内容摘要

    涉诉信访作为独具中国特色的政法现象，与行政性质的信访制度及审判制度既具有内在联系，又有一定的区别。近年来涉诉信访问题日益增多，一方面凸显了社会公众对司法公正的关注，对社会正义的期盼，另一方面也严重影响了社会的正常发展，损害了司法的权威。因此，有必要对我国的信访与制度进行剖析，追根究源，化解难题。以现行法律为依据对涉诉信访进诉讼化改造，完善人民法院对涉诉信访处理诉讼化的措施保障，争取外部力量对涉诉信访诉讼化处理的措施支持，也就是说，树立司法权威，才是解决涉诉信访问题的有效途径。

    关健词：

    涉诉信访     信访成因     化解措施    

    涉诉信访作为独具中国特色的政法现象，与行政性质的信访制度及审判制度既具有内在联系，又有一定的区别，发挥着填补尚不成熟的政治和司法制度功能空白的作用。然而，近年来涉诉信访高位运行不仅加重了人民法院负担，而且其带有的明显行政色彩也不断消解着司法权威。

    涉诉信访问题的日益增多，一方面凸现了社会公众对司法公正的关注、对社会正义的期盼，另一方面也严重影响了社会的正常发展，损害了司法的权威。因此有必要对我国信访及制度进行剖析，追根究源，化解难题。而现阶段的信访制度设计也存在不合理之处，从我国建立法治国家角度考虑，应将涉诉信访解决机制纳入法治框架，用法律手段调整上访纠纷，充分、正确解决上访问题，维护司法权威。

    我国信访制度是一项具有本土特色的制度设计，承载着民众政治参与、纠纷化解、权利救济以及社会稳定的重要功能。但目前涉诉信访活动所涉及的内容及其影响却违背了设计者的初衷，以表达形式激烈的个访和大规模群体访为主要标志的涉诉信访高潮至今仍无回落迹象，已成为影响社会稳定与社会和谐的主要因素，也成为政府部门挥之不去的一大心病。从中央到地方，对涉诉信访工作的重视和投入前所未有，摸索的方法层出不穷，而这一切努力并没有有效遏制涉诉信访态势。

    笔者作为基层法院信访部门的工作人员，仅就目前涉诉信访中的相关情况谈一点自己的理解和思考。

    一、涉诉信访的特点

    1、涉诉信访数量大

    某中央媒体曾指出，上半年全国人大的信访量呈现量大面广特征，反映突出的主要是五大问题：一是涉诉信访量居高不下，比较集中的是不服法院判决和执行难问题；二是企业重组改制、劳动和社会保障方面的问题反映强烈；三是农村土地征用问题仍然比较突出；四是城镇房屋拆迁问题的信访持续上升；五是控告政法部门及其工作人员滥用职权和农村干部违法违纪。不难看出，以上五个方面中第一类就占了绝大多数，而后面四个方面中的绝大部分又需要法院最终来诉讼解决，还有可能演变成涉诉信访问题。

    2、重复访、越级访增多

    有的一上访到北京，就引起高度重视和迅速解决，有的反复上访，有的到多个机关、部门上访，有的互相结合形成上访小团体，息诉难度大。我市一上访人因不服四级人民法院裁判，认为法院对房屋产权归属判决不公正，长期进京上访，每日奔走于各个信访接待部门，对各级法院及政府部门做工作都置之不理。仅2011年在北京上访次数就达101次。此类涉诉信访往往带有较大的对立情绪，影响法院和行政机关正常工作秩序。

    3、上访行为明显过激

    涉诉信访矛盾一般都属于人民内部矛盾，但上访的对抗性越来越明显，上访行为也越来越过激。仅笔者近年来接触的就有长期纠缠、冲击机关、阻碍交通、打横幅、呼口号，有的穿“冤”字白衣在机关门口喊冤，还有的冲击中南海、在外国领事馆门中下跪、拦截外宾，更有甚者采取爆炸、服毒等自杀手段。加上政府一些领导提出“花钱买平安”的工作思路，又极大的刺激了信访人的“积极性”，而且有“榜样”的带动作用。我市某开发区在不到两年时间为一名上访户支付接送人、经济帮助等费用达六万余元。笔者所在的基层法院近年来处理十余年前已结案的涉诉信访案件5起，且信访人态度执拗，处理起来相当困难。

