【论文提要】人民调解是一种在我国基层运用得最为广泛的解决矛盾纠纷的方式，是一项具有中国特色的法律制度，是我国纠纷解决机制的重要组成部分，为预防和减少民间纠纷、化解社会矛盾、促进社会和谐发挥了重要作用，被称为维护社会稳定的“第一道防线”，被国际社会誉为“东方经验”。但人民调解协议因缺乏对当事人的拘束力而很容易遭受拒绝履行。为改变这一现状，一种叫司法确认的制度出现在我们的面前。但是，现行的司法确认制度不管是在制度建构上，还是在司法实践中都存在种种缺陷。只有进一步明确司法确认程序属非诉讼程序、明确调解协议司法确认审查不能等同于合同审查、明确申请司法确认程序的诉讼时效、明确法律文书制作要求、明确人民检察院对民事调解协议确认决定书无抗诉权、明确调解组织有告知当事人申请司法确认的义务才能发挥其应有作用。

    【关键词】人民调解制度 人民调解协议；司法确认制度；司法确认程序

    人民调解是我国基层社会组织运用广泛的纠纷解决方式。由于人民调解达成的调解协议对当事人双方拘束力较弱，使得这一纠纷解决方式应有作用受到限制。为了改变这一现状，最高人民法院出台了司法确认制度，[1]力图通过法院对调解协议确认的方式，赋予人民调解协议执行力。“司法确认”能否解决调解协议的效力问题，能否实现诉讼与非诉讼解决纠纷机制有效衔接，我们或许只有将其放在程序的视野下，回归到理性的平台上审视才能有一些新的发现。

    一、我国司法确认制度的出台背景

    一般而言，制度是历史的产物。司法确认制度的产生也有其特定的背景。司法确认程序是完善多元纠纷解决机制的重要内容，这一制度把“非诉讼”的人民调解和司法的强制力结合起来，对运用多种途径解决纠纷起到了聚合作用。2011年1月1日起施行的《中华人民共和国人民调解法》和3月30日起施行的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，标志着我国多元纠纷解决机制改革进入新阶段。人民调解不具法律效力，成纠纷解决瓶颈。人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。2002年之前，人民调解协议通常被视为一般民间协议。2002年，最高人民法院出台《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，明确了人民调解协议的民事合同性质。

    第一，人民调解协议缺乏强制执行力是司法确认制度出台的主要原因。由于人民调解协议不具有强制力，因而调解双方当事人申请完调解之后不断反悔的情形很常见。人民调解虽然使矛盾纠纷貌似已经得到解决，但由于当事人仍可反悔，导致其效力实际上仍处于不确定状态。在非诉讼调解后，一些矛盾纠纷往往还要进入司法诉讼，导致非诉讼调解形同虚设。

    众所周知，受儒家“以和为贵”观念的影响，要闹到法院打官司的地步，也是老百姓所不愿意的。为了在诉外了结纠纷，多种非诉纠纷解决方式得以发展，人民调解成为解决民事纠纷的重要方式。但是，现有法律法规没有赋予人民调解协议确定的执行力，导致双方当事人达成的人民调解协议往往因一方当事人的反悔或拒不履行而使之沦为一纸空文。这种结果，不仅使人民调解委员会为解决纠纷所付出的努力辛劳付之一炬,更使得纠纷当事人及社会上有着潜在纠纷的当事人渐渐地对人民调解制度丧失信心；更使一些原本简单的民间纠纷进入诉讼程序中，造成了司法资源的浪费。从表面上看来，2002年最高院出台的该司法解释似乎解决了调解协议的效力问题，但在实质上，如此规定仍然无法从根本上解决问题。按《规定》精神，当事人就履行协议产生的纠纷诉至法院时，即使法院依据合同违约之诉解决协议履行问题，但原民事纠纷仍然存在，当事人仍可再次向法院提起诉讼。这显然不利于具体民事纠纷的解决，更何况将调解协议视为民事合同在理论上无法得到充分论证。[2]由此可见，《规定》赋予人民调解协议民事合同性质，尽管给予调解协议穿上了“法律”的外衣，但在司法实践却形同虚设。

