行政化顾名思义就是利用行政手段进行管理，但近年行政化多是用于批评非行政机关生搬硬套行政管理模式，从而制约了法定职能的的发挥，造成权力畸形、效率低下等问题。现在法院的行政化之所以受到实务界的热议，是因为法院的运行体制和运行模式都“渗透”着行政化，并且深陷于行政化的环境之中，法院除了开庭外，审判工作与行政工作的运作流程和工作模式没多大差别。法院的行政化已成为妨害司法公正和效率的严重障碍，有必要按照司法运行规律，从法院最表层的人员和结构入手，研究法院行政化对审判工作的影响问题，为法院冲破行政化的樊篱找到出路。

    法院的行政化之所以备受争议，是因为法院不是行政机关，在机关分类上属于党群机关序列，与行政机关不是一个系统，但法院与行政机关除了承担任务的性质不同外，却在人员构成、机构设置和运作模式上与行政机关惊人地相似。法院的行政化主要表现在以下几个方面：

    一、人员和机构的两个“金字塔”充满行政色彩

    法院在人员和机构的上存在两个“金字塔”：一是机构金字塔，从上到下依次是党组书记兼院长（少数是二人分任）、院党组（领导班子）、业务庭室，有的法院再往下还设有办案组（或叫合议庭，有的设有审判长），形成了一个等级森严的阶梯状机构。在这个大金字塔“旁边”还有些小金字塔，例如执行局、党总支等，执行局长根据当地编委的决定，可以是正科实职，也可是副科实职。二是人员金字塔，从上到下依次是院长、副院长（包括副院级的纪检组长、政治处主作、执行局长）、正副庭长和行政部门主任、审判员和助审员、书记员和其他普通行政人员，有的法院还有临时工（含返聘人员、公益岗位人员、借用人员），在行政级别上分别对应的副处级、科局级、股级、科员级，临时人员当然是无职级。参与审判的人民陪审员过去就是法院的临时工，现在驻院陪审员从理论上已不存在了，但还有以实习生等名义存在的现象。至于法官的等级是按法官的工作年限、职务、职级确定的，与业务能力无关，与承担的审判任务无关，法官等级基本上是工资待遇的符号，没有多大实际意义。处于这两个金字塔最顶端的党组书记、院长，集党组负责人、最高行政首长、最高法官三重角色于一身，为行政左右司法提供了可能。院长以下的两个层级结构又为审批提供了等级上的可能，让行政化可以水到渠成。法院机构的行政化和法官职务的行政化，为法官的领导通过行政手段非程序性影响审判工作提供了机会，也为法院以外的领导在程序外影响审判提供了可能，造成一线法官很难独立办案，其审判权的大小取决于院长、庭长让权的大小，决定于外界干扰的强弱。在法院系统，官位越高，通过研究、指导、审批等行政手段影响审判的权力也越大。

    二、法院运作模式行政化色彩浓厚

    法院的行政化主要表现在层级多、机构多、审批多。可能受我国司法传统的影响，法院现行的人员和机构基本是按行政化管理需要设计的，这就为行政化大行其道提供了温床。按法院人员的级别从高到低的顺序，院长、副院长是按干部管理权限任命的，任职前不问其是否通过司法考试，只查有无法律工作经历（且人大对法律工作经历的有关解释还很宽泛），任命副院长以上职务就直接取得法官资格。由于法院的人事权在地方党委，在地方党委任命副院长后人就马上上任了，实际上已经开始行使审判权。以后人大任命其审判职务时，要待上级政法委按干部协管权限批准后再提请任命。但法律经历代替不了审判知识和技能，干部的协管只是形式，人大是否任命并不影响领导行使权力。而任命审判委员会委员以下的审判职务，通过全国统一司法考试却是先决条件，在法官任职的法律素质方面与领导相比要严格得多，形成对法官法律素质的要求上松下严的怪现象。而按法院现行行政化审判管理模式，法律文书是要从下往上层报领导审批的，这不得不为审批者的法律素质担忧。再就是做为本院最高审判机构的审判委员会，副院长以上领导一般都是在任命院长、副院长的同时任命审判委员会委员，有审判职务的院党组成员一般都可任命为审判委员会委员，搞得审判委员会与党组会基本上没差别，这就为利用行政权力影响审判结果提供了条件。现在基层法院的审判委员会主要工作就是讨论所谓的疑难案件，但在大多数情况下，上会的案件并不是因为案情复杂，而是案件涉及的人情关系复杂，涉及的信访问题难办，需要用审判委员会来“缓冲”。在审判委员会议事过程中，有的领导会做引导性发言，有的领导还会在个案讨论结束后问委员们对以前的意见有无修改的，很难说最终结果中没有行政权力的影响。在个案的审判过程中，除法定由院长批准的情况外，自定的各种审批盛行，尤其是最终裁判结果的审批，办案人要层报办案组长、庭长、副院长批准，有些案件还要报院长批准，在层层审批中不但影响了效率，还不可避免地掺入了行政权力的成分，最后的裁判结果很可能成为经过行政权力“勾兑”的混合物，而不再是纯净的审判产物，因为深谙法院审判运行模式的人都会找尽可能高的领导说情，以期对审判结果施加影响。

