近年来，基层法院法官“断层”话题已经引起了社会高度关注和理论界的深入探讨。基层法院处于社会矛盾前缘，承载着主要的化解社会矛盾任务，尤其是当前我国正处在社会经济转型时期，社会矛盾共生交错，纷繁复杂，尖锐异常，正悄然地考验着基层法院对社会矛盾的驾驭能力。法官作为国家法律的忠实执行者和社会矛盾的直接化解者，其所面临的责任之大、任务之巨、压力之重可想而知，建立一支稳定的高素质法官队伍，是基层法院的基础性工作。然而，近年来基层法院的法官断层问题日趋严重, 已经影响到基层法院审判事业的平衡发展，值得研究和探索。本文以丰城市法院为样本，反映基层法院法官断层之景况，分析形成断层之原因，提出补合断层之对策，为建立一支稳定的基层法院法官队伍而建言。

    一、现实状况

    丰城市地处江西中部，面积2845平方公里，人口136万，是全国县域经济百强县市。该市有着1800年的建县历史，相传为“干将”“莫邪”两宝剑的发掘地，故又名“剑邑”；唐代文学家王勃曾在《滕王阁序》中以“物华天宝，龙光射牛斗之墟，人杰地灵，徐孺下陈蕃之榻”千古名句，赞美丰城钟灵毓秀。

    丰城市法院享有中央政法专项编制144人，其中政法编制132人，事业编制12人。现实际在编人员138人，其中政法编制人员132人，事业编制人员6人。通过地方人大任命的法官93人，书记员及其法警等人员45人。

    1、法官年龄结构。根据基层法院法官职业生命周期，为便于分析和说明问题，笔者暂且把35周岁以下的归为青年法官，36-45周岁的归为中年法官，46周岁以上的归为老年法官。据统计，该院93名法官中，35周岁以下的7名占8%，36-45周岁的51名占54%，46周岁以上的35名占38%。从年龄结构可看出问题，该院中年法官所占比例居优势地位，青年法官所占比例过低，而老年法官所占比例又过高，尤如体态发育失衡的人体即“头重、肚大、脚轻”，存在明显的“健康”隐患。在三个年龄段中，青年法官的数量既明显少于老年法官，更明显少于中年法官，也是说由于青年法官数量过少所形成的“断层”现象明显，据此推理，假如该院在近年不快速补充青年法官，则会形成“青年—中年—老年”阶段性“断层”恶性延续，影响深远。

    2、法官流量变化。2007年以来，该院共有33名法官流出队伍，其中2007年退休3名，2008年退休2名、调离2人，2009年退休3名，2010年退休4名、除名1名，2011年退休4名、调离2人、意外死亡5名，2012年退休6名、调离1人。六年来共有7名人员进入法官队伍，其中2007年从院校毕业生中引进优秀法律人才4名，2009年在该院符合法官任职条件的人员中任命了3名，以补充空编。流出人员数与流入人员数之比为4.71比1，两者形成明显“剪刀差”态势，表明法官资源入不敷出。

    通常情况下，要保持法官队伍在人员数量上的稳定，流出与流入法官数量就必须保持一种相对衡平状态，或者流入法官数略大于流出法官数，这样才能不断满足基层法院日益加重的审判工作之需。折线图表明，近年来该院的流入法官数量存在着严重不足问题，尤其是近三年来一直处于“冰冻期”，加急了青年法官“断层”速度。

    3、案件数量变化。2007一2012年期间，该院审结各类案件分别为1479件、1595件、1503件、1522件、1929件和2361件，可见前四年审结的案件数量变化不大，后两年审结的案件数量呈现连年跃升态势，分别环比增长26.7%和22.4%，呈现出逐年增长态势，案件数量的攀升与青年法官数量的稀缺已经形成矛盾体，为化解日益增多的、尖锐而又复杂的社会矛盾缺乏新的动力源泉。以下为该院2007－2012年期间的案件审结数、法官总人数与青年法官数的对数关系。