    第二，实现法律的法律效果和社会效果的统一是司法确认制度出台的直接原因。司法不仅要追求法律效果，更要实现其社会效果。[3]为实现司法的社会效果，调解再次成为人们关注的焦点。2006年罗干在全国政法工作会议上明确指出，要注重发挥调解手段化解矛盾纠纷的作用，着力构建在党委领导下，以人民调解为基础，加强行政调解和司法调解，三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系。[4]全国各地相继掀起了一股以人民调解为基础，构建司法调解、人民调解、行政调解相衔接的“大调解”制度的热潮。其主要作用是将矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，达到法律效果和社会效果的统一。实践证明，要使矛盾纠纷快速彻底地消解在基层，真正要做到定纷止争，案结事了，实现社会效果和法律效果的统一，必须既要尊重当事人的意见（自愿）、又要重视人民调解协议。达到以上目的两全其美的方法就是实现诉讼与非诉讼纠纷解决机制的有效衔接。有鉴于此，最高人民法院出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《意见》），人民调解协议的司法确认制度由此诞生了。《意见》的第四部分，对规范和完善司法确认程序具有突破性的、具有开创性的意义，它搭建了多元制解决纠纷机制之间良性互动的桥梁，形成内外结合的调解强力，扩大了当事人对纷争自主规制的可能性，使当事人权利能适时、便捷、低成本地有效实现，但在司法实践运用过程中，司法确认程序还是需明确以下六个方面的问题，才更具有操作性，才能更好地发挥其制定的作用。

    二、司法确认程序属非诉讼程序

    我国民诉法理论中，确认之诉的法律概念是一方当事人请求法院确认纠纷争议的法律关系本身的一种状态，它不包括要求法院判令对方当事人履行一定的给付义务，法院对确认之诉进行审理后所作出的判决，本身没有给付内容，而《意见》司法确认的对象是纠纷协商的结果是否合法、合理，它一方面对纠纷协商成立的法律关系本身是否合理、合法，这有点类似对双方签订的合同审查，另一方面还必须对调解过程是否合法、公正进行审查，它确认后，有些协议内容可能需要得到法院的强制执行。因此，《意见》的司法确认程序属非诉讼程序，它和简易程序审理的确认之诉案件有明显的不同之处。

    这些不同之处，笔者认为归结为四个方面：

    1.因司法确认程序须当事人共同向有管辖权的法院提出确认申请，所以当事人之间对纠纷本身已没有诉争，双方当事人名称均为申请人，没有被申请人之称呼;申请请求不是直接申请当事人达成的调解协议有效，而是申请法院确认**调解组织()*调字第*号调解协议书有效;为推动支持非诉调解工作，建议申请费按件收费更为合理，由双方当事人共同分担;立案时当事人应提交三份材料：确认申请、民事调解协议书、承诺书;因双方当事人共同申请，故确认调解协议效力审查时间不宜过长，可限定在七日内审决，复杂的可延长至一个月为宜。

    2.请求履行调解协议(给付之诉或申请支付令)、请求变更、撤销调解协议或者请求确认调解协议无效的，因为当事人之间存在争议，应通过诉讼程序解决，不能通过司法确认程序进行。

    3.在决定书作出之前，双方当事人协商一致，可以撤回申请，法院撤销案件。一方撤回的，决定驳回申请，告知另一方另行起诉。司法确认程序不设置答辩、辩论、调解程序，否则背离了该程序的初衷。

    4.明确决定送达后不得上诉和复议。审查不严导致协议内容违法，应依当事人申请(无申请人申请则按本院发现确有错误决定)，撤销本院的决定书，使协议的强制执行效力归于消灭。有别于其他案件的是，决定书撤销后，纠纷的解决仍可由当事人启动诉讼程序实现，由此完成对权利人的保护，亦可保证及时纠正确认错误，维护司法权威。

    （一）明确调解协议司法确认审查不能等同于合同审查

    也就是说当事人自行达成的协议不能申请《意见》规定的司法确认。如果自行达成的协议也能申请司法确认的话，就会混淆解决纠纷的协议与民事行为的协议，剥夺当事人的诉权为代价。纠纷是特定主体基于利益冲突而产生的双边或多边对抗行为，纠纷包括纠纷主体、纠纷形成动机、纠纷行动三个方面内容。其中纠纷行动即双方当事人已经清楚相互意识到对方的行为，而实施一定的相对行为，非诉纠纷解决需在第三方的主持下进行。民事行为，则是当事人为实现一定目的而达成的民事协议，它只有在双方协议发生纠纷后司法确认才宜界入，否则法院就变成审查合同的组织，而不是解决纠纷部门，当事人的诉权也会在签订合同时就剥夺了。需要说明的是，在已经在诉讼中双方当事人，因双方已发生纠纷，其自行达成的和解协议，根据最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》可以申请法院以调解书的形式给予确认，但此确认非彼确认。