    二、涉诉信访的成因分析

    1、司法困难和信访廉价性

    司法途径包括复议、仲裁、诉讼等，门槛过高、限制过多、程序过严，使很多人不愿走司法途径。而信访的综合性、简便性又强烈刺激着信访人信访。信访功能包含了申诉、控告、检举及批评建议等权利，几乎无所不能，且没有程序限制。所有国家机关处理问题时，都要遵守一定的规章，要走一定的程序，更重要的是在投入了大量的精力后，未必一定能产生预期的后果。相反信访却能方便地将问题直接交给相关领导，并可能很快得到解决。还有信访人身边已发生的成功事例，诱使信访人将希望寄托到信访上。

    2、社会及历史方面的原因

    随着社会的发展，过去用行政手段能解决的问题，现在归于司法途径，越来越多的矛盾都汇集到法院，而人们仍习惯于找政府，认为法院只是政府的一个下属部门，加上司法权威的严重不足，既判力得不到尊重，客观上也助长了上访。市场经济的逐步完善，引发了很多社会矛盾，如企业改制、破产、职工待遇、保险、征地、拆迁安置、农村土地调整等问题都容易产生上访。

    3、法院自身的原因

    在审判方式改革中一味强调一步到位，重法律事实轻客观事实，忽视了法律效果与社会效果的有机统一。有些法官业务水平不高，司法为民意识不强，有些案件违反程序，裁判不公。还有些法官缺少耐心，不愿做细致工作，导致一些案件矛盾激化。另外，司法公信力下降和法院裁判既判力得不到尊重，也是一个重要原因，有些申诉再审案件或上诉案件对法院裁判更改的随意性、盲目，有些国家机关或领导对法院案件的干预，使涉诉信访人不相信法院裁判的公正性和权威性，产生信任危机。

    4、上访人自身的原因

    基层法院面临的绝大多数当事人是困难群众，法律意识欠缺，特别是缺乏证据意识和诉讼风险意识，对法院寄予过高希望，只要认为其权益未得到保护，就把责任归于法院，就会上访。案件客观事实与法律事实的差异，是造成当事人上访的重要原因。当事人得不到期待的结果后，不能正确对待和认识裁判结果。还有部分当事人心里扭曲，无端猜疑办案人偏袒对方当事人，案件还在审理中就到处上访。对处理结果不服，不走正常法律程序，认为上级法院会“官官相护”，不如通过上访引起领导重视，达到解决问题的目的。

    5、信访处理机制不完善

    在上访群众中有的是有理上访，也有的是无理上访，认为党委政府就怕上访。地方由于害怕辖区群众赴省进京上访，采取围、堵的办法，对无理缠访闹访的人也不敢处理，一味妥协，使无理上访人尝到甜头，动辄以上访相要挟。现在又以上访特别是越级访、进京访来考核、评价法院，使法院陷入更加被动的局面。就信访制度自身而言，其在法理学上地位模糊，被赋予的权限又有很大的政策弹性，地位和职能难以定位。信访要解决问题，势必会无形中超越法律，超越程序，不但削弱了司法权威，也必将日益加重自己的负担。

    三、对涉诉信访化解的思考

    今年1月全国政法工作会议提出，要以修改后的刑事诉讼法和民事诉讼法为契机把涉诉信访从普通信访中分离出来，符合条件的导入司法程序，做到依法保障合法权益，依法维护公正结论、依法纠正错误裁决，保护合法信访，制止违法闹访。因此，应探索在程序法框架内对涉诉信访进行规范，并辅之以强有力的措施保障。

   （一）要完善人民法院对涉诉信访处理诉讼化的措施保障

    1、对诉、访进行明确区分。涉诉信访中的“诉”是指尚未穷尽司法程序，具有起诉、上诉、申请再审及诉权意义上申诉内容的信访，应依法纳入诉讼渠道；涉诉信访中的“访”，一种是指穷尽司法救济手段，无法启动司法程序的涉诉信访，如：经终审法院的上级法院审查驳回申诉的刑事申诉等；另一种是依法律规定不得申请再审的涉诉信访，如：不服已发生法律效力的解除婚姻关系的判决书、调解书的涉诉信访，可按信访申诉处理。