    三、法院运行环境的行政化

    现在法院之所以处处体现行政化，这与法院所处的环境有很大关系。法院与当地党委、政府之间的关系很类似行政关系，党委、政府也习惯将法院当成自己的一个工作部门。由于法院人、财、物受当地党委、政府控制，法院对行政化管理也很难拒绝。从上下级法院的关系看，由于案件请示、汇报制度盛行，上级法院会用司法解释类纪要、答复等形式指导下级法院工作，很难保证下级法院的独立性，让审级业务监督关系不断“掺入”行政关系。从中国法制史看，中国长期的封建社会都是行政官员兼理司法，人们也喜欢看清官断案，法官的官员形象在社会上深入人心。从社会环境看，人们评价法官成功与否的标准是看其职务的高低，而不是看业务水平的高低。现在法院职级走的是双轨制，并且职务与职级挂钩，职级与待遇挂钩，副院级以上领导走的是行政实职（领导职务），其他法官走的虚职（非领导职务），无论是正科级审判员还是副科级审判员，在干部管理上都属于科员，逼着法官们想方设法弄个“长”、“主任”什么的当当，再套上相应的行政级别，否则不但社会评价低，工资收入还受影响。从法院面临的各项监督看，不但是越来越多，而且有权部门的监督行政色彩浓厚，只要有权力的部门要结果，法院就要汇报，这其中有的是“变味”的监督，都是想从审判权中分到一杯“羹”，让审判工作受到了很大干扰。

    四、法院人员、机构演变过程的行政化

    从领导班子分工看，现在大部分法院实行的是副院长分管庭室制，这很类似封建社会的分封领地，有意无意地强化了行政依附关系。而不管从哪个角度说，副院长是全院的副院长，而不是某几个部门的副院长。从法院的管理部门看，可以说是“麻雀虽小、无脏俱全”。随着形势的发展，不但审判部门越设越多，为审判工作服务的管理部门越设越多，分工越来越细，而且设置也不规范，行政性管理机构不断增加，形成了“多龙治水”的局面。在上世纪七、八十年代，法院的非业务部门基本上只有办公室，最多还有个信访室，以后又从办公室分出了政工科（政治处）、监察室、法警队等机构。从九十年代起，法院的非业务部门的分工越来越细，如设三、四个民庭的情况很常见，随之法院的管理部门越设越多，相应的人员分类也越来越复杂。审判部门的管理分工也越来越细，先是设立了负责立案管理和审判监督的告诉申诉庭，后分立为立案庭和审判监督庭。随着涉诉信访压力的增大，从立案庭分出了负责涉诉信访工作的立案二庭。随着审判管理的加强，又设立了负责审判管理的审判监督二庭（有的地方与研究室合并，是一套人马两块牌子）。随着审判、执行中分权制衡机制的建立，又设立了司法技术辅助办公室等机构。设立的机构多了，相应的就是领导多、审批多、要报表的多、要材料的也多，在权利制衡中必然掺与行政的成分而影响效率，加大了审判的成本，影响了审判的效率。

