【提要】：

    十八大报告把“司法公信力不断提高”作为全面建成小康社会和全面深化改革开放的重要目标，明确提出“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。”这是党的代表大会第一次从党和国家工作全局的战略高度提出司法公信建设问题，是对人民法院提升司法公信提出的更高层次、更加紧迫的现实要求。随着社会转型期的各类矛盾纠纷不断凸显，疑难复杂案件日益增多，矛盾化解难度逐渐加大，人民法院的审判工作面临巨大挑战，其中司法公信力不足的问题日益突出，已经成为影响公正、高效、权威司法目标实现的重要因素。如何在新形势下探索加强人民法院司法公信力建设的具体方式和实现途径，是人民法院应予高度重视的问题。为此，笔者以律师参与行政和解为视角，对行政公益诉讼中如何加强司法公信力建设问题进行初步的分析和探讨，以期能够抛砖引玉，从而为人民法院增强司法公信，树立司法的公正和权威提供建设性的意见。

    关键词：公益诉讼  司法公信力   行政和解

    一、司法公信力和行政诉讼和解的基本内涵

    司法公信力是指法官通过专业规范的司法执法活动，向广大群众提供正义、公平、权威、高尚的执法案例，在群众心目中建立起来的公正、正派的司法信任度和影响力。司法公信力的形成需要法官在办案过程中的细节去自然映射，更需要法官在长期的办案过程中用日积月累沉淀的司法素养去持久辐射，从而在广大人民群众的心目中升华出对法律、对人民法官的由衷信任和信誉度，形成有深远影响的司法自身魅力。[1]

    行政诉讼和解是指在行政诉讼过程中，原被告双方为实现行政目的、终结诉讼程序，在法定权限范围内，依据法律程序，就被诉具体行政行为的权利义务关系，通过协商达成合意的双方法律行为。[2]

    二、行政和解的法律基础和现实意义

    （一）我国《行政诉讼法》为行政诉讼和解制度的建立预留了制度空间，并且正在通过相应法律法规、规章的形式不断进行完善。

    我国《行政诉讼法》第五十一条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”行政诉讼和解是指在行政诉讼过程中，原被告双方为实现行政目的、终结诉讼程序，在法定权限范围内依据法律程序，就被诉具体行政行为的权利义务关系，通过协商达成合意的双方法律行为。

    （二）行政诉讼和解已被司法实务界认可并逐步走向规范化。

    2007年全国行政审判工作会议上，最高人民法院提出了以行政诉讼和解“柔性手段”解决行政纠纷的工作新思路，这充分说明行政诉讼和解已被司法实务界认可并逐步走向规范化。同年12月最高人民法院审判委员会通过了《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（以下简称《撤诉规定》），这给我国行政诉讼和解制度提供了有力的法律依据。

    （三）从律师执业实践来说，“行政和解”这一模式的运用是社会发展的需要，对实现行政法目的具有积极意义。

    （四）行政和解有利于提高法院公信力和司法效率。

    被告作为行使行政权利的管理机关，维护社会稳定是其义不容辞的责任，当其不法或不当行政行为侵害了相对人的利益，引发行政诉讼时，其首先考虑的是应妥善处理纠纷，力争“案结事了”。尤其是因征地、拆迁等行为引起的行政诉讼，处理不当，极易引发群体性事件，即使法院依法判决，也难以实现案结事了，影响官民和谐和社会稳定，因此，行政协调显然是解决上述争议的最佳选择，这对于行政机关早日从没完没了的诉讼、接访中“抽身”，提高工作效能，改善行政机关的强势形象，具有重大意义。同时，法院作为原、被告之间行政争议的裁决者，如果能够通过行政协调解决争议，化解矛盾，促使原告撤诉，那么既可避免判决执行的困难，也会减少上诉被改判的几率，由此，对于法院自身形象的提升和司法权威的增强必将带来积极的影响。同时，也有利于节约有限的司法资源，提高司法效率。