    2007－2012年期间所审结的案件数呈逐年增长态势，特别是近两年增速更猛，而法官总人数和青年法官人员数并没有随着案件数的逐年增长而增加，相反呈现逐年下降态势，“人少案多”矛盾逐步加大，让法官感受到前所未有的工作压力，客观上需要充实更多法官尤其是精力充沛的年轻法官来应对逐年增加的审判工作压力。

    二、法官断层形成之原因

    在理论界，不少学者对造成基层法院法官断层之原因进行了深入研究并提出了自己的观点，如法院体制行政化，法官人事管理地方化，法官等级虚设化，法官职业管理缺乏专业化、科学化和规范化，法官执业风险高、工作压大，审判管理效率低，利用法官资源缺乏科学性，现行离、退休制度弊端多，案多人少矛盾突出以及法官年龄结构不合理等，这些分别从不同的层面和角度影响或助推法官断层形成。但是，笔者认为形成法官断层的核心原因表现在四方面：

    1、法官入职 “门槛”多

    法官的职业是忠实地代表着国家行使审判权，可谓责任神圣、位高权重，这也决定了法官不仅要有良好的政治素质和品行，而且要有良好的业务素质。通常情况下，要进入法官队伍需要跨越四道“门槛”：一是要符合《法官法》的任职条件，其中一项重要条件是必须“高等院校法律专业毕业或者高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识，工作满二年的；或者获得法律专业学士学位，工作满一年的”，对专业知识和工作年限都作出了特别规定；二是地方政府对基层法院的支持程度。当前，基层法院的“人头”经费仍由地方财政负担，每招录一个法官就会直接增加地方政府的一份支出，招与不招，招多招少，地方政府在很大程度上掌控了话语权，这对梦想迈进法院大门的志士来说，无疑也是一道无形的“槛”；三是司法考试。只有参加全国统一司法考试，获取《法律职业资格证书》，才能获得被任命为法官的资格，年通过率为15%左右，能幸运过关者为数不多；四是公务员考试。与司法考试相比，戏称“国考”的公务员考试则显得难度更大，年录用率仅1.5%左右，能够顺利通关的更是凤毛麟角。由此可见，要从一个普通大学生蝶变为一名人民法官，要一路“过关折将”和“跨栏式”的攻坚克难，非出类拔萃者无缘眷顾。

    2、优秀人才“流失”快

    以丰城市法院为例：该院2007年所引进的4名优秀法律人才，其中1人通过参加祖籍所在地法院的招录考试而调离，1人被地方政府选调他用，1人正备战“跳槽”，1人在农村基层法庭担任副庭长；2008年，有2名自行培养的优秀年轻法官被宜春中院录用；2007年以来，该院在5年之内共有4名年轻优秀法律人才流失，流失速度令人担忧。分析原因：一是恋家情结。祖籍在外的引进人才，既得不到家庭关照，也关照不了家庭，于是内生“迁徙”之望，少有长驻心理准备；二是经济待遇低。沿海地区法院或者上级法院与基层法院相比，收入更高、待遇更好，对年轻法官形成诱惑，尤其对年轻而又优秀的法官诱力更大；三是政治待遇差。由于受到基层法院及其内设机构行政级别低的限制，优秀人才发展空间十分有限，甚至长期得不到提拔重用，导致不安心基层法院工作，于是有的法官尤其是年青优秀法官，为了能够充分实现自我价值或说找到更能适合自身发展空间，努力寻找路径流出基层法院，这样既增加了法官队伍的不稳定性，同时也加速了法官断层形成；四是职业高风险、高压力。随着案件逐年攀升、审判管理愈来愈严，法官成了高责任、高负荷、高压力、高风险的“四高”职业，造成有的法官另辟蹊径。

