（3） 行政裁决司法审查的当事人身份具有双重性
    行政裁决司法审查的原告的身份具有双重性表现在，既是行政裁决的相对人，又民事纠纷的当事人；被告则是曾对当事人间民事纠纷作出裁决的行政主体。
    （4） 行政裁决司法审查中争议的实质是民事权利义务关系
    行政裁决司法审查要处理的不仅是行政法律关系人之间的行政权利义务关系，还要涉及经行政主体裁决的平等主体间的民事权利义务关系，且民事权利义务关系才是争议的实质。
    （5） 行政裁决司法审查的起因实际上是民事纠纷引起的
    行政裁决司法审查虽然是由行政争议而起，但该行政争议是由平等主体间民事纠纷引起的，因此审查的起点和归宿都在民事纠纷的解决上。
    （6） 行政裁决司法审查的目的是要使行政及民事的关系都得到合法有效处理
    行政裁决司法审查的目的不仅要确认行政裁决主体的裁决行为是否合法，原被告双方当事人行政法上的权利义务关系是否正确，民事纠纷当事人双方的民事权利义务关系是否明确。
    二、几类常见可列入司法审查的行政裁决行为
    目前，由于我国没有统一的《行政裁决法》，由行政主体进行裁决的民事纠纷散见于不同的法律法规中，归结起来，主要有以下几种：
    （一） 侵权损害赔偿纠纷的裁决。当行政相对人一方的合法权益受到另一方的侵害时，受侵害的一方依法申请行政主体对加害方进行制止并要求给予赔偿，行政主体就此争议作出裁决。如《水污染防治法》第55条规定“造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或者交通部门的航政机关处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”《药品管理法》、《消费者权益保护法》及《环境保护法》等法律也有损害赔偿行政裁决的规定。
    （二） 权属纠纷的裁决。权属纠纷，是指双方当事人因某一财产的所有权或使用权的归属产生争议，常见的主要有土地、草原、水流、滩涂、矿产等自然资源的权属争议，双方当事人可依法向行政机关请求确认，并作出裁决。《森林法》、《渔业法》、《土地管理法》及其他有关自然资源方面的法律规定了对自然资源的所有权或使用权纠纷的行政裁决确权制度。
    （三） 补偿纠纷的裁决。补偿是指对非因侵害行为而遭到财产损失的一方当事人给予公平弥补。如《城市房屋拆迁管理条例》第14条规定，“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。”涉及到补偿的还有草原、水面、滩涂、土地征用的补偿等。
    （四） 民间纠纷的裁决。如国务院颁布的《民间纠纷处理办法》规定，基层人民政府可以依法裁决民间纠纷。
    除此之外，相对常见的其他纠纷的裁决还有国有资产产权裁决、专利强制许可使用费裁决以及劳动工资、经济补偿裁决等。但无论是哪种行政裁决，只要符合法律的规定，都应列为司法审查的范围。
    三、行政裁决司法审查存在的问题
    （一） 只进行合法审查，不进行合理性审查
    我国《行政诉讼法》第五条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性进行审查。这规定已明确了行政诉讼的任务，同时也是我国行政诉讼的基本原则之一。这就意味着，除了《行政诉讼法》第五十四条第4项规定的“对行政处罚显失公正，可以判决变更。”之外，对具体行政行为一般只进行合法性审查，而不做合理性审查。罗豪才先生也认为，司法审查的核心，是“对具体行政行为的合法性进行审查”，原则上不审查行政行为的合理性于适当性，只有在审查行政处罚这类具体行政行为时，才存在例外。[5]但笔者认为，行政裁决行为是行政主体对行政相对人双方发生的民事纠纷作出的处理，是行政主体行使行政权力的一种体现。