论文提要

    “无救济则无权利”，在行政给付国家中，行政不作为是一种常见的行政违法行为，这种行政不作为状态严重阻碍了公私权利的行使，给公私合法利益造成不同程度的损害，在行政文明越发达的国家，这种损害愈加明显；而更严重的是，行政主体的行政不作为状态在某种程度上损害了政府机构的形象，极大削弱了公权力的权威，引发公众对整个政府体系的信任危机；毫不夸张地说，行政不作为侵犯的是复杂客体。但在我国目前的行政法学研究领域，行政不作为的救济理论的研究尚未深入和体系化，远没有达到理想化的程度；在司法实务中，也没有为行政不作为的行政相对人提供足够的权利救济途径，且缺乏一套具有针对性、时效性的司法救济程序。在我国不断强调并逐渐实施构建社会主义法治政府、建设法治中国的大战略背景下，对行政不作为的司法救济程序、司法救济体系、司法救济途径进行法律实务上的梳理和完善以及对司法救济理论的深入探讨将成为整个行政法学界和司法实务界的重要课题。本文通过对国外行政不作为司法救济理论和现实做法进行比较和吸收，深入探讨在我国现有基础上构建中国特色的行政不作为司法救济体系的可行性模式，为进一步整合行政不作为司法救济途径、规范行政主体行为、推进法治政府建设提供理论支持。全文共9982字。

    以下正文：

    引言

    伴随我国社会主义民主政治的蓬勃发展与法治中国建设的不断推进，以公民权利本位为主要理念的服务型政府的构建愈加迫切。行政主体基于法律的强制性规定，积极实施行政行为的职责和义务，当行政主体依职责或依申请在法定期限内消极履行行政义务，从而对行政相对人的权益造成损害的状况下，行政行为相对人能够通过及时有效的途径获得救济，是构建服务政府、建设法治社会的基本要素之一。目前，良性法治环境下，如何构建和完善行政不作为司法救济体系，是世界各地行政法学界以及司法实务部门亟待解决的问题。随着我国特色法律体系的建立，法治社会建设往纵深推进，良性法治环境逐渐形成,公民权利意识不断觉醒,人们对政府执行力与公信力的要求不断提高，行政机关只有积极地履行管理职能、服务职能，才能不断地满足人们日益提高的生存需求，在这种情况下，行政不作为损害行政相对人合法权益的状态愈加突出，甚至已经成为推进法治中国、平安中国建设的障碍，而仅通过简单的权力监督与行政问责制度来规范行政主体及其工作人员的行政行为已经难以符合全面构建法治社会的整体价值目标，必须要通过重构行政不作为的救济体系，逐渐建立和完善司法救济制度，不断拓宽司法救济途径，创新司法救济方式，才能根本上做到“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面”。本文通过借鉴与比较，在改良和吸收国外相对成熟的行政不作为救济理论的基础上，继承国内学者的优秀研究成果，结合我国的实际情况，继续探索行政不作为的司法救济途径，为督促行政主体规范行政行为，进而推进我国法治政府建设，构建法治社会提供理论与实践基础。因此，对行政不作为的司法救济途径进行深入研究，具有重大的理论价值和社会现实意义。

    一、行政不作为的理论构建

    “无救济则无权利” (Remedy Precedes Rights)，这是欧美地区家喻户晓的法律格言，她所强调的是救济对于权利实现的重要性。从法律的角度出发，当公民的某一权利在受到侵犯之后，能够通过充足的、恒定、及时的途径获得有效的司法救济，该权利才具有存在的价值。行政主体基于法律强制性规定具有积极实施行政行为法律义务，而在现实生活中，行政主体怠于履行职责，违背法定义务从而给行政行为相对人造成利益损害的状况常有发生，当行政主体当“为”而不“为”、 “当为”而 “迟为”给行政行为相对人造成利益损害时，行政相对人通过诉诸司法，从而让权利得到及时的救济，是良性法治精神的根本体现。

    （一）行政不作为状态的界定

    1.世界各国行政不作为概念考察

    基于历史背景和文化底蕴的差异，不同的国家在行政作为和行政不作为的界定上存在差异。大陆法系国家没有对行政不作为作出详细定义，但他们普遍认为：行政主体在公法的规范下行使公权力，并期待用以产生行政法上效果，具有法律效力的行为即为行政行为。尽管大陆法系国家没有对行政不作为作出详细、明确的规定，但是却具有较为完善的行政不作为救济体系，多数国家存在专门的行政不作为诉讼制度，这种专门性的诉讼救济制度为国民权利实现提供了及时、有效的救济途径。

