论文提要

    被西方国家誉为“东方经验”、“东方一枝花”的人民调解制度是我国具有民族传统并享有特色的民主法律制度，在解决人民内部矛盾、化解民间纠纷、维护社会稳定、促进经济发展方面做出了突出的贡献，被称为维护社会稳定的第一道防线。在社会主义市场经济发展新形势下，社会矛盾纠纷呈现出新特点，给人民调解工作提出了新的、更高的要求，完善和规范人民调解工作成为一项重要而现实的课题。2011年1月1日《中华人民共和国人民调解法》颁布实施以来，人民调解的法律依据进一步完善，人民调解工作取得了较好的成效，为预防和减少民间纠纷，避免群体性突发事件的发生，维护社会稳定做出了贡献。笔者以此为契机，通过阐述人民调解的涵义及其重要意义，分析目前人民调解存在的重要性认识不足、组织结构不健全、工作流程不够规范、组织网络体系不健全等一系列问题，提出从加大宣传力度提高全民对人民调解工作重要性的认识、建立和健全规范的人民调解工作规章制度、创建人民调解委员会联合会、人民调解与诉讼调解相衔接、提高人民调解员自身素质等方面完善和规范人民调解制度的建议。

    以下正文：

    一、人民调解的涵义和组织形式

    简单定义，《中华人民共和国人民调解法》第二条明确规定，人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。具体而言，人民调解通常称民间调解或诉讼外调解，是在依法设立的人民调解委员会的主持下，在双方当事人自愿的基础上，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纠纷的一种群众自治活动。

    目前我国的人民调解组织主要有四种形式：一是农村村委会、城市居委会下设立的人民调解委员会；二是乡镇、街道设立的人民调解委员会；三是企事业单位设立的人民调解委员会；四是区域性、行业性的人民调解委员会。

    二、人民调解的重要意义

    我国现行的人民调解制度，不但继承和发扬了我国民间调解的历史传统，而且随着历史演变不断改造和扬弃，之所以能历经历史长河沿用至今，是因为其有着独特的优势。

    （一）人民调解具有深厚的文化底蕴，符合我国国情、民情。

    我国是有着两千多年封建统治的自然经济历史过程，法制的不发达，“以和为贵”、“无诉是求”、“冤家宜解不宜结”等文化理念深深地影响着广大群众，使得古代的民间调解成为各种民间纠纷的独立解决方式，当前的人民调解从古代的民间调解演变而来，其作为诉讼外解决纠纷的方式，更容易被人们所接受。

    （二）人民调解以自愿、平等为原则，有利于调解协议的自动履行。

    《中华人民共和国人民调解法》第三条第一款明确规定，人民调解委员会调解民间纠纷应当遵循在当事人自愿、平等的基础上进行调解的原则。多数人不愿意通过法院诉讼解决纠纷是因为法律知识不精通、法院无熟人、避免涉法涉诉的心理需求等原因，对诉讼有一种本能的恐惧和排斥心理。相对而言，人民调解员大多与纠纷当事人朝夕相处，熟悉矛盾纠纷问题所在，由人民调解员解决纠纷，满足人们盼望公平、高效解决纠纷的心理。

    （三）人民调解有利于双赢，有利于维系当事人良好关系。

    通过法院判决解决纠纷，很难使得双方当事人都服判息诉，也容易使得当事人产生对立面和不满情绪，造成当事人之间情感破裂，往往案结事未了。相反，通过人民调解员调解，通过摆事实，讲道理等方法逐步化解当事人之间的分歧，拉近当事人之间的距离，找到兼顾纠纷当事人权益的方案，调解协议由双方当事人自愿达成，是当事人权利和意思自治的体现，能够最大限度地减少当事人的对立面，有利于当事人之间人际关系的修复，避免新的矛盾纠纷产生。

    （四）人民调解制度极大地节约了社会成本，同时也减轻了人民法院的工作压力。

    如果所有的民间纠纷都通过法院诉讼解决，将会浪费大量的社会资源，扩大司法成本。而人民调解人民调解在程序上具有非正式性、灵活性和简便性，贴切人民群众，调节形式多样，调解免费，对于纠纷当事人来讲调解免费而且不需要付出什么成本，可以克服诉讼周期长、程序繁琐、花费较大、执行难等弊端，当事人在心理上容易接受，也可以很好地缓解法院压力。