    （二）明确申请司法确认程序的诉讼时效

    申请法院确认民事调解协议的效力是适用法律关系本身诉讼时效还是等同民事合同二年的诉讼时效，时效从何时开始计算。笔者认为，《意见》已将调解协议等同民事合同性质，且管辖权也允许如合同纠纷一样约定管辖，所以诉讼时效也应按民事合同二年诉讼时效计算，时效从调解组织、调解员签字盖章之日起算。需要说明的是有履行期限的民事调解协议申请司法确认应在履行期限前申请确认，过了履行期限则应当提起履行民事调解协议约定义务之诉。无履行期限的民事调解协议过了二年诉讼时效，只能作为以后因此法律关系产生纠纷的证据使用。

    （三）明确法律文书制作要求

    审查后，是否确认调解协议应作出何种法律文书，在《意见》尚未出台之前，司法实践中大部分法院认为使用调解书的形式，将双方的协议内容在调解书上重述一遍，然后赋予其法律效力，采取这种文书形式，在体现法院权威时，却在一定程度上抹杀调解组织、调解员的辛勤劳动，不利于激励调解组织的积极性。也有人认为，应该使用裁定书，因为仲裁机构与调解组织均为法律认可的纠纷解决机制，审查仲裁是否有效用裁定，审查调解协议效力也用裁定才更有道理。《意见》采用的是决定形式，以区别法院自行主持的调解，这突出了法院审判权对调解工作的引导、监督时，也认可了调解组织、调解员工作。

    调解协议确认决定书是否要查明本纠纷的事实经过，笔者认为，决定书不仅应当查明纠纷的事实经过，还要写明调解组织何时、何地组织调解及调解协议的内容。只有这样，才能查清当事人是否恶意串通或违反相应法律规定，才能发现协议内容能否着实解决纠纷，才能与决定主文确定哪份协议相衔接。

    调解协议确认决定书决定主文如何表述，《意见》没有作出具体要求。笔者认为，应当参照上诉法院审查一审法院的判决、裁定结果来写，确认有效的，应当写明确认调解协议第*项有效，无效或无法确认的，要说明理由，后作出对调解协议不予确认的决定。

    调解协议确认决定书只能在送达当事人双方后发生法律效力，不能约定在听审笔录上签名或捺印后生效。决定书是代表法院公权利的判断，它必须体现审判权，而不仅仅双方当事人自治。

    （四）明确人民检察院对民事调解协议确认决定书无抗诉权

    笔者认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》规定，人民检察院只对人民法院已生效的判决书、裁定书有权提出抗诉，而最高院将司法确认程序的法律文书定性为调解协议司法确认决定书，就排除了检察院的抗诉权。

    (五)明确调解组织有告知义务

    调解组织有告知当事人申请司法确认的义务，有将申请司法确认案件的案卷材料和有关证据移送法院的义务。只有这样衔接才不会流于形式。

    三、对完善我国司法确认制度的一点建议

    要将纠纷解决在基层，我们必须充分发挥人民调解制度的积极作用。赋予人民调解协议执行力，是司法确认制度产生直接动因。但是，任何制度都有一个从不完善到完善的过程，司法确认制度也不例外。为了应对我国司法确认制度在司法实践中遭遇的困境，合理分配、利用司法资源，真正实现社会效果和法律效果的统一，必须从以下几个方面对该制度加以完善。

    （一）申请司法确认的主体多元化

    为切实解决调解协议执行效力问题，应当拓宽申请司法确认的主体。首先，规定任何一方当事人无需经对方当事人同意均可申请法院予以司法确认。一方面，《意见》出台的目的是使调解协议能切实得到履行，而另一方面，《意见》第22条却将申请确认的主体限制为双方当事人共同申请或同意。该条款设立初衷是为保障和确定当事人签订调解协议的完全自愿，殊不知因其过度重视当事人的是否自愿，将导致司法实践中存在很大的漏洞。主要表现为以下两个方面：1、可以被当事人恶意利用从而“合法”地规避人民调解协议的履行。因为按该条款，任一方当事人的不申请或非同意，都将使对方申请司法确认程序成为镜花水月，由此可见，该条款的设计显然有违司法确认制度设立的初衷。2、作为完全民事行为能力人，基于私法中的霸王条款——诚信原则及“契约必须信守”规则，应如实兑现自己自愿做出的合法意思表示。故当事人不能无故反悔或不履行调解协议，使得善意的对方当事人为自己的这一不负责任的行为付出代价，丧失预期利益。法律保护当事人对其权利的自由处分权，但也禁止当事人滥用处分权而给其他公民合法权利造成损害。若一方当事人对协议的达成确有异议，认为在此过程中其自愿原则受到侵犯，可在收到人民法院的受理通知书后，向受理法院提出证据来证明其达成协议时的“非自愿”。其次，人民调解组织应当作为申请司法确认的主体之一。调解协议的当事人一旦怠于行使自己的权利和履行自己的义务，必将使达成的调解协议变成一纸空文，进而使人民调解组织的辛勤工作的劳动成果付之东流。赋予人民调解组织申请司法确认的权利，有利于固定、保障其工作成果，便于督促当事人自觉履行调解协议，有利于调动调解人员的工作积极性。