    正好相反的是，英美法系国家明确地提出了行政不作为的定义，他们认为行政不作为行政行为包括行政作为与行政不作为，行政不作为的构成要以存在“法定作为义务”为的标志。在英国，行政不作为表现为行政机关的消极或迟延履行法定义务，或者履行不直接、不明确等[1]。

    2.我国对于行政不作为理论研究现状

    基于各方面的原因，我国法学界对行政不作为理论的研究起步较晚，而对行政不作为的研究也有多种学说，并难以达成共识，至今尚未形成统一的理论体系，对行政不作为所造成的损害如何赔偿的研究更属空白。总体上，我国行政法学界对行政不作为的界定，主要存在如下几种观点。

    （1）行为方式说。该观点认为，行政不作为是指行政主体根据行政相对人的合法申请，应当履行相应的法定职责，但却怠于履行或消极履行的行为形式。[2]这种观点将行政不作为局限在行政主体必须在得到行政相对人的合法申请后，其有能力履行该法定的作为义务，却不积极履行，将依职权的行政作为义务排除在外，在外延上有其局限性，与我国理论实践不符，但该理从一定程度上反映了行政不作为具有“当为而不为”的特征，具有其进步性的一面。

    （2）法定职责说。有学者认为：行政不作为是行政机关不履行法定职责的行为。[3]该观点缩小了行政主体范围，将基于法定而具有行政权的相关组织及个人排除在行政行为主体之外，同时笔者认为，行政不作为还应当包含“行政行为主体具有法定职责应当履行且有能力履行某义务而拒绝履行或迟延履行”的行为状态。

    （3）法定义务说。该观点将行政不作为定义为：行政主体负有作为的法定义务而在程序上消极的不作为状态。笔者认为，这种观点未能充分考虑到行政主体“行政不能”时的状态。行政主体不具备履行法定义务的期待可能性前提下，行政行为相对人是否能就行政不作为所造成的利益损害启动司法救济程序，尚值得商榷。

    （4）法律状态说。该学说认为作为的具体行政行为是行政机关为变更现有的法律关系或状态，设立新的权利义务关系而实施的行为或管理活动，不作为的具体行政行为是指行政机关为了维持原有的法律关系或法律状态而实施否定行政管理相对人主观意愿的行为，或者行政机关拒绝实施一定的具体行政行为的活动。[4]该观点将行政主体维持现有法律关系或法律状态行为纳入行政不作为这一范畴之中，缺乏定义的严密性，与“行政不作为”不相符。

    3.行政不作为状态（概念）的界定

    张文显教授认为：不作为是指行为人以消极的、间接对客体发生作用的方式所进行的活动，往往表现为不作出一定的动作系列。[5]笔者认为行政不作为应当涵括为，行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务，在能够履行（有能力履行）的状态下，由于其程序上以消极的形式拒绝履行或者迟延履行而对公共或个人的利益造成损害的一种行政行为。主要包括以下构成要件：

    （1）行政主体具有法定的作为义务。在行政不作为的理论中，是否能够构成行政不作为都是与特定的行政行为背后的作为义务密切关联的,因此讨论行政主体是否存在不作为,必须以行政主体具有法定的作为义务为前提，法定的作为义务系基于法律规定和法律事实(包括行政承诺、行政契约等)而具有特定的、可期待的作为义务。

    （2）行政主体必须具有履行相关法定义务的能力，这是行政不作为存在的前提。“法不强人所难”，这是“期待可能性”理论的谚语表示，如果行政主体不具有履行法定义务的能力，或者不具备期待可能性，法律当然不能强制要求其承担不作为的法律后果。

    （3）行政主体客观上存在拒绝履行或者迟延履行法定义务的行为。一方面，行政机关有能力履行法定义务,而出于自身主观故意消极不作为,即具有拒绝履行或迟延履行法定义务的客观表现；另一方面，行政主体基于法律规定而负有抽象的履行法定职责的义务，这种抽象的法定义务只有在特定状态下而转化为具体的行政行为，进而行政主体才负有具体的法定义务。因此，行政主体构成法理学意义上的不作为必须具备“拒绝履行”以及“具体法定义务”这两个基本要素。