    3、法官队伍“老龄”化

    国家离、退休制度规定，基层法院的法官退休年龄为60周岁，根据法官的职业生命周期，笔者暂且把35周岁以下的划为青年法官，36－45周岁之间的划为中年法官，46周岁以上的划为老年法官，则该院老年法官的比例显得过高，占法官总人数的38%，而青年法官所占比例显得过低，仅占法官总人数的8%，在年龄结构上呈现“青黄不接”态势，表明新生力量明显不足，给人以审判事业“后继无人”之忧。若法官退休年龄为60周岁，则未来15年内将有35名法官退职，平均年退职2.33人；未来的25年内将有86名法官退职，平均年退职3.44人。法官“老龄”化将带来三方面不利后果：一是法官扎堆退休，加速了法官断层形成与扩大；二是造成人力资源浪费，年龄偏大法官由于工作压力大、政治上升空间窄、经济生活待遇差等因素，导致思想无动力，工作无压力，表现为工作积极性不高，甚至对审判事业产生厌烦情绪，主动要求进入非审判业务部门；三是不利营造创先争优氛围。年轻人得不到及时提拔重用，在一定程度上挫伤了他们的工作积极性，不利整个法院创先争优氛围的营造。

    4、政法编制“瓶颈”小

    地方基层法院的政法编制人员数量，主要根据该院所在行政区域内的常住人口数量比例来确立的，这对加强法定社会组织内部职能配置、机构设置、组织形式及工作人员的数量、结构等方面的管理起了重要作用。然而，随着我国社会经济的转型，各种社会矛盾日益变得复杂化和尖锐化，作为处于审判第一线的基层法院需要承担更多的化解社会矛盾任务和承受更大的工作压力，客观上需要投入更多的法官资源来完成这一使命。而事实上，基层法院的中央政法专项编制人员数并没有随着案件数量不断增加以及化解社会矛盾难度不断增大而增多，专项编制之“供”与审判实践之“需”矛盾突出，一方面在职法官肩上的担子重、工作压力大，另一方面法官资源短缺问题又得不到及时解决，专项编制的“瓶颈”效应显现，已经影响到基层法院审判工作开展。

    三、法官断层之后果

    1、微观后果：即对法官个体的影响。法官断层必然加剧 “人少案多”矛盾，让一线从事审判工作的法官人均办案数增多，工作压力增大，从而影响法官身心健康；由于案件数增多，迫使法官加班加点，挤压个人节、假日休息时间，由此可能引发家庭矛盾，影响夫妻和睦或小孩健康成长；法官办案数增多，职业风险随之加大，一些有“门路”的法官为规避风险而“择林而栖”，流出法官队伍，进一步加速法官断层形成。