在此过程中，必然伴随着自由裁量权的行使，但自由裁量权的行使并不是不受任何限制的，其仍应遵循合理性原则。该原则要求行政自由裁量行为要公平、客观、公正、适当、符合公理。如果将行政自由裁量行为排除在司法审查之外，就等于默许了主观随意产生的那些不公平、不公正、不适当的行政行为合法，其结果与我国行政司法审查制度的根本宗旨不符。[6]因此，将合理性审查原则排除在行政裁决司法审查的范围之外，不仅有可能导致行政权力的滥用，也不利于查清因民事纠纷引起的行政争议的事实，致使法院作出错误的判决，损害相对人的合法权益。
    （二） 一般不能进行司法变更，导致“官了民未了” 
    我国的《民事诉讼法》规定，人民法院在对具体行政行为进行司法审查时，只有行政处罚显失公正，才可以判决变更，而对其他具体行政行为是不能予以变更的。这样，法院在审查行政裁决行为中，根据审查的情况，作出的判决有三种情况：一是如果法院维持行政主体的裁决，则当事人间的权利义务在法律上自然得以确定，争议了结。二是如果法院判决撤销行政主体的裁决，就会出现“官了民不了”的现象，使当事人间的权利义务关系重新处于不确定状态，很有可能引发新一轮的裁决和诉讼活动，孙桂珍诉葫芦岛市动迁办一案即是一个典型的案例。[7]三是如果法院判决撤销并责令行政主体重新作出裁决，行政主体基于同一事实和理由作出与原行政裁决基本相同的行政裁决，当事人又必须提起新的行政诉讼，形成重复诉讼，浪费了人力、物力和财力。
    （三） 行政裁决机关为避免诉讼而放弃裁决
    目前，行政主体对当事人发生的民事纠纷进行裁决的规定，散见于不同的法律法规当中，有些法律法规虽明确了部分民事纠纷由行政主体裁决，但没有将其作为行政主体应当履行的法定职责。这也就意味着，当发生民事纠纷时，对行政相对人来说，既可以申请行政主体进行裁决，也可以向法院起诉。而对行政主体来说，可以拒绝或者放弃履行行政裁决权，对当事人申请行政裁决的争议不予受理；如果受理了，一方面，行政主体对具体行政裁决案件，尽可能地以调解的方式处理，另一方面，行政主体通过各种请示、解释等行政文件，拖延甚至放弃行政裁决权。这主要是由于，“最高人民法院对法律法规是否规定了行政机关享有行政裁决权采取的从严解释，也是促使行政机关放弃行政裁决权的重要因素。[8]同时，“大部分行政机关的领导及行政裁决人员，对把行政裁决纳入司法审查不理解，认为行政裁决行为不同于为维护国家利益而作出的行政执法行为。行政机关以第三者的身份居间处理平等主体之间的纠纷，与纠纷双方并不存有实体利害关系，结果反而作为被告被诉至法院，耗费大量人力、物力不说，一旦败诉还要承担诉讼费用甚至赔偿责任，这无论于法于礼都不通。”[9]综上所述，行政主体为避免诉讼而放弃裁决，使得行政裁决制度越来越多地被虚置起来，本应通过行政裁决的方式解决的民事纠纷，却大量地推向了法院。
    （四） 当事人不服行政裁决而提起的司法审查形式不统一
    我国的法律规定，当事人对行政裁决不服的，可以向法院提起诉讼，请求法院对行政裁决行为进行司法审查。但是，由于法律规定的不统一，当事人对行政主体所做出的行政裁决不服向法院起诉时，法院到底应以行政案件受理，还是以民事案件受理或者是行政附带民事诉讼受理，都难以确定，因此在实践中，也有着不同的做法。以民事诉讼途径处理的，如最高人民法院《关于人民法院审理案件如何适用<土地管理法>第十三条、<森林法>第十四条规定的批复》规定：“当事人之间发生的土地、林木、林地所有权和使用权争议由县级以上人民政府处理，当事人对人民政府处理不服的，可以向人民法院起诉。此类案件虽经人民政府作过处理，但其性质仍属民事权益纠纷，人民法院审理此类案件仍应以原争议双方为诉讼当事人。”以行政诉讼途径处理的，如《中华人民共和国商标法》第43条规定：“当事人对商标评审委员会做出维持或者撤销注册商标的裁定不服的，可以自收到通知之日起三十日内向人民法院提起行政诉讼。”以“行政诉讼一并解决民事争议”的途径处理的，如最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。” 由上述的分析可知，有权机关对部分行政裁决的性质和法律适用态度前后是不一致的。最高人民法院就行政裁决的诉讼适用问题上在给地方法院的复函中，曾将因不服房屋产权争议的确权决定不服而提起的诉讼作为行政诉讼处理，而将因房屋拆迁不服裁决而提起的诉讼作为民事案件处理。[10]