    由于法院的以上种种行政化设计与审判规律格格不入，直接造成层级多、机构多、领导多、审批多、制约多，党组会与院长办公会不分，审判与审批混杂，合议庭形同虚设，独任审判员难独立审判。由于行政化的审判人员和审判组织的审判权被行政权挤压，不直接从事审判的领导权力却很大，尤其是层层审批和外部的不当干预，必然影响审判工作的发展进程。小作坊式封闭运行的孤立审判庭设置，权力过于集中，也为权力寻租提供了市场。

    马克思说：法官是法律世界的国王，法官除了法律没有别的上司。审判权的性质和价值追求决定了审判活动只能服从法律，而不是服从某个机关或某个领导的行政命令，这个“国王”也不应是戴着行政枷锁的所谓“国王”。行政化往往代表利益和特权，要让领导主动破除行政化无疑于与狐谋皮。法院要实现去行政化，一要通过完善顶层设计进行自我革命，实现从行政化向司法化的蜕变，二要实现从行政化环境中的突围，从而把机构人员变成审判任务的载体，把集中审批变成分散的把关，把层级的重压变成平行的协作，把职务变化变成责任的承担，把职级荣誉变成提高素质的动力，让审判工作挣脱行政化的羁绊，探索建立以法官为主体、以审判为中心、符合审判规律的审判权力运行体制。故提出以下建议：

    一、实现法院管理机构的集约化管理

    法院应当根据管理学上组织结构的基本原理以及人民法院分类管理的内容对法院机构进行整合。法院的管理基本上是审判管理、人事管理和政务管理三大项，相应地通过审判委员会、党组会、院长办公会来决定，有必要以这三个会议为依托，整合法院的管理资源，实现资源的优化配置。具体做法是将广义上的法院管理部门分成三类，将职能相近的部门进行合并，职能相近的部门最好由一个院领导主管，分别成立审务管理办公室、大政工办公室、司法政务办公室这三大管理机构：

    一是成立审务管理办公室，涵盖研究室、立案一庭、立案二庭、审监一二庭等“准综合部门”，以审判委员会为决策机构，凡是审判管理和审判辅助工作一律在此处理，形成审判管理与服务中心。

    二是成立大政工办公室。涵盖政治处、纪检（监察室）、党总支等。以党组会为决定机构，凡是党务、人事方面的事务一律在此统一处理，形成队伍建设的管理中心。

    三是成立司法政务办公室。涵盖办公室（含计财处）的所有部门，以院长办公会为决策机构，凡是行政事务和后勤保障方面的事务一律在此统一处理，形成行政中心。

    这样，三大管理部门既“三足鼎立”，又分工合作，尽量减少行政色彩，共同完成法院的各项管理任务。

    二、健全法官遴选和进退机制

    现在是法院院长换届而副院长以下的审判人员不换届，任命了法官职务后，除非犯了重大错误不会被免职或降职，更不会因为业务素质差被免职，造成法官的学习动力减退。有的院领导本不懂法律知识却因职务无忧而不愿学习，有的甚至在审批时明说：庭长签字我签字，签了字我也不负责。有的“半路出家”的庭长不懂抚养的规定，闹出说“把孩子放在这儿，让双方当事人争价吧”等笑话。有的法官素质或责任心太差，有的让驻院陪审员写判决书，有的让律师代写判决书，还有为要审判员职务向院长下跪的等。之所以出现以上情况，是因为现在任命审判职务基本上是论资排辈的，只要资历到了人缘又不是很差的话，捞上个相当的法官职务都没问题，学生毕业后在法院工作的往往是横向比较任了什么级别的审判职务。要让法官真正适应审判岗位的要求，就是破除法官终身制，实行审判员任期制和任职考试制，实行法官岗位的优胜劣汰，让审判职务取得后不再一劳永逸。我看可以探索施行法官审判资格任期考核制，任期可以考虑与院长届别同期，任职资格考核也不要让法院独家组织，应吸收法院外部法律人士参加，或委托院外独立机构进行，切实做到公开、公平、公正，让考核全面反映法官司法能力和审判水平，通过资格考核让不适应审判岗位的人员退出。另外，现在法院执行员的任职资格比较混乱，规定也不严格，也应参照审判人员的考核办理。当然，这种考核从理论上讲由法官考评委员承担较妥，但同样需要严格排除行政干预。