    （4）行政不作为具有普遍违法性。所谓的普遍违法性包括程序上的违法和实体内容上的违法，客观上行政不作为违反了行政作为义务，侵犯了行政法所保护的行政关系或行政管理秩序，一定程度上损害行政管理相对人合法权益，违背了法治社会建设的整体的要求，削弱政府公信力，引发公众对公权力的信任危机，具有普遍违法性。从法律规范价值论的角度出发，合法的行政不作为，是行政主体针对不作为义务主体遵守之而无积极动作，没有引起行政法律关系的产生、变更或消灭，不具有任何的法律意义，没有违法性为基础，所谓的权利救济也就无从谈起。

    （二）行政不作为救济制度的理论基础

    1.社会权理论之兴起

    奥地利法学家安门·门格尔认为：劳动权、劳动收益权、生存权是造成新一代人权群的基础。[6]社会法治国家理论认为，公民的社会权(生存权)，也即生命权、财产权、社会保障权、劳动权和受教育权等受益性质的基本权利，需要请求国家积极地作出一定的行为才能保障权利的正当实现，当存在国家机关的不作为行为时，将会导致对生存权的侵害，进而加剧行政机关对涉及公民基本生存权利的恣意与漠视，纵容了行政主体对基本人权(生存权)的侵害，使人权保障面临崩溃。社会权的存在表明了公民与国家之间存在着某种积极关系，当公民的社会生存权受到不法侵害的威胁时，公民只需以法律为依据，就可以拥有要求国家作出积极作为的请求权。

    2.国家给付行政理论的发展

    一般意义上的给付行政理论认为，给付行政是行政主体通过提供维护社会基本生活秩序服务为主要方式，对公民生存与社会运转进行必要的干涉。给付行政的主要目的，在于本着社会国法治原则，积极地给予公民各项权利，并在涉及国计民生的领域实施分配与再分配制度，以达到社会实质平等和维护社会正义的目的。社会法治国给付行政的实施使得行政主体和受行政权规范的公民之间，形成一种指导与服务性的法律关系，行政权为实现社会法治国的理念，则须主动提供满足个人生活所需的引导与服务行为以保障公民的福扯。给付行政的不断演变，进而将国家与公民之间的关系演变为权利义务的平等关系并同受法律的普遍性拘束，最终发展成为法治国家强调有权利即有救济的局面。

    3.我国行政不作为理论渊源

    五千年的华夏文明积淀，孕育着不同历史时期的司法救济制度。许慎在《说文解字》中曾作如是解:“诉，告也”，“讼，争也’，国内有学者因之谓“诉讼”就是告于司法机关以争辩是非曲直，俗称“打官司”。[7]古代人们通过“打官司”、申诉、上访寻求司法公正的实现，这就是古代中国司法救济的雏形。

    我国现阶段,随着社会主义文明体系的逐步完善，较为完善的社会保障体系已经建立起来，国家切实保障与加强民生;同时，公民权利意识的不断觉醒,要求更多的社会实务管理权、参与权、知情权以满足日渐增长的物质文化需求。因此，笔者认为，无论是从现阶段的基本任务、社会本质来看，还是就我国基本现状而言，我国都已进入到给付行政序列，理应赋予公民充分的司法途径寻求权利救济。

    二、我国行政不作为司法救济现状

   （一）司法不作为救济途径的法律表现形式

    《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；……（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第39条规定:“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”

    从上述两项法律条文的解读中不难发现，目前的行政不作为司法救济制度存在着只强调对个体利益的保护，诉讼救济的范围只限于直接损害特定个体利益的行为，可救济内容也仅局限于涉及人身与财产的相关权利，救济的方式过于单一等问题。笔者认为，目前的行政不作为司法救济体系已经不适应构建法治政府的根本要求，背离了良性法治的初衷，要从根本上加大对行政不作为侵犯公共利益救济力度，进而规范行政主体行政行为，最终形成完整的法治社会，还要进一步探索和完善符合现代法治环境的行政不作为的救济体系，不断增强行政不作为司法救济方式的充足性、及时性、有效性。

    （二）现阶段我国行政不作为的确认

    1.行政作为义务审查（法律审查）

    行政不作为最直观的表现形式是行政主体在具有义务履行能力状态下以消极姿态（拒绝履行或迟延履行）对待积极作为义务。作为义务审查通过实体性的全面审查方式，对行政主体的法定作为义务进行审查确认。