    三、行政诉讼和解制度上的失衡

    （一）行政诉讼和解制度缺乏法律依据，在一定程度上损害了法院的权威性和整个法律制度的完整性。

    以《撤诉规定》为中心构建起来的行政诉讼和解制度在条文表面上看来是关于行政诉讼中撤诉的规定，其实际上隐含着行政诉讼和解制度功能，尽管行政诉讼法第五十一条的规定给行政诉讼和解制度预留了空间，但现行法律对行政诉讼和解制度没有作出任何明确的规定，法院在开展协调工作时缺乏法律依据，所谓名不正言不顺，常常受到各方当事人的诘问，有的当事人据此认为法院借协调之名维护行政机关违法之实，司法权在行政权面前丧失了应有的独立性，在一定程度上损害了法院的权威性和公信度。另一方面来说，从《立法法》的第八条规定看，行政诉讼制度属于绝对的法律保留事项，而《撤诉规定》仅是最高人民法院所作的司法解释，在法律位阶中较低，以《撤诉规定》为中心构建起来的行政诉讼和解制度从司法功能主义的视角看来，只能是一个权宜之计，要真正建立行政诉讼和解制度还需要提升至立法层面。

    （二）撤诉后“权利救济条款”的缺失。

    以《撤诉规定》为中心构建起来的行政诉讼和解制度缺乏对权利救济措施的审慎思考，诉讼和解不能作为一种法定的结案方式，在《撤诉规定》中的寥寥数语，缺乏对行政诉讼和解制度程序性的规定，诉讼和解程序的启动、协商、主持、使用何种方式等都未明确规定，法院在开展协调和解工作中随意性较大，行政法官的个人经验、主观偏好、行为习惯等都有可能影响最终的结果，甚至可能行政法官迫于法院内外各方压力，在行政诉讼协调和解的幌子下，不告知当事人撤诉的法律后果，甚至诱导当事人撤诉，一旦原告撤诉，如果行政机关不履行事前承诺，对其无法制约，原告求助无门，法院爱莫能助，极有可能导致案件处理的法律效果和社会效果较差，容易激化矛盾。由于《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼若干解释》）第三十六条规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理”。当事人一旦撤诉，将导致诉权的尚失，削弱司法的维权功能。撤诉后不能再诉的硬性规定和以笼统的“撤诉裁定确有错误”的再审申请理由，不利于诉讼和解机制的发展，违背可观需求，《撤诉规定》对撤诉后权利救济方式未作任何规定以弥补2000年《行政诉讼若干解释》的不足，不能不说是一个遗憾。

    四、提升司法公信力的对策建议

    法院司法公信力的高低，直接影响着法院的发展与进步，因此提高司法公信力，需要人民法院和广大法官坚持不懈地努力。一方面要着力强化自身建设，提升法官队伍依法办案和服务人民群众的水平；另一方面，在苦练内功、强化自身建设的同时，要加大司法公开力度，做好法制宣传。同时，司法公信力的有效提升，还需要社会各有关部门一起努力，只有把提升司法公信力作为一项社会系统工程来加以思考和探究，从而多渠道、全方位地促使社会公众更多地理解法律并将此作为衡量司法工作的准绳，才能着力实现司法工作的社会认同，并在全社会中逐步提升司法公信力。

    （一）域外经验的引入及合理借鉴

    在此，笔者以为如何构建我国行政诉讼和解制度，应正视当前现实，以《撤诉规定》为中心形成的行政诉讼和解机制为起点，对其进行完善，从立法的有效性和实际运行上进行有益地借鉴：

    1、在对《行政诉讼法》实施情况进行全面分析和评价的基础上，由全国人大常委会根据《宪法》及《立法法》所规定的职权，对《行政诉讼法》第50条的规定进行必要的修订，赋予法院对一定范围内的行政案件具有和解的权利，使得以《撤诉规定》为中心的行政诉讼和解制度具有法律上的正当性。这从立法的经济性、技术性上来讲是完全可行的。