    三、当前人民调解制度存在的问题

    长期以来，我国的人民调解工作在解决纠纷、维护社会稳定方面发挥了积极的重要的作用。但是随着社会转型时期的到来，各种利益冲突和摩擦不断出现，纠纷数量在不断增加，社会矛盾日益复杂，诉讼案件成暴涨趋势，具有解决纠纷功能的人民调解备显重要。2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《中华人民共和国人民调解法》，该法于2011年1月1日起施行。《人民调解法》共分为六个部分，其中明确规定人民调解委员会的性质为群众性组织；规范了调解程序；尤其是在调解协议的效力上，明确规定经人民调解委员会达成的调解协议具有法律效力，双方当事人认为有必要的可以申请法院司法确认，经法院依法确认有效的调解协议，可直接申请法院执行等具体规定。《中华人民共和国人民调解法》的颁布实施，宣告我国人民调解制度在立法上得到进一步完善，解决了长期以来人民调解工作立法上存在缺陷的问题。然而，现有的人民调解的工作范围、组织形式、人员素质等已不能完全适应新形势的要求，探索和创新人民调解机制成为目前的紧迫工作。

    （一）对人民调解工作的重要性认识不足

    在人民调解工作实际运行中，部分乡镇、市区人民调解委员会的相关领导对其重要性认识不足，看法上存在偏差，甚至存在为了应付上级检查，搞形式主义，如发个文，挂个牌，走走场等现象，没有实实在在地结合当地实际情况建立健全组织机构、完善工作制度、落实工作责任。

    （二）人民调解制度组织结构不健全

    我国目前的人民调解制度普遍存在组织结构性质单一、调解范围小、人民调解员工作分散化等弊端，不利于人民调解制度充分发挥调解作用。

    （三）人民调解工作流程不够规范

    目前我国人民调解工作重结果、轻程序的现象还比较明显。没有形成立案、告知、调查、回访等一整套人民调解程序，造成往往矛盾解决之后除了调解协议没有留下任何文字记载，一旦矛盾有所反复，容易造成被动局面，直接影响人民调解工作的信用度和人民调解工作的权威性。

    （四）基层调解组织网络体系不健全

    人民调解工作应贯彻“预防为主”的方针。化解纠纷固然重要，但是要从根本上维护社会稳定，促进社会和谐，必须在矛盾纠纷的预防上下功夫。目前，我国的大部分基层人民调解组织还没有建立起有效的矛盾纠纷的预测、预警、预防、排查、调处调解组织体系。

    （五）人民调解与诉讼调解、行政调解相脱节

    目前，我国的人民调解过于独立，没有有效整合诉讼调解、行政调解等资源，有待建立起有效地三大调解即人民调解、诉讼调解、行政调解行之有效的衔接工作制度。

    （六）人民调解员的素质普遍不高

    在目前的人民调解工作中，人民调解员在调解中往往是凭经验、讲威信，调节方法简单、陈旧，调解技巧不足，加上相关法律政策知识水平不高，导致无法适应当前新形势下出现新纠纷的需求。

    （七）人民调解工作经费不足

    人民调解组织，尤其是农村的人民调解组织普遍存在经济紧张的状况，甚至存在做了大量调解工作后没有报酬还得自己掏腰包的情况，从而极大地影响了人民调解员工作的积极性，不利于人民调解工作的顺利进行。  

    四、完善和规范人民调解工作制度的几点建议

    （一）加大宣传力度，提高全民对人民调解工作重要性的认识。

    要充分利用各种宣传媒体对人民调解工作意义、作用、功能、流程等进行广大深入的宣传，结合调解成功的案例宣传人民调解的公信力，让广大人民群众逐步形成遇到疑难矛盾纠纷首选人民调解的思想意识。各级党委政府要统一思想认识，把人民调解工作提高到维护社会稳定、巩固基层政权、促进经济发展的高度，抓紧抓好，架起党和政府与人民群众的“连心桥”。

   （二）建立和健全规范的人民调解工作规章制度

    其一要彻底改变过去只注重口头调解不制作相关调解文书的现象，根据农村村民委员会、城市（市区）居民委员会、乡镇和街道人民调解委员会、企事业单位人民调解委员会、行业性组织人民调解委员会不同类型的实际需要建立起一整套人民调解规章制度，包括岗位责任、例会、学习、考评、业务登记、统计、台帐登记、档案管理、业务纪律、信息快报等各项制度。其二针对辖区内不稳定因素制定好矛盾纠纷排查制度；为避免相互推诿现象制定好包案调解制度落实好相关负责人责任制；还要健全定期检查、考评制度，设立相关奖惩机制。其三从制度上引入人才竞争机制，提高人民调解员素质要求的标准，建立选拔培养、持证上岗和奖惩淘汰的管理制度，以满足新形势下人民调解工作的实际需要。