    2.行政主体不作为事实的确认

    行政主体对所负有的法定作为义务持消极态度，迟延履行或拒绝履行已经超出法定期限，行政主体不作为已既成事实，并且对行政行为相对人造成包括国家、社会和个人权益造成了损害，损害的后果与行政主体行政不作为存在因果关系。

    3.行政主体作为能力的审查

    在行政不作为司法救济程序中，行政主体应对其未履行或迟延履行作为义务是因公共利益之需要或不可抗力等阻却事由而导致“行政不能”承担举证责任。如果行政主体不能举证证明其非因公共利益之需要或者非由不可抗力等阻却事由而不能履行作为义务的，则认定行政主体具有期待可能性，这种情况下行政主体的不作为显然具有违法性，应对基于行政不作为而给行政行为相对人造成的利益损害承担相应的法律责任。

    （三）我国行政不作为司法救济制度主要缺陷

    1.公共利益损害救济途径缺失

    根据行政诉讼法及其相关解释的有关规定，我国行政不作为司法救济内容仅仅限于“公民、法人或者其他组织的合法权益”所受到的损害，而因行政机关行政不作为对公共利益所造成的损害不被纳入司法救济范畴。从目前的社会实际情况来看，侵害公共利益的行政不作为具有更大的隐蔽性、危害性涉及每一个公民，危害后果更严重。再者，从公共利益与个人利益性对立统一的角度出发，对公共利益的损害实际上也是对享受公共利益的个体利益的损害，如果不对公共利益合理的保护，那么个体利益也得不到全面适当的保护。同时，我国现存的行政监督制度缺少及时、有效的程序,用以对造成的公共利益损害的行政不作为主体进行问责，不作为行政违法得不到有效遏制，因行政不作为业已造成的公共利益损害无法得到有效救济，公共利益难以保障。因此，为了及时发现并纠正损害公共利益的行政不作为，不断增强行政主体责任意识、服务意识，提高行政机关公信力，依法推进法治政府、法治国家建设，必须将损害公共利益的不作为行为纳入司法救济范围。

    2. 抽象行政不作为不属于行政可诉范围

    最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第3条规定：人民法院不受理的抽象行政行为“是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”，我国有学者将上述行为称为“行政规范创制行为”，也即“规则行为”。 [8]从公权力制约的角度来讲，要防止权力滥用，要用法治的手段，并体现在“立法明示、司法校正、宪法审查”三个层面。[9]这就强调将行政权力纳入司法监督体系。抽象行政行为针对的相对人具有不特定性和广泛性，因此，笔者认为，抽象行政不作为违法潜在的危害性比具体行政不作为更大，从公民权利保障角度来讲，当国家行政机关基于抽象行政不作为而损害公民或者公共利益时，应当赋予相应的救济途径，通过国家强制力保障公民权利的实现。因此，无论是基于权力制约还是权利保护的原因，将抽象的行政不作为纳入司法救济途径都是符合建设法治国家的根本宗旨的。

    3.行政不作为损害赔偿面过窄

    赔偿面过窄表现在两方面，一是损害仅仅限定于公民、法人和其他组织的人身权、财产权等合法权利造成的损害，而不包括对公民、法人和其他组织的其他权利（如精神权利）的损害；二是要求损害必须具有现实性和确定性，即损害必须是己经发生、确实存在的，对于潜在利益、既得利益或者将来可能实现的利益都没有纳入救济范围，这明显与现代司法理念不符。

    4.行政不作为违法的赔偿没有纳入国家赔偿范围

    《国家赔偿法》没有明确规定将行政不作为损害赔偿纳入国家赔偿范围，正是基于缺乏明文规定的原因，在司法实践当中，对行政不作为造成的损害是否赔偿及如何赔偿的规定出现真空，给司法实务带来不同程度障碍，影响我国依法治国方略的全面推进。

    三、关于完善我国行政不作为司法救济制度的构想

    站在推进依法行政、构建良性法治社会的高度，针对我国目前行政不作为相对突出的状况，笔者认为，必须加快探索行政不作为救济制度步伐，创新行政不作为司法救济途径，逐渐建立和不断完善具有中国特色的行政不作为救济体系，才能进一步规范行政主体行为，加快法治政府建设进程，最终形成良性法治社会。

    （一）健全行政诉讼制度

    赋予公民充分的行政诉权，如果行政行为相对人认为行政主体不作为对其合法利益造成了损害，那么应当能够向人民法院及时、有效地提起诉讼。在良性法治环境里，人民法院独立行使审判权不受任何外界干涉，一旦经审理认定行政主体构成行政不作为违法且对行政行为相对人造成利益损害时，应当结合实际情况依法作出如下判决：