    2、尽可能使审判法官与和解法官相对分离。虽然德国的经验尚未完全成熟，但其建立的审判法官与和解法官适度分离的制度具有借鉴意义。我国法官既从事审判工作，也主持案件的和解，这样的制度设计有可能使得法官在与当事人接触中不经意透露其倾向性审理意见及判决可能，并进而成为腐败温床。此外从长远来看，审判法官与调解法官的职能分离，也是程序正义的需要。这一成功的经验，不但得到西方法治发达国家的实践印证，在我国民事案件调解中得到一定的印证。

    3、对于当事人之间的和解协议进行合法性审查。由于在我国行政诉讼中，被诉行政机关与行政相对人之间的诉讼能力有着较大的差距，公民、法人或其他组织很可能被迫、被引诱或欺骗等达成某种不利于己的和解协议。因此，法官应当被赋予一种新的职责，要审查并确保和解协议的合法性，当然也应有权去否决一个双方当事人都接受但有违公共利益和他人合法权益的和解协议。

    （二）行政诉讼和解的控制

    行政诉讼毕竟不同于民事诉讼，行政诉讼和解制度虽然有其优越性，但必须严格按照法律的规定或法律的根本精神来进行，不能无限制地运用。行政诉讼和解除了要符合程序性要件，在运用过程中还要受基本原则的限制。

    1、行政诉讼和解需要遵循的基本原则

    基于行政诉讼的审理对象、司法审查目的，并结合诉讼和解的特点，诉讼和解制度应明确以下四项原则：

    （1）自愿原则。自愿原则是诉讼和解的首要原则。自愿包括以和解方式解决纠纷的意愿和达成和解的意愿，前者是程序上的自愿，后者则是实体上的自愿。该原则要求，和解程序的启动、运行与终结必须是基于各方当事人的自愿，法院不得强迫任何一方当事人接受和解。行政和解应当由当事人申请启动，虽然个案中法官可以根据利益衡量的原则提出和解的方案，但是最终要取得当事人同意，尤其是行政相对人的同意，坚决杜绝“以权压人”，违背当事人的意愿。当事人之间无法达成和解的，人民法院应当终止和解，及时作出裁判。

    （2）合法原则。行政诉讼审查的是具体行政行为的合法性。行政行为涉及行政管理职权的行使，不仅涉及行政相对人的利益，还涉及社会公共利益和第三人的利益（有时）。行政案件的处理不同于私法自治，必须受司法权的监督，法院须对行政行为以及和解内容进行合法性审查。这就要求法院在诉讼和解过程中必须查明事实，在对被诉行政行为、和解内容进行合法性判断的基础上，做出案件能否以和解方式结案的判断。行政和解必须在法律的框架内进行，通过协调解决行政争议，并不是放弃对行政行为的合法性审查，而是要在查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下做好协调工作。否则，即违背了行政诉讼的初衷。

    （3）有限原则。诉讼和解涉及公权力处分，与私权的意思自治相比，公权力不得任意处分（而非不能处分），公权力的处分必须与依法行政原则相契合。因此在和解过程中，虽然原告的实体处分权范围和方式一般不存在阻却，但被诉行政机关的处分权是有限的，超出其处分权的诉讼和解一般应为无效。和解是解决行政争议的有效方式，但并不是所有的行政案件都适用和解，行政机关行使的是国家赋予的公权力，不得随意处分其权利，因此在行政诉讼领域，和解的空间相比民事诉讼要小得多，当事人和解应仅限于行政机关能够自由处分诉讼对象的情况，并且要依法严格进行。当事人不同意或者协调后又反悔的，应当及时恢复审理，不得当判不判，久拖不结。    

    （4）实效原则。诉讼和解以诉讼经济为目的，其价值在于节约诉讼成本，能更直接、彻底地解决纠纷，化解矛盾。法院对主持、监督下的诉讼和解应注重实效性，强化行政诉讼化解矛盾纠纷的职能。通过诉讼和解，多方式、多途径地解决实体法律问题，实现公共利益和个人利益的均衡，实现公权力与私权利的协调，实现案结事了。如行政诉讼中涉及民事权益纠纷的，可以就民事纠纷一并进行协调，促成和解，切实解决当事人的实际问题。