    （二）进一步明确司法确认的对象

    鉴于上文所述的司法确认对象不明，从而导致当事人自愿变更协议内容将无法获得法律上执行力问题，笔者建议将司法确认的对象扩大化。只要当事人完全自愿协商一致将调解协议的内容进行变更，且变更后的内容只要不具有《意见》第24条规定的任何一种情形，法院都应该对变更后的调解协议内容予以司法确认，从而充分尊重当事人自愿原则与处分权原则。我国司法确认制度建构的最基本出发点是基于矛盾纠纷当事人的利益考虑：为避免当事人在达成协议后随意不履行调解协议，而使调解协议沦为一纸空文，侵犯对方当事人的合法期待利益；也为了更快捷方便地使调解协议得到执行从而实现案结事了，定纷止争。而现在，既然双方当事人都同意将调解协议变更，变更协议的行为不会侵犯对方当事人的合法预期利益，也没有任何侵犯其他组织、第三人的利益等不合法情形存在，则当事人变更协议内容的行为完全是对其享有权利的一种合法处分，且显然当事人更愿意执行变更后的协议而且变更后的协议再有利于执行。为维护社会的和谐，化解矛盾，法院没有理由不对当事人协商变更后的调解协议内容予以司法确认。因此，将司法确认的对象扩大化，签订协议后当事人若自愿合法变更协议内容的，法院也应当予以司法确认。此外，在“大调解”运动中，直接赋予有法院参与而达成的调解协议以法律上执行力，而无需进行司法确认。因为在有法宫参与的大调解中，法院工作人员全程参与到了纠纷的调解过程中，其无论出于何种身份处于何种地位加入其中，都作为调解的一部分，见证、监督了调解的全过程，其调解协议的合法性是不证自明的，这样，还可防止同一起纠纷需经同一基层法院的两批不同的审判人员的重复参与，避免司法资源的浪费。

    （三）明确司法确认的期限

    由于我国司法确认制度的构建刚刚起步，很多具体的程序设置还处于探索阶段。为了最大限度地实现诉讼与非诉讼解决纠纷机制的有效衔接，有必要进一步明确申请司法确认的期限。为了防止因调解协议权利人长时间不行使自己的申请权利，使相对方陷于需要随时履行协议的惊扰之中，必须明确当事人申请司法确认的时间。古希腊法谚有云：“法律不保护躺在权利上睡觉的人”。对消极对待自己权利的人，法律需要设置一定的期限来限制他的无限拖延，从而将司法资源用于真正需要的民众。考虑到协议大部分是一种具有给付性质的合约，参照我国民法中相关权利的行使保护期限，可将司法确认申请权利的行使期限设为两个月。这样，一方面，能将当事人对司法资源的利用限定在一定期限之内，防止司法资源被无限制地拖延利用；另一方面，能在一定程度上给予当事人一定的期限压力，促使当事人能尽快地行使自己的权利，使得调解协议尽快得以执行，真正做到法律效果和社会效果的完美统一，促进社会和谐。

    参考文献：

    [1]最高人民法院于2009年7月出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，明确提出了司法确认程序。规定双方当事人在人民调解组织的主持下经调解达成的具有民事合同性质的协议，经人民调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以向有管辖权的人民法院申请司法确认。这样，调解协议经司法确认后便具有了申请强制执行的效力，解决了调解协议不具有法律上执行力的问题。

    [2]江伟、廖永安：《简论人民调解协议的性质与效力》，载《法学杂志》2003年第2期。

    [3]弓建明：《坚持和谐司法，实现法律效果与社会效果的统一》，载《江南论坛》2008年第9期。

    [4]林勇、孙浩波、陈昆仑：《实施“三调联动”促进社会和谐》，载《人民调解》2007年第1期。

    （作者单位：广西贵港市覃塘区人民法院）