    1. 确认违法。即有关国家机关经审查确认行政主体消极不作为已经违法法定程序并对相对人造成实质性损害，但行政主体所负有的义务履行已经丧失立法本意或者履行不能的情形下，应当宣告行政不作为行为违法，并判令行政主体就其造成相对人合法权益损害进行合理赔偿，同时依法追究有关工作人员的法律责任。

    2. 责令履行。人民法院依申请经审查认定行政主体没有履行其法定作为义务，行政行为性对人认为该义务还有履行还有可能和必要的，应当责令行政主体在一定期限内履行该法定义务，这是对行政相对人权利救济最基本的方式。

    3.责令赔偿。从原始正义理论出发，任何合法的、正当的利益受到侵害后，受害方都有权利向加害方提出赔偿。当行政主体违反法律的强制规定，怠于履行法定义务，损害的不仅仅是行政相对人的合法利益，同时还损害行政机关整体权威性，削弱行政机关权威，引发民众对整个公权体系的信任危机，其危害后果不言而喻，当司法机关经审查认定行政不作为已经构成且给特定相对人造成了损失而责令行政主体作为加害方予以赔偿符合现代侵权责任原理。

    （二）建立行政不作为公诉制度（检察监督）模式

    1.行政不作为公诉制度法律基础

    检察机关行使行政案件的公诉权在现代法治国家中普遍存在。在英国，为了维护国家和公共利益，检察长有责任代表公众利益监督行政机关的行为，并提起诉讼。（10）我国宪法第129条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。《人民检察院组织法》第五条第四项规定：“各级人民检察院行使下列职权……（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。”其主要职责包括对于行政诉讼实行法律监督，对人民法院已经发生效力的判决、裁定发现违反法律、法规规定的，依法提出抗诉,这就为建立行政不作为公诉制度提供了法律支撑。

    2.建立行政公诉制度的合理性与必要性

    在我国现行行政模式中，现代行政权的日益扩张维系了社会的良性发展，但也带来了一系列负面影响。一方面，行政权违法（作为违法、不作为违法）行使导致国有资产流失、环境污染破坏等侵犯公共利益的现象一直存在，而又没有特定人通过诉讼完成司法救济，或有关主体无力起诉、起诉不力，致使公共利益遭受肆意损害；另一方面，基于行政机关性质特殊性，普通公民与行政机关诉权的行使上实质并不能完全对等，当公民因行政机关不作为而遭受利益损害时，只以个人身份寻求救济。目前，我国行政不作为主要依赖于行政监督、行政问责的机制来约束和纠正，而这种行政监督与问责往往流于形式，当公民对该行政不作为的救济手段已经穷尽而未能获得有效救济时，不可避免出现行政不作为救济的失范。因此，探索建立检察机关启动的行政公诉制度，成为当前中国公益保护的必然选择。

    3.公诉权介入行政诉讼的可行性

    从职能分配的角度来看，人民检察院代表国家行使法律监督权，凡是涉及到国家利益、社会公共利益、公民的重大利益的民事活动，检察院都有权提起诉讼和参与诉讼。当国家公共利益受到行政不作为的侵害或者个人无法就行政不作为提起诉讼时，参考检察机关行使刑事公诉权的相关规定，以公诉人身份代表国家对于行政不作为提起公诉，具有了职能行使整体架构。

    （三）建立行政不作为国家赔偿制度

    国家赔偿法与行政诉讼法有其共性，从公私法性质来划分，二者都属于公法范畴，都采用相同的标准对违法行为进行了明确而详细的阐述。遗憾的是，在我国国家赔偿法并没有明确将行政不作为纳入国家赔偿范围，但从国家赔偿法的立法本意出发，结合我国构建和谐社会的大背景，行政不作为进入国家赔偿序列已是大势所趋。

    1.我国建立行政不作为国家赔偿制度的法律基础

    国家赔偿法是解决国家机关侵权行为的赔偿责任而出台的，它应该对作为行为和不作为行为进行全面规范，为受害者提供全面的救济，切实地保障公民权益。尽管现行《国家赔偿法》中没有明确行政不作为的赔偿责任，但其列举的可予赔偿的违法行为既可以以作为的方式表现，也可以以不作为的方式表现，可以认为国家赔偿法间接地承认行政不作为的赔偿责任。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中提到:“与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人和其他组织造成损害的，违反行政职责的行为，属于《国家赔偿法》第3条和第4条规定的‘其他违法行为’”。笔者认为，这里的“违反行政职责”应当包括“未履行行政职责”的情形。

