运用行政和解制度，并不断探索完善。

    4、合理分配司法资源

    司法资源是指以审判活动为中心而形成的人力、物力、财力的总和，包括司法机构、司法人员和与司法活动相关的财政保障资源。由于行政案件相对于其他案件少，一直以来所分配得的司法资源都比较少，但是，随着社会经济的发展，人民群众的法律意识逐渐增强，维护自身合法权益的意识增长，长期以来的畏官心理得到了改善，近年来，行政案件呈上涨趋势，另外行政案件相对于一般的刑事、民商事案件来说，疑难复杂的程度更甚，因此，行政案件亟待司法资源得到合理分配和有效利用。合理配置司法资源，基层法院就要以审判为中心、突出法官的核心地位为为原则科学设置内部机构；通过因才施用、因才定岗、隆显精英来优化法官队伍，使现有的人才资源在结构性优化后产生质变，进而在有限的人力资源下提高司法效率。

    5、办案法官提高职业道德和业务素质，正确处理案件的法律效果和社会效果的关系

    “司法权的运作，最终是通过法官这一载体实现的。” 法院职能得以行使必须依托法官之手，法官队伍的素质影响着法院审判案件的质量，而社会大众对法院工作工作关注最多的，就是法院的审判活动是否做到公平、公正。提高办案法官的职业道德和法律素养，是有效处理行政不作为案件的一个必要手段。加强法官职业道德和法律素养，必须从以下方面入手：

　　一是提高法官的思想政治素质。提高法官的思想政治素质，首先要加强对法官思想政治教育的领导，经常性地开展先进性教育活动，督促法官不断学习提高，使法官树立起正确的世界观、人生观、价值观，在审判工作中自觉尊崇法律、坚持正义，以公正廉洁来塑造自己的形象，维护法院在社会的地位。

    二是提高法官的业务素质。随着社会政治、经济、文化的迅速发展，社会大众给法官的审判工作提出了更高的要求，它们的解决要求法官具有深厚的理论功底和娴熟的职业技能。深入推进学习型法院建设，为广大法官营造浓厚的学习氛围，激发法官学习的主动性，不断扎实理论水平，积极探索法学理论和审判实践的最佳结合点，做到以学习丰富理论，以理论指导实践，以提高法官自身素质推进法院各项工作的有效开展。

    三是抬高行政法官的入门门槛。行政案件相对于一般的刑事、民商事案件有其特殊性，具体行政行为的专业性要求办案法官除了具备一般法官必须具备的素质之外还必须对行政权力的运行有一定程度的了解。这就要求，在选行政法官的时候有所区别对待。

   6、加大对行政不作为案件的新闻曝光度

    行政不作为案件涉及公权力，社会公众尤其关切，加大对行政不作为案件的曝光度，让社会公众更直接、具体的了解法官办案的流程，让广大民众对整个案件的审判进行监督，不仅可以避免谣言的产生，还可以促进案件的有效判决。但是，不可避免地，新闻媒体对案件的报道既有正面也有负面，特别是网络这种言论极其自由的媒体，在个人主观意识支配下的评论对案件添油加醋地煽动，极大的伤害了法官与民众之前的情感。因此，加强行政不作为案件的新闻曝光度必须要擅用媒体，与媒体建立良性互动，做好新闻宣传工作。

    擅用媒体首先应从制度、人力、物力各个方面保障媒体对行政主题的监督，排除干扰，切实加大对行政不作为的新闻曝光力度。其次行政不作为案件的办案法官要做好自身的建设，提高办理案件的质量和办案的效率，不断探索案件法律效果与社会效果的最佳结合点，使得法院的审判工作经得起新闻媒体报道的考验、经得起社会公众的拷问。再次办案法官要破除旧的思想观念，清除那些排斥新闻报道的障碍性心理，积极与各种新闻媒体沟通、交流，妥善处理好法院与新闻媒体的关系，将被动转化为主动，为新闻媒体指引对案件报道的正确导向，促使案件审判能够及时有效地报道，塑造法院的良好形象。

    【参考文献】：

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    [4] 姜明安. 行政法与行政诉讼法[ M] . 北京: 北京: 学出版社, 高等教育出版社,1999.

    [5]傅思明：《“行政不作为”的后果、责任与司法救济》[J] ，《中央党政干部论坛》，2003，（9）

    （作者单位：广西南丹县人民法院）