    2、健全审查手段。根据相关规范性文件及司法实务，对再审申请和申诉的审查主要是审查当事人提交的材料、调阅原审卷宗、询问当事人及组织听证等形式。实践中，尤其应当规范听证的适用，通过事先告知等方式明确听证的适用范围、合议庭、听证参加人员等，使信访人在公开、参与、沟通、高效的程序中强化对审查结论的认同。

    3、完善涉诉信访案件终结机制。根据政策和诉讼规定，依据涉诉信访的不同属性，应对涉诉信访终结进行区分：对具有“诉”属性的涉诉信访，通过诉讼程序的流转实现司法程序性终结；对“访”则仍需根据有关文件规定进行信访申诉的终结。

    4、优化人民法院涉诉信访工作机制。首先优化信访部门人员结构，确保充分的审判力量高质高效的完成再审申请和申诉审查工作；提高信访工作人员业务素质。不论对“诉”或“访”和的处理，释法工作都是其中重要一环，因此信访人员应当在熟知程序法和实体法规定的同时，不断提升做思想工作的能力；完善信访工作绩效考核体系，尤其根据涉诉信访诉讼化需要强化再审申请和申诉审查工作考核的科学性，充分发挥考核的激励、督促作用。

    （二）要完善人民法院涉诉信访接待处理机制。

    一是要扭转习惯思维和做法。面对涉诉信访申诉中大量存在的审判瑕疵而错误极少的现状，要认识信访接待只是治标之策，重要的是要从提高案件质量，减少和杜绝审判瑕疵与案件错判上寻找治本之策，因此，必须重视改变办案法官只管判、不问访，接待法官不了解案情，虽耐心疏导，但初访成功率不高的状况。同时要积极探索上下级法院联合就地接访的方式，解决老缠访户的问题，把矛盾化解在当地。

    二是要全面推行法官判后答疑和公开释明制度。对当事人的初次来访，由办案法官与信访接待法官共同接待，既有利于增强审判法官对涉诉信访的预防意识，又有利于提高初访接谈的息诉率。对人民法院作出的民商、行政案件裁判文书生效后，在规定的时间内，根据当事人的申请，公开组织听证会，针对申请提出的问题，面对面向当事人释疑。实施法官判后答疑和进行公开释明，是从根本上解决涉及信访问题的有效途经，是当前形势下对人民群众进行更有效的法律宣传与教育，同时也有利于监督人民法院的审判作风改进和执法水平提高。

    三是实行审判法官和骨干到信访接待窗口轮值制度。处理涉诉信访工作是法院联系人民群众的重要窗口和阵地，也是促使法官了解社情民意，增强释法析理能力，有效做好人民群众工作的重要基地。人民法院要从实际出发，科学合理案排，制度化地坚持新任命的审判人员或中层干部以及其他工作骨干必须到涉诉信访工作岗位进行一定时间的轮值，既有效地锻炼干部，又相应加强信访接待力量，多管齐下做好涉诉信访工作。

    四是对已经实施多年的“院长接待日制度”也要加强改进、创新。做到院长抓信访、接信访、办信访，通过院长、庭长、审判法官及信访接待法官多层次、多渠道参与涉诉信访接待，有效加强法院与人民群众的联系，有利于了解社情民意，努力做到领导带头，各方参与，判前预防，判后答疑，化解初访，治理重访，竭力防止非对抗性矛盾和小问题转化为大问题、局部情况转化为全局情况，切实平息矛盾，疏导息诉，构建和谐社会，做好服务和保障。

    （三）要在以下几个方面更新思维方式：

    1、规范处置手段，弱化信访制度

    中国的发展是要建设现代化法治国家，推进政治文明。强化信访制度的实质是着眼于长期的人治现实，新修订的《信访条例》既不弱化信访制度，也不强化信访制度，而是规范信访制度。信访看似廉价的救济手段，却在耗费着十分巨大的成本。受理案件十分宽松，层级次数不受限制，使得信访与复议、仲裁、诉讼相比，显示出其经济、便捷、廉价的优势，但正是这些优势诱惑着许多人在失常的心态下将巨大的财力、精力投入其中，为此倾家荡产、付出生命者不乏其人，其代价已远远高出于正当途径的花费。相应的，各级政府为免政绩受影响，千方百计平息上访的耗费更是可观。更重要的是上访对国家司法权威带来的冲击，对公民法治意识的削弱，更是无法用金钱来衡量的，其危害也是短时间无法消除的。