    2.我国建立行政不作为国家赔偿制度的必要性

    在我国市场经济体系逐渐完备的今天，服务型政府逐渐成为政府职能转变的主要方向，国家越来越强调行政主体积极履行职责及时主动地为社会经济发展提供优质服务，行政主体法定义务呈现出多样化趋势，进而衍生出多样化的行政不作为形式；另一方面，公民、法人和其他组织的法律意识不断增强，行政不作为现象的不断增多，通过司法途径实现权利救济成为了普遍方式，而司法实践中，对行政不作为是否应当启动国家赔偿程序仍然没有定论，将行政不作为纳入国家赔偿范围已成为一个不容回避的现实问题。为了坚定法治国家建设，维系行政主体公信力，提高行政机关服务民生的能力，促进依法行政，必须对因行政不作为而造成相对人合法权益损害进行全面而有效的保护和补救。建立行政不作为国家赔偿责任，即可以使行政相对人在受到行政不作为侵犯造成损害时能够得到国家赔偿，固化行政不作为救济途径，同时可以从根本上对行政主体起到监督作用，预防和减少行政不作为现象的发生，推进法治国家建设。

    3. 我国现阶段建立行政不作为国家赔偿制度的可行性

    伴随我国特色社会主义法制体系的建成，《国家赔偿法》的全面施行，大量的实践表明，国家赔偿程序方面的操作模式以及实体方面的处理模式都积累了一定的经验，国家赔偿制度运行的环境逐渐平稳，将行政不作为纳入国家赔偿制度的时机已经成熟。“只有提供无限的给付才是现代化的政府”，即强调国家的目的除了统治这一职能之外，还应为公民提供无限的给付以照顾公民基本的生存需要。（11）在这种新的国家目的理论下，以往的国家赔偿原理和依法行政原理为适应时代的要求，作出相应的修改，将行政主体“不依法履行或迟延履行法定职责”与“违法行使职” 而导致侵犯公民、法人和其他组织合法权益遭受损害的情形一起纳入《国家赔偿法》规制的范围，初步建立起行政不作为国家赔偿制度的雏形，通过不断借鉴原有国家赔偿制度的经验和做法，逐渐完善行政不作为国家赔偿制度建设，为行政不作为的权利救济提供强有力的支持。

    结语

    行政不作为司法救济的理论以及司法实务构建与完善，是一项系统的社会工程，需要我国行政法学界以及司法实务部门在借鉴与吸收国外先进理论体系与优秀研究成果的基础上，传承我国固有关于行政不作为司法救济理论与经验，重新构建我国行政不作为司法救济体系。需要指出的是，要使一项制度发挥其应有的作用，单靠完善制度本身是不够的，对于行政不作为司法救济制度来说，首先要解决的是行政执法人员素质问题、监督问题，不断增强相关人员的基本法律素养和服务意识、责任意识，提高行政不作为违法成本，这才是推进依法行政、构建法治政府的关键所在。

    【注释】

    [1]王名扬著:《英国行政法》，北京：中国政法大学出版社1987年版，第170页。

    [2]罗豪才主编:《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第168页。

    [3]周佑勇著:《论行政作为与行政不作为的区别》，载《法商研究》1996年，第5期。

    [4]黄杰主编《行政诉讼法官成意见析解》，中国人民公安大学出版社1992年版，第10页。

    [5]张文显著:《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1983年版，第152页。

    [6][日]杉原泰雄编:《宪法学的基本概念》，草书房1983年版，第58页。

    [7]陈光中、徐静树主编:《刑事诉讼法学》，中国政法大学出版社1999年版，第97页。

    [8]黄学辉、谭宗泽著：《新编行政法学》，重庆出版社2001年版，第191页。

    [9]刘作翔著：《迈向民主和法治的国度》，山东人民出版社1996年版，第171-173页。

    [10]李湘如著:《英国行政法上几种特别的司法法救济方法》，载于《外国法译评》，1996年第l期，第71页。

    [11]陈新民著:《服务行政及生存照顾概念的原始面貌》，三民书局1982年版，第55-56页。

    （作者单位：广西平南县人民法院）