    四、行政裁决行为司法审查制度之完善
    （一） 应运用合理性原则对行政裁决行为进行审查
    正如前文所述，我国对具体行政行为的审查主要是合法性审查，而基本上排除了合理性审查，这从司法审查制度的任务来说，是极为不完整的。因为合理性原则实际上是法律对自由裁量权提出的合理性要求，其内容是行政主体的行政行为不仅要合法，而且要客观、适度，符合理性。但由于自由裁量权具有自由选择性的特点，这就难免被滥用的可能，犹如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[11]因此，为了从更高的层次上降低行政行为主体滥用权力的可能，防止行政自由裁量权的行使给行政相对人的合法权益造成不适当的损失，弥补行政裁决行为合法性审查的不足，很有必要对裁决行为进行合理性审查，这已经成为众多法治国家的共识。
    那么如何实现合理性司法审查标准的具体化呢？我们认为,可以借鉴德国的“比例原则”和英国的“越权无效”原则,在立法中明确规定“不合理”的种类，概况起来主要有不正当的目的、不善良的动机、不相关的考虑、不应有的疏忽、不正确的认定、不适当的迟延、不寻常的背离、不一致的解释、不合理的决定、不得体的方式。[12]这些种类对不当行政裁决行为的司法审查有一定的指导意义。因此，对行政裁决的合理性审查应从以下几个方面着手: 一是行政裁决必须符合法律授权的目的；二是行政裁决必须建立在正当考虑的基础上，并符合情理。三是行政裁决之间应保持一定的连续性，以使其做出的裁决具有可预见性。
    （二） 赋予人民法院对行政裁决行为司法变更权
    如前文所述，由于法院不能对裁决中的事项进行变更，最终导致“官了民不了”的现象大量存在，这不仅浪费了大量的行政及司法资源，同时也使纠纷得不到及时有效的解决，与“以人为本，建设社会主义法治社会及和谐社会”的要求是背道而驰的。因此，应从立法上对《行政诉讼法》作出修改，赋予法院司法变更权，对违法或不当的行政裁决行为，在判决撤销的同时直接依法予以变更。理由如下：
    1. 行政裁决在解决纠纷上的非终局性特点是法院对其行使司法变更权的理论依据。对民事纠纷的裁决从权力分工上来说，本应属于司法机关的权力范围，而法律赋予行政主体对平等的行政相对人间的民事纠纷作出裁决，实际上行使的是一种准司法权，这是国家权力机关根据社会发展的需要，对司法机关与行政机关两者的职能进行调整的结果，但行政主体在国家机关中的地位和所行使的职权，决定了其易受外界干扰，同时由于行政裁决自身的局限性，也使其对权益的保障不如司法严格。因此，为了保障和监督行政机关依法行使该职权和保证国家司法权的统一性，国家又建立了不服行政裁决可以向法院提起诉讼的制度，即司法最终裁决的原则，终局的裁决将由司法审判机关作出。这就为法院在对行政裁决进行司法审查时行使变更权提供了最基本的法理依据。
    2．司法的效率价值理念要求赋予法院对行政裁决的司法变更权。