    2、中观后果：即对不同年龄层次法官群众的影响。笔者先对老、中、青三个年龄层次的法官进行一些比较：

    （1）青年法官

    ①司法水平：审理的案件数相对少，审判经验不足、业务能力相对差。

    ②工作积极性：思想上要求进步，希望自己在工作中做出成效并得到领导认可，表现为工作积极性高。

    ③工作精力：家庭负担较轻（主要来源小孩学习），身体素质好，工作精力相对足。

    ④创新能力：思想活跃，但工作阅历相对不足，对事物的认识、理解能力稍欠，创新激情高，但创新能力不及中年法官。

    （2）中年法院

    ①司法水平：审判经验丰富，业务能力强，是法院审判工作中坚力量。

    ②工作积极性：在政治上的提拔空间不大，于是不求有功、但求无过思想渐浓，普遍表现工作积极性不甚高。

    ③工作精力：家庭负担较重（主要来源小孩学习、成家、就业以及赡养等），身体素质一般，工作精力受限。

    ④创新能力：思想成熟，阅历丰富，对事物的理解和认识深刻，创新能力强，但创新激情不如青年法官。

    （3）老年法官

    ①司法水平：审判经验丰富，业务能力强，是法院审判资源的宝贵财富，对青年法官起着十分重要的传、帮、带作用。

    ②工作积极性：思想涣散，作风拖拉，工作积极性低。

    ③工作精力：家庭负担轻，但身体素质趋差，工作精力不足，有的甚至不能按正常作息时间上、下班。

    ④创新能力：有创新能力，但无创新激情。

    从比较中看出，基层法院的青、中、老年法官群体，他们在审判岗位上各自饰演着不同的“角色”，也是说其所处地位和所起作用不尽相同，无论哪个群众产生断层，都会从不同的角度或层面对法院的审判工作产生不良后果：青年法官断层，让法院审判工作缺乏生机活力，同时也无形之中加重了中年、老年法官群众的审判负担和工作压力；中年法官断层，让人民法院处于“少无力”而“老无用”的艰难境地，让繁重的审判任务得不到释负和大量涌向法院的社会矛盾得不到化解；老年法官断层，让法院长期形成的好传统、好作风、好经验得不到延继传承，不利于年青法官的健康成长和司法能力快速提升。

    同时看出，法官断层的影响是极其深远的，特别是青年法官断层一旦形成，随着时间不断向前推移，将相继形成“中年断层——老年断层”的延续断层过程，在理论上后续断层则难于弥补，应予重视。

    3、宏观后果：即在社会层面造成的负面影响。一是法官资源在配制上的不合理性，影响基层法院审判职能充分发挥，不利经济转型及社会和谐稳定；二是不能在法官资源上确保审判工作正常开展，影响法院工作可持续发展；三是难保案件审判质量，导致当事人私权受损，引发当事人上访、缠访，影响社会长期稳定，甚至动摇党的执政根基；四是不能依照审判职能更好地履行社会义务和承担社会责任，影响基层法院公信力提升。

    四、解决法官断层之对策

    1、加强编制管理制度建设。一是制定统一的审判机关专项编制管理办法。由国家编制主管部门规定基层法院编制使用管理的原则和要求，对各业务岗位人员配备标准、配置基数以及业务部门与综合部门的人员配备比例等作出指导性规定；二是确保基层法院的中央政法专项编制能够满足审判工作之需。根据社会经济发展需要和基层法院的实际需求，建立灵活的编制管理制度和运行机制，适时调整基层法院专项编制人员数量不足问题；三是实行中央政法专项编制和地方事业行政编制并用。基层法院的中央政法专项编制由国家编制部门统筹安排；基层法院的书记员及司法警察纳入地方事业编制管理，由国家编制部门对其录用数量、任用条件等作出原则性规定，给地方编制部门一定的人事编制空间，根据基层法院的实际需求来确定事业编制数量。

    2、延长法官职业生命。国外一些国家的法官退休年龄规定值得我们借鉴：如美国的法官为终身职业，规定达到一定年龄时可自愿退休，但不得命令其退休；巴西、荷兰等强制法官退休的国家，规定法官的退休年龄为70岁。我国《法官法》虽对法官退休年龄没有作出明确规定，但全国各地都是参照公务员的退休年龄执行，即男60岁、女55岁的标准要求法官退休，与国外一些国家的规定不同。然而，法官对职业背景和从业经验高求高，即所从事的职业具有很强的专业性、理论性和实践性，要雕琢一个审判经验足、业务能力强的法官需要经过长时间的打磨，对60岁法官来说正处在职业之树的“硕果期”，若与其他公务员“一刀切”退休，实为国家司法资源浪费。为此笔者建议，对法官的退休年龄宜作出弹性规定，对年满60岁的法官，可根据自愿原则延期至适当年龄强制退休，这样既可发挥他们在审判工作中的传、帮、带作用，又可有效缓解基层法院法官断层之困。