    （三）创建人民调解委员会联合会

    随着社会经济的快速发展、生产生活方式的改变和利益关系的复杂化，跨区域性、行业性、专业性的矛盾纠纷不断涌现，原有的乡镇（街道）、村（居）、企事业单位人民调解组织已不能有效化解这类疑难复杂矛盾纠纷，在这种形势下，建立市、县（区市）人民调解委员会联合会应运而生。它产生于市、县（区市）级人民调解委员会和市、县（区市）级行业性、专业性人民调解委员会，以保证其群众性特征；对所辖区域各人民调解委员会进行业务指导和行业自律管理；聘请人民调解员，建立人民调解员专家库。当纠纷出现时，根据纠纷案情需要，由人民调解委员会联合会在人民调解员专家库中抽派不同的专家组成调解委员会，指定首席调解员，对纠纷进行调处。 由于人民调解委员会联合会由所辖区域各人民调解委员会和人民调解员自发组织、自愿参加而成的具有非营利性、行业自律性、群众性组织。正因其有着坚实的群众基础、科学有效的运行机制和良好的社会公信，容易成为社会普遍接受和公众乐于优先选择的纠纷解决机制。

    （四）人民调解与诉讼调解相衔接

    诉讼调解即法院调解，是引发诉讼之后，在人民法院审判组织的主持下，双方当事人在自愿平等协商上达成协议，经人民法院认可后，终结司法程序的活动。诉讼调解的审判功能是对民间调解功能的吸收。

    1、与时俱进，完善立法

    2004年9月最高人民法院出台的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（简称“新规定”）为做好人民调解和诉讼调解的衔接做出了很好的指引。2011年1月1日起施行的《人民调解法》对诉讼调解和人民调解的衔接有着重大的意义。一是委托调解制度。《人民调解法》在调解程序部分即第十八条明确规定“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解”，这一项规定对法院委托人民调解委员会调解提供了更为确切的法律依据。二是调解协议法律效力问题。《人民调解法》的第五章内容是对调解协议如何制作和效力的专门规定，其中第三十三条规定“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。” 这一法律规定把人民调解协议视为“和解协议”，通过“诉的提起”引入法院调解活动中，真正畅通人民调解与民事诉讼程序的衔接渠道，很好地解决了人民调解协议的司法确认问题。

    为了人民调解与诉讼调解更好地衔接，建议采用2004年9月最高人民法院公布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》中有关协助调解制度和和解协调制度的规定。协助调解制度的相关规定有第三条第一款：“根据民事诉讼法第八十七条的规定，人民法院可以邀请当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。”和解协调制度的相关内容有第四条第二款：“当事人在和解过程中申请人民法院对和解活动进行协调的，人民法院可以委派审判协助人员或者邀请、委托有关单位和个人从事协调活动。”今年我院审理的一起道路交通事故案中，正是主办法官巧妙地利用了村支书作为中间人引导双方当事人协助法院调解，使得案件得以顺利调解终结。同时，建议人民法院在实施协助调解制度、委托调解制度、和解调解制度时，应给予调解参加者一定的补助和报酬；在实施司法确认制度时，降低诉讼费的收费标准，鼓励当事人积极使用这种方式去解决纠纷。

    2、大胆创新，加强程序衔接

    除了立法上的改革与完善，还应在程序上建立起相关衔接机制。比如成立人民调解工作指导小组，设立人民调解指导员。即人民法院应当制定相关业务庭和人民法庭审判经验丰富的审判人员担任各级各类人民调解委员会的指导员，负责对人民调解工作的业务指导。设立巡回法庭。人民法院应当成立巡回法庭，负责审理人民调解委员会调解未成功的民间纠纷案件。建立庭前调解机制。即在法院设立庭前调解窗口，宣和具有丰富法律知识和调解能力的法官及经过一定程序聘请的调解员组成专门调解机构。目前我国大多数基层人民法院都设立有庭前调解机构，实践也证明，庭前调解工作成效显著。

    （五）人民调解与行政调解相衔接

    受多种因素制约，当前行政调解在很多情况下需要借助人民调解平台发挥其应有的作用，而人民调解在一定调解下也有赖于行政调解的协调，在大力推动人民调解与司法调解衔接的同时，推动人民调解与行政调解进一步紧密衔接值得再思索。