    西方法律早有谚语“迟到的正义不是正义”，法学家波斯纳也曾说过：“公正在法律中的第二个意义是指效益，在资源缺少的世界，浪费是不道德的。”这告诉我们在司法实践中，在追求公正的同时，也要注重提高司法效率，这是人类社会文明进步的重要标志，也是社会主义的本质要求。因此，对行政裁决进行司法审查，应当以最少的人、财、物的投入，在最短的时间、界域内，最大限度地满足人们对公平、正义、自由和秩序的要求。[13]以免在法院、行政主体以及当事人之间，形成“循环诉讼”，严重浪费人力、物力和财力。实际上，“当事人进行诉讼往往是不得己而为之，希望尽快解决矛盾，得到对自己有利的结果，而对当事人来说，如果案件在政府停留就意味着案件仍未解决，停留的时间越长对当事人就越不利，显然，法院对诉至其间的确有错误的行政裁决案件直接改判，既符合当事人意思，更能解决实际问题。”[14]
    （三） 建立《行政裁决法》赋予行政主体行政裁决权
    如前文所述，由于我国目前还没有建立《行政裁决法》，致使行政裁决的主体、职权范围、程序以及救济等界限模糊不清，在实践中的做法也不尽相同。与此同时，由于法律法规的规定不一致，是否接受行政相对人的申请并对民事纠纷进行审查处理，行政主体具有一定的自主权，因此行政主体为了避免成为被告，逃避司法权对其行政权的审查，其千方百计想办法放弃行政裁决职权，对民事纠纷不予受理或者拖延处理，以至民事纠纷大量涌入法院。即便如此，行政主体也并不构成行政不作为，不需要承担行政责任。因此，为了防止这种现象的出现，应通过《行政裁决法》明确赋予行政主体处理民事纠纷享有的职权，并规定放弃裁决权的行为应负的法律责任，这就使行政主体不能因为害怕成为被告,而放弃法律赋予的裁决权，否则要追究相应的法律责任。该项制度的建立，不仅是为了保证行政主体行使行政裁决权有法可依，同时也是为了更好地实施行政附带民事诉讼这一法律制度。
    （四） 建立行政附带民事诉讼制度
    目前关于行政裁决的司法审查，无论是在理论上还是在实际中，都有较大的分歧，但笔者从阅读的大量资料中发现，实际上最具争议的是行政附带民事诉讼及当事人诉讼[15]，且认为我国应借鉴日本的经验建立当事人诉讼的呼声似乎更高一些。而笔者认为，日本的当事人诉讼是在受到大陆法系及英美法系独特历史背景影响下形成的，如果将该制度移植我国适用，很有可能产生“排异”或“扭曲”现象。因为一个国家法律制度的建立，除了考虑法律文化和历史之外，还要考虑具有决定性的因素——国情，从我国现在特有的国情来看，该制度并不符合我国国情。因此，我国不应采用当事人诉讼，而应采用行政附带民事诉讼的方式对行政裁决进行司法审查，其理由如下：
    1.符合我国的国情。在我国，作为“民告官”的行政诉讼制度起步比较晚，在这十多年来的实践中，随着人们法律意识和权利意识的提高，作为维护公民合法权益不受行政权侵害的“民告官”制度在广为人知的同时也取得了一定的效果，但毕竟我国并不是实质意义上的“三权分立”国家，行政权对司法权的干预问题突出，老百姓对起诉“父母官”——政府还缺乏足够的“勇气”，使得司法权对行政权缺乏有力有效的监督，导致行政权被滥用或违法行政从而侵犯民众权益的现象仍大量存在。因此，建立行政附带民事诉讼制度，加强对行政裁决的监督，更能体现司法权对行政权监督的针对性和有效性，而当事人诉讼制度则不具有此功能。
    2.有利于同时解决行政争议和民事争议，方便法院进行审判。将行政裁决案件争议由同一审判庭统一处理，有机结合了行政诉讼与民事诉讼在审判实务中的优点，在审判中通过对案情的综合考虑，能够防止案件审理的片面性，保障案件处理结果的准确性和公正性，有效避免产生相互矛盾的判决结果。
    3.符合诉讼经济原则。行政附带民事诉讼能够减少诉讼中繁琐重复的程序，节省法院、行政主体以及当事人时间及其他资源，有效提高审判效率，使当事人尽快实现自己的权益，避免以多方奔波换取迟来的正义。
有鉴于此，建立独特的符合我国国情的行政附带民事诉讼制度，是很有必要的，但该项制度应如何构建呢？笔者有以下几点考虑：
    第一  特殊的诉讼原则