    3、用高待遇留住法官。优厚待遇是法官实现自我价值的追求目标之一，不断提高基层法官待遇就是帮助他们实现自我价值的重要手段。根据当前基层法院现状，一要改善法官福利待遇。基层法院的法官与最底层群众打交道，站在审判工作前沿阵地，处于社会矛盾“风口浪尖”，与其他公务员相比，法官职业显得责任更重、风险更大、压力更强，存在着付出与回报失衡问题，于是实行“按劳取酬”、“按责取酬”和“按险取酬”具有必要性，譬如采取普遍调高法官工资档次级别、提高基层法官专项津贴、设立法官职业风险基金等措施，并在卫生、保健、假日旅行报销等方面给予法官充分保障；二要提高法官政治待遇。为弥补基层法院行政级别低所带来的对法官政治上的上升空间限制，可考虑对法官个体的行政级别高看一格，如根据法官的工作年限、职务、绩效等分别套用科员、副科级、科级、副县级和县级几个行政级别并享受相应待遇；对待年轻法官不拘一格用人才，选贤任能，知人善任，把思想觉悟高、职业道德好、业务能力强的优秀法官推举到相应的领导岗位上来，要留住他们的“心”就先容下他们的“身”。三是加强与法官感情交流。建立院领导与法官沟心通气制度，全面、及时掌握法官所思、所想、所求和所盼，真心诚意帮助他们解决实际困难和问题，让他们收获更多来自领导的情感抚慰，从而实现以情感人、以情留人。

    4、建立“二元”遴选法官制度。基层法院通过公务员考试的途径录用法官同时，还可借鉴英美法系国家从律师中遴选法官的做法。以英国为例，一个公民欲成为法官，必须首先经过3年的大学法学教育，通过严格的考试获得法学J•D学位，然后由个人提出申请，到英国律师公会所属的四大法学院之一学习1年，合格者获得学院授予的律师学位，再经过1年见习后成为正式律师。英国的法官必须从该国4个律师公会的出庭律师中任命，并且只有具备了一定年限经历的律师（地方法院为7年以上），才能获得被任命法官的资格。英美法系国家法官遴选一般采用“经验+精英+年长”的原则，确保法官入职后能够信任审判之需。洋为中用，基层法院从地方资深律师中遴选法官具有优越性：一是便利业务上“对接”。资深律师法理深厚、经验丰富、熟知程序，在业务上既容易实现从律师到法官“角色”的转换，又利于提升基层法院整体水平；二是律师为潜在优质审判资源，可有效节省基层法院对法官的业务培训费用；三是地方律师资源相对宽松，便利择优取才和地方政府部门调遣；四是可根据审判需要，及时为基层法院补充法官资源，减轻法官断层问题；五是从地方资深律师中遴选法官，走基层法院法官“乡土化”之路，可在一定程度上减少外地法官流出过快问题。

    5、建立法官职业管理机制。一要坚持“凡进必考”的用人制度。在律师中遴选法官，可在最高法院设立考试中心，定期组织符合报考条件的律师参加考试，考试合格者由最高法院版发证书，取得候补法官资格，在地方基层法院空编或增编条件下，候补法官可向地方组织部门提出入职申请，经考核合格者，提请地方人大任命；二要建立“流水线”式法官交流任用制度。上级法院的法官从下级法院优秀法官中选任，让基层法院成为他们入职法官的必由之路，鼓励和支持法官到基层法院、引导优秀法律人才向基层法院流动，同时为他们晋级提供制度支持，打消他们后顾之忧；三要强力推进法官职业化进程。实行人员分类管理制度，建立起“法官—法官助理—书记员”审判队伍梯队结构，大力推行法官助理制度，把事务性工作交由法官助理完成，让法官中的精英从大量繁杂琐碎的具体事务中解脱出来,集中精力行使审判权，坚定地走法官精英化之路，有效地解决基层法院案多人少之矛盾；四要制定长远的法官发展规划。当前，不少基层法院的法官“流动”处于无序之中，“青、中、老”法官比例也处于失衡状态，这些不利于基层法院的长远发展。因此，笔者建议最高法院要着眼现在，立足长远，制定基层法院法官短、中、长期发展规划，规范并细化法官“进”、“出”条件和程序，确保法官个体“流动”良性有序；指导基层法院合理配制法官资源，对法官的人员数量、年龄结构、学历结构等进行合理布局，确保法官队伍的生命力和战斗力，以满足日见繁重的审判工作之需，从而更好地服务于经济繁荣和社会发展。

    （作者单位：江西省丰城市人民法院）