    近年来，黄埔区在实现人民调解与行政调解衔接工作上，成效显著。

    1、人民调解与信访行政调解紧密衔接。主要表现在落实四项制度机制：一是人员选派制度，由区司法局派出常驻区信访办协助工作人员。二是信访案件移送制度，对有可能通过人民调解解决的信访案件，或需要人民调解参与行政协调解决的信访案件，统一移送区司法局办理，或分流跟踪督办。三是信息共享制度，互通工作情况报告。四是街道综治中心设立司法、信访等服务窗口，接待处理来访群众反映的问题，实行“三会”制度，即：通过听证会，听取群众意见；召开协调会，商讨解决问题的措施；召开调处会，协作调解，在允许的范围内，由街道调委会出具人民调解协议书。

    2、人民调解与治安行政调解的衔接。一是组织机构衔接。区公安分局、街道派出所、社区警务室分别派员担任区调处工作领导小组成员、街和社区调委会委员。二是制度机制衔接。制定《黄埔区群体性事件应急处置预案》、《黄埔区社会矛盾纠纷排查调处工作管理办法》等规范性文件，对公安部门参与矛盾纠纷调处，以及在调处矛盾纠纷中使用警力等方面，做出了明确的规定。三是运行机制衔接。区司法行政部门与区公安部门按层级分别建立对应的日常联系制度，信息共享，互通情报，联合开展专题调研活动，在调处指挥部或排查调处工作领导小组的统一组织指挥下实施联合行动。

    要做好人民调解与行政调解衔接工作，除根据辖区实际采用上述与信访行政调解、治安行政调解衔接之外，还需建立完善与党政其他有关部门之间的写作联动机制。

    （六）通过各种渠道提高人民调解员自身素质

    随着我国法制化进程的加快和人们法制意识的增强，尤其在市场经济条件下社会利益关系的复杂化，并由此引发的矛盾纠纷日益增多，而且趋向复杂化。在这种情况下，人民调解员要做好调解工作，不仅需要掌握政策和道德规范，更需要熟悉掌握法律知识，在调解过程中有效运用。

    1、目前我国的人民调解员，尤其是农村，一般都是兼职，工作量大，劳动付出与实际报酬不相称，要改变目前工作种类繁多、身份多重化的状况，笔者建议加强人民调解员的专业化建设，即人民调解员应专门从事人民调解工作，而且有一定的法律或社会工作背景，接受过人民调解工作专业培训，具有丰富的人民调解工作经验。可以通过选拔或聘用等方法吸收那些思想素质较高、熟悉法律知识、工作能力强、年龄适当的优秀人才充实到调解队伍中，调高调解队伍整体素质，提高整体战斗力。

    2、加强对调解人员的培训，提高其业务素质。可以通过司法局组织人民调解委员会主任、副主任开展常用法律法规、调解工作技巧、调解文书制作等方面业务培训，然后由调委会主任、副主任对本调委会的委员、调解员进行培训。

    3、人民调解制度作为我国重要的民主和法律制度，为了使其更好地发挥其长效功能。可以采取相关专家的建议，即在我国政法类大学和重点大学的法学院开展人民调解专业教育，从而培养出一批系统掌握人民调解知识的大学生，从源头上增强人民调解员队伍的整体素质和水平，促进人民调解组织往专业化、职业化、科学化、规范化方向发展。

    （七）加大财政保障落实调解经费并加强硬件建设

    要改变目前存在的调解经费不足、硬件设施简陋的现象，应由当地财政拨出专款支持人民调解工作，在确保经费按时按量落实的同时，要求人民调解委员会不但要有专门的调解室，挂上牌子，还要配备好传真机、电脑、摄影机数码相机等必要的办公设施。同时要落实好奖惩措施，充分调动人民调解员的积极性，把人民调解工作做好做实。

    （八）积极构建“大调解”工作格局

    人民调解是个大范畴，是一项复杂的社会系统工程，行政机关、司法机关、社会群体等凡涉及到有调处人民内部矛盾职责的，均属于人民调解范围。要确立“大调解”思维，各单位、部门和组织要有积极参与人民调解工作的责任感和使命感，切实加强相互配合和协作，从而形成维护社会稳定的合力。应继续探索人民调解与人民法院、检察院、公安、信访和群众工作的对接，明确各自的工作职责和相应的对接程序，构建各部门与人民调解的联动机制，从而形成人民调解、行政调解、司法调解等各种纠纷解决形式有机衔接的“大调解格局”，努力为人民调解工作创造新的理论和实践成果。如我院通过基层人民法庭与当地交警支队成立的“调解中心”，由法庭派出专门法官协助交警支队调解交通事故案件，从而极大地减少了起诉到法院的交通事故案件数量，很好地将矛盾纠纷解决在事故发生后第一时间。

    人民调解工作任重而道远，只有在实践过程中不断改革和创新，才能适应时代的要求，发挥其更大的作用。

    （作者单位：广西贵港市港南区人民法院）