    1.全面审查原则。通过前面的分析，行政附带民事诉讼要实行全面审查原则，既要审查具体行政行为的合法性，又要审查具体行政行为对民事争议处理的合理性，这也是该诉讼制度本身具有特殊性的要求，只有对行政裁决附带诉讼进行全面审查，既对具体行政行为进行法律评判，又要对民事争议进行法律评判，才能达到行政附带民事诉讼制度的实施效果。
    2.民事诉讼就行政诉讼原则。由于行政附带民事诉讼制度本身所具有的特殊性，以审查行政行为为主，附带审查民事纠纷，但最终目的是为了更好地解决民事纠纷，因此，在诉讼过程中，牵涉到两种规则冲突的，在遵循各自审判原则的基础上以及从有利于及时有效解决民事纠纷的角度出发，应以行政诉讼的规则为主，民事诉讼规则为辅。如，关于诉讼管辖，以行政诉讼案件的管辖法院为管辖法院；又如，提起行政诉讼的时效为3个月，但民事诉讼时效为2年，此时的诉讼时效也应该以主诉即行政诉讼为准。还有，行政诉讼的一审期限为3个月，而民事诉讼的普通一审期限为6个月，那么行政附带民事诉讼的审理期限应以行政诉讼的审理期限3个月来确定。
    第二  特殊的合议庭
    由于部分民事纠纷具有较强的专业性和技术性，只靠审判人员进行审查是难以查清事实并作出正确裁判的，因此，在一审程序中，应由一名法官与两名陪审员组成合议庭审理案件，而陪审员则从专家库中抽调。专家库的建立则可参考民商事仲裁员的选任办法，专家库中应包括具有相关专门知识的专家、技术员、大学教授、学者以及社会公正人士等，这样更有利于查清具有专业性及技术性的案件事实。但在二审中，主要是对案件进行法律适用的审查，合议庭由法官组成，但对事实不清的案件可以直接发回一审法院重审，如确有必要的则也可以采取由陪审员与法官组成合议庭审理案件。
    第三  举证责任及法庭调查
    由于行政附带民事诉讼中融合了两种制度的运用，包含了两种不同性质的法律关系，因此在审判程序中难免会出现冲突，这需要根据审理的实际情况进行协调。笔者认为，在举证责任上，行政诉讼部分应由作出行政裁决行为的行政主体举证，而在附带民事诉讼部分，仍然采用“谁主张、谁举证”的举证责任方式，附带民事诉讼双方当事人各自负有举证责任提出证据以证明自己的主张。在法庭调查方面，有不少学者认为法庭调查不好控制，容易造成混乱，这也是学者强烈反对采用该诉讼模式的重要原因之一。但笔者认为，并不存在这样的问题。因为法庭调查总会按照一定的程序进行，关键是要将这种调查程序科学合理地安排好。由于行政裁决的事实是以民事纠纷事实为基础的，因此在调查中应先对民事纠纷的事实而后再对行政裁决事实进行调查，只有这样才能全面查清案件的事实。
    第四  一审判决
    法院在对行政裁决行为进行审查后，如果事实清楚，适用法律正确，程序合法并无其他不当行为的，应判决予以维持；如果主要事实不清楚、程序违法、适用法律错误或裁决不合理，影响民事纠纷裁判结果的，应在查清事实的基础上，判决撤销行政裁决，并直接对民事纠纷的部分依法作出变更判决；对部分事实不清楚、程序违法或适用法律错误，但不影响民事纠纷的处理，裁决结果正确的，应对其进行纠正后，要求其重新作出与原裁决结果一样的行政裁决。但无论做出什么样的判决，应分别制作行政判决书及行政附带民事判书。
    第五  上诉案件的审查及处理
    在一审中，由于对行政裁决的审查是以行政附带民事诉讼处理，这涉及到行政诉讼及民事诉讼两个法律关系，因此只要一方当事人或行政主体对其中的某部分判决不服，二审法院应同样以行政附带民事诉讼的形式审理，对案件的民事及行政部分进行全面的审查，但该审查主要是在一审法院已调查清楚案件事实的基础上，对法律的适用进行审查，这样做主要是当二审法院的判决与一审法院的判决不一样时，避免一审生效的民事或行政判决与二审的行政或民事判决互相矛盾。即便是二审法院发回一审法院重审时，也应适用行政附带民事诉讼，这样就可以避免很多复杂诉讼关系的出现。