    2、法院的角色定位

    法院在当事人和解过程中一定要把握“度”，防止越俎代庖。法官的主要作用是在协调的过程中通过积极引导，促使双方自行达成和解协议，而不是代替当事人出主意，不可给当事人尤其是原告方施加压力。简而言之，应以双方合意解决为主，法官引导协调为辅。

    3、具体运作

   （1）提高行政审判法官自身素质。行政审判法官，不仅要具有娴熟的司法审查能力，而且还需具备高超的沟通协调能力和群众工作能力，善于引导当事人正当合法行使权利，要防止和避免因工作方法不当导致矛盾激化和转化。

    （2）引进其他协调主体，多方位进行和解。行政案件的协调可以采用人民陪审员参与协调的理念，通过邀请人民陪审员参与协调，加强原告与行政机关的沟通和理解，这样既减少了司法干涉行政的可能性，又有利于化解纠纷和矛盾。

    （3）建立与行政机关的沟通协调机制。对审理行政案件过程中发现的行政管理方面的问题，通过司法建议等方式向有关部门提出纠正意见，注意加强与行政机关的沟通和协调，通过邀请观摩庭审、通报情况等方式，促使行政机关提高依法行政意识，帮助行政机关提高行政执法水平，从源头上减少行政案件的发生，为行政诉讼和解工作的顺利开展奠定基础。

    行政诉讼和解虽然是个新生的事物，虽然在运作过程中还存在这样或那样的问题，但其已经在实践中表现出了巨大的生命力。结合我国的传统法律文化及在行政审判实践中出现的高撤诉率，在行政诉讼中确立行政诉讼和解制度是必要且可行的。

    结语：一个不断完善的法律过程

    协商型的现代行政运行过程使得行政权力和公民权利愈加相互依赖，共同参与，行政权行使的形式也愈加多样化、民主化，行政法正在步入一个“公法私法化”时代，这就使以解决行政争议为己任的行政诉讼也需参与其中，不断创新和发展，这是有效解决行政争议的需要，也是行政法和行政诉讼法今后的发展方向和对现代社会的积极回应。

    【注释】：

    [1]胡振艺、周志伟：《浅谈新时期下基层人民法院的司法公信力建设》，载www.jxzfw.gov.cn/Html，于2013年4月10日访问。

    [2]颜宏辉、曹贤信：《论如何构建我国行政诉讼和解制度》，载《吉林公安高等专科学校学报》2012年第5期，第78页。

    【参考文献】：

    [1]李杰、许琳：《试论我国行政诉讼和解制度的构建》，载《法律适用》2012年第7期，第155页。

    [2]王春业：《改革管辖制度，实现公正审判》，载《法制与社会》2012年第4期，第53页。

    [3]何贵勇、 郝炜：《我国行政诉讼管辖制度之改造》，载《河南公安高等专科学校学报》2011年第4期，第37页。

    [4]郑春燕、陈崇冠：《关于行政案件异地交叉审判模式的思考》，载《浙江工商大学学报》2011年第1期，第47页。

    [5]颜宏辉、曹贤信：《论如何构建我国行政诉讼和解制度》，载《吉林公安高等专科学校学报》2012年第5期，第78页。

    [6]白雅丽：《论中国行政诉讼和解制度的建立》，载《现代法学》2012年第3期，第67页。

    [7]何海波：《行政诉讼撤诉考》，法律出版社2011年版，第136页。

    [8] 罗应鹏：《对行政诉讼中法官动员息诉行为的重新认识及评判》，载《人民司法》2012年第11期，第38页。

    [9]季卫东：《调解制度的法律发展机制》，载《比较法学研究》2012年第3期，第51页。

    [10]刘荣军：《程序保障的理论视角》，法律出版社2012年版，第17页。（作者：）

    （作者单位：江西省峡江县法院）