    三、减少人员与机构的行政化色彩

    一是对审判委员会进行改革，加强其法律专业化建设，减少其行政色彩。在审委会委员组成上，应当由资深法官组成而不要由担任领导的所谓法官组成。审判委员会工作重点从研究案件转到总结审判经验和监督、指导、管理审判工作上，要完善审判会列席制度、发言顺序等议事规则，消除审委会“集体负责其实谁也不负责”的弊端，同时完善审委会的办事机构、咨询机构和办事人员，让审委会成为一个实实在在的实体审判组织，而不是行政权的附庸。

    二是实行法官领导（院长、副院长、审判委员会委员）办案制，解决“审者不判、判者不审”的问题，让具有法官职务的领导实现法官属性的回归。

    三是让庭长“减负”。现在庭长承担了过多的行政职能，其行政性把关应做到有据、有度、有节，从而从繁杂的事务性工作中脱身，也避免干扰其他法官办案，集中精力用于办案。

    四是健全判断法官业务能力的评判标准。要建立科学的法官素质评判标准，标准包括法律知识、业务技能、审判经验和相关社会知识等内容，真实反映法官的审判水平。另外，要将现行的审判庭改造成业务研究机构，成为业务活动的场所，突出业务庭的业务职能，淡化其行政职能。

    四、建立与审判工作司法化相适应的权力运行机制

    一是探索实行企业化管理，但要摒弃企业化管理追逐利益的弊端，让审判工作实行流水做业。在审判流程上设立立案组、庭前准备组、庭审组、裁判组、质量检验组和信访处置组，将个案审理中集中在一个审判人员的权力进行分散，加大干扰办案的成本。同时，按法官的业务能力安排到适当的审判岗位，法律素质较高的精英法官安排到庭审、裁判岗位，其他法官安排到裁判性较弱的岗位，实现法官资源的合理配置。另外，要将现行的主管院长分管业务庭制改为院领导集体值班制，让有领导职能的法官充当“值班经理”或工段长的角色，结束审判权的“割据”局面。

    二是取消裁判文书审批制，建立流程检验制。除法律规定由院长批准的事项外，现行裁判文书审批没有任何法律依据，应当还权于独任审判员和合议庭，并要制约独任审判员和合议庭的权力，切实把审判权关进制度的笼子里，用阶段质量保证整体质量，用流程公正保证结果公正。尤其是要加大法官违法审判的成本，形成强大的制度威慑，让法官不敢枉法裁判。

    三、健全案件质量评查机制。法院最适合把关的机构就是审判委员会，因为理论上讲审委会委员都是法官的精英，而不是行政官员。现审判流程最缺乏的就是一个权威的案件质检机构，过程监督很容易实际到位，事后监督难以有效挽回影响。案件评查工作因为得罪人还很辛苦，所以没人愿意干，现行做法多是让一些退了老法官充数，不如让审委会委员这样的法官精英担此重任比较适当，同时要有相应的工作机构来配套，让“质检”有名有实。

    四是发扬司法民主。现行人民陪审员制度激发不了参审热情，应创造条件让人民陪审员切实发挥作用，在弥补专业法官不足的同时也加强外部监督，还要探索将英美法系的陪审团制引入审判程序，改变现在“找证据、找律师不如找关系”、“事前监督乏力、事后监督更难”的现状，确保审判工作从实体到程序都合法、合理、合情，让法律的正义与人民群众朴素的正义观结合起来，提高人民群众对审判工作的认可度。

    总之，人民法院的去行政化是一个系统工程，要在人员、机构、工作模式等方面进行大刀阔斧地改革，逐渐建立一套符合审判规律的审判权运行机制，从而提高司法公信力。