    2、强化检察机关对司法权威的维护力

    司法权威应当是公正性与稳定性的统一，检察机关应充分发挥在维护司法权威和稳定性中的作用。司法机关解决社会纠纷终局性是法治社会的起码要求。检察机关对于生效的裁决认为错误的，应当以有限抗诉方式救济，以维护司法机关应有的公正性。检察机关认为裁决是正确的，就应视为终局性裁决，除法院依审判监督程序外，其他任何机关不得干预，以维护司法机关裁决的稳定性。但是目前只注重了司法公正性，而忽略了司法稳定性，在行使权力时，检察机关仅是认为法院裁决错误而以抗诉来进行监督。对于审查后认为正确的裁判，检察机关在维护司法裁判的稳定性方面，几乎未发挥作用，这也是信访案件增多和难以处理的一个客观原因。

    3、强化司法理念和司法权威

    信访制度是一个充满了悖论和矛盾的制度。一方面国家强调要打破官僚主义的阴碍，不能对正常上访群众搞拦堵，另一方面国家一再要求把问题解决在基层，尽量减少越级访和重复访。司法理念的好坏与司法权威的高低成正比。司法权威真正树立了，涉诉信访问题才能彻底解决。信访到底是不是一种权利，从1951年政务院的《工作规定》，到1982年国务院的《暂行条例》和1995年的《信访条例》，再结合我国宪法相关规定，不能说它没有法律依据，但也没有清晰的法律依据。中国老百姓不相信法律，只相信领导，特别相信大领导能解决问题，所以上访集中到大城市，集中到北京。有很多上访基层法院院长还不知道，上访就到了省上、北京。上访者拿到交办单，要求法院解决问题，不解决又上访，这种循环上访严重地影响了司法权威。现在出现了一种怪现象，很多已先后经过一审、二审和申请再审定论的案件，因为当事人的高级别上访，上级领导批示就可以对案件重复再审，甚至要按领导意图重新作出判决。法院裁判的长期不稳定性，改变的随意性，最能诱使当事人进行上访。

    （四）涉诉信访治理是一项系统性工程，需要外部支持。对于情况复杂的涉诉信访，诉讼化解并非处理的最佳渠道，建立联动才能取得实效。

    一是争取支持落实稳控。对依法终结的案件，要依靠地方党委、政府建立稳控处理机制。在党委的协调、政府的支持下，整合公安、司法行政、综合治理、社区乡镇等各方力量，按照属地原则，做好上访人的稳控工作。尤其对一些无理缠访、闹访的信访者，依靠党委政府依法进行惩戒，严格追究责任，加大监管和处罚力度。

    二是争取支持帮扶救助。对信访人合理的法外要求，帮助其申请司法救助；对一次性司法救助仍不能解决困难的，请党委协调，纳入政府救助、社会救济、民间救济的范围。需要强调的是，需确立实施救助的案件标准和对象条件，明确救助数额，严格依规定救助，防止信访人恶意利用救助制度。

    三是加强联动消除隐患。对一些由政策性因素和历史原因引发的涉诉信访，尤其是涉土地征收、企业改制、劳动保障、城市拆迁等引发的复杂、敏感案件，不论在行政处理阶段、行政诉讼阶段还是信访阶段，加强与行政机关相互配合，力争通过良性互动提早消除信访稳患。定期排查信访案件，对一些存在重大信访隐患的案件，及时向党委汇报，在党委的协调下妥善处理。

    总之，人民法院作为处理涉诉信访工作的主战场，要加强领导，狠抓落实，务求实效，主管领导、分管领导和各部门之间在处理涉诉信访工作上要形成合力，提高执行力，从源头上入手解决实际问题是正确解决群众上访的出发点和根本点，把矛盾纠纷化解在基层，稳控在当地，绝不把矛盾上交。同时，各级各部门要结合实际，研究、制定好具体的信访工作方案，做好群众工作，以真心了解群众生产生活，以实际行动获得群众支持，为确保全国“重大节会”顺利召开，为构建社会主义和谐社会创造良好的社会环境，努力为早日实现中国梦作出应有的贡献。

    （作者单位：湖北省麻城市法院）