内容提要：全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》自2005年5月1日实施以来，基层人民法院将推行人民陪审员制度作为一项重点工作狠抓落实。科学、合理、充分地利用人民陪审员这一审判人力资源，让人民陪审员在基层法院的审判实践中真正发挥出应有的职能作用。笔者在法院的工作过程中发现，人民陪审员在基层法院的审判执行工作中可以发挥巨大作用，在某些方面甚至能完成法官不能完成的工作。本文从人民陪审员制度运行中存在的问题、如何完善人民陪审员制度及如何尽可能地发挥人民陪审员的职能作用三个方面，谈谈自己的认识。全文共6316字。

    一、人民陪审员制度运行中存在的问题

    1、从人民陪审员的结构上看，广泛性不足。根据我国法律规定，人民陪审员是在广泛征求群众意见的基础上经选举产生的，但对人民陪审员的选任程序却未做出明确具体的规定，在选任中对候选人缺乏广泛深入的考察及综合能力的测评，对人民陪审员参加庭审出色地完成陪审任务，发挥人民陪审员在诉讼中的积极作用埋下了隐患。同时，陪审员的来源受限。《决定》规定陪审员一般具有大专以上学历，但实际情况是大专以上学历的主要集中在政府部门，因此在选任陪审员时受到很大的限制。虽然，现代司法要求法官具有娴熟的法学理论知识、丰富渊博的社会综合知识，敏捷的思维反应能力和言辞表达能力，但是，在选任过程中，一味强调参选人员的学历要求，造成了所选陪审员代表性不够，只能将陪审员的范围限定在国家工作人员、企事业单位等少数群体。如笔者所在的天峨县法院28名陪审员中，机关、事业单位工作人员有26人，占89%，其中，95%以上是在单位担任一定职务；农民有2人，也全部是村社干部。人民陪审员成了“官员”陪审员。经选举产生的人民陪审员的社会代表存在很大的局限，人员过于集中在党政部门。陪审员来自政府机关的多，专业和技术领域的人才少，占中国大部分人口的农民，担任陪审员的更是微乎其微，在发挥特长上势必受到限制，在庭审中也不能充分发挥人民陪审员来自群众，了解民情，代表民意，克服法官定向思维的优势。

    另外，针对天峨县为农业生态县，农业人口占绝大多数的情况，城镇人口的陪审员有8人，占45%，而天峨县大多数案件的当事人属农业人口，陪审员的人民性值得商榷。从上述分析可以看出，陪审员的广泛性受到质疑，其官员化、行政化、城镇化的趋势日益明显。

    2、陪审员参与审理案件数量较少。陪审员官员化、行政化、城镇化带来的恶果之一就是他们有自己的职业，不可能像法官一样有足够的时间和精力阅卷、调查、参加审理案件，导致作用发挥较少。如天峨县法院28名陪审员中，2012年有55件邀请人民陪审员48人次参加审理，每年人均参加审理不足2件。更为遗憾的是有大部分的陪审员一年中或5年的任期内从未参加审理过案件，据统计，从2007年选任陪审员开始至2012年，先后有5人未参与审理案件，成为名副其实的不办案件的“正式法官”。其次，就算陪审员参与了审判活动，在案件审理中，由于陪审员素质参差不齐，对法律问题没有较为完整的经验，对案件的判断多是来自一般生活经验，而个人的生活经验与法律精神之间往往存在一定的差异，诉讼中自然产生对法官一种依从的心理，对案件很难形成独立的法律见解，从而降低了陪审员参与庭审的积极性、主动性，“陪而不审”、“审而不议”的现象较为普遍。另一方面，社会公众对人民陪审员参与陪审的意义认识不足，认为陪审员仅是合议庭组成人数不足但又须符合法律程序规定需要他们充数而设立的，因而陪审员参与审判的意识不强，对陪审工作持无所谓的态度，一般在初次开庭如果时间允许的情况下尚能到庭，但第二次、三次开庭和合议案件、宣判时不再到庭参加审理的现象时有发生，导致法院临时变更合议庭成员，延长了案件审理周期。多数法院对人民陪审员随机选任机制并没有真正确立，天峨县法院还未实行随机确立陪审员。实践中许多法官更倾向于挑选已有陪审经历和经验或与自己关系比较好的陪审员，这显然进一步削弱了陪审员对法官的监督制约作用，而且会造成陪审员之间工作任务的不平衡。天峨县的人民陪审工作出现发展不均衡的情况：一方面存在排斥人民陪审员参与案件审判的情绪，以及部分人民陪审员从未或很少履职的现象；另一方面，个别人民陪审员参与审判过多过频，存在“职业化”和“专业户”的倾向，甚至变成“编外法官”；有的法庭一年内从未邀请陪审员审理案件。

    按照《决定》，除适用简易程序审理和法律另有规定的案件外，人民法院审理的社会影响较大的刑事、民事、行政一审案件由人民陪审员和法官组成合议庭进行，一审刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告向法院申请人民陪审员参加合议庭审判的，也由人民陪审员和法官组成合议庭审理。由此看来，陪审员参审的案件范围由《决定》实施前“选择性”变为了一定程序上的“强制性”，但参审率较少。

    3、经费划拨不到位。《决定》规定陪审员因参加审判活动而支出的相关费用由人民法院给予补助，该规定将陪审员参加审判活动的费用压在了法院肩上，而基层法院经费非常紧张，从而无法充分保障陪审员的经济权益。

    4、监督管理措施不健全。最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》第十五条规定：“基层人民法院制定人民陪审员执行职务的考核办法，征求同级人民政府司法行政机关意见。考核内容包括陪审工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律和审判作风等”。但实际操作较为困难，对人民陪审员的管理往往是鞭长莫及。首先陪审员有他自已的职业，有他自己的活动范围和圈子，法院对其行为不能有太多的限制和要求。其次原工作单位也无法对其以陪审员身份工作进行管理，无工作单位的陪审员更无人管理。再是人大对陪审员也无法进行实质性的管理，导致陪审员履行审判活动期间的管理无从谈起，由法院考察、提请人大任命的陪审员，最终形成法院、人大均无实质的管理、监督权利。

    二、如何完善人民陪审员制度

    人民陪审制度在基层法院特别是天峨县法语的产生虽然起步较晚，但是实践表明，人民陪审员参与审判案件，可以充分体现我国社会主义司法民主，是人民群众参与国家管理的一个重要方面，这是因为司法事务是国家事务最重要的组成部分之一，而实行人民陪审制度又是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式，人民陪审员也是人民法院联系广大群众的桥梁和纽带，有利于人民法院倾听人民群众的呼声，自觉接受广大群众的监督。人民群众应该参与所有国家的权力，立法、行政，当然包括司法，而陪审的参与司法是最重要的形式。现行人民陪审制度，对于健全社会主义民主政治制度，也具有重要的意义。陪审制还可以有效预防司法腐败，加强廉政建设，促进司法公正。我国的人民陪审制体现了社会主义制度的本质，体现了人民群众直接参与管理国家事务。人民陪审员的艰辛工作，为基层法院审判事业增添了新的辉煌。

    1、突出陪审员来源的广泛性和人民性。基层法院选任陪审员时，根据实际情况，适当放宽陪审员的学历要求，可以根据案件的特点选任一批社会阅历丰富，德高望众，善于作调解工作，热心参加公益活动的人为人民陪审员。选任这样的陪审员参加案件审理，可以避免出席率不高、请而不到、陪而不审、合而不议等现象发生，也有利人民陪审制度真正落到实处。同时，在农村人口占大多数的地方，要选任农村人员为人民陪审员，至少占比达70%以上。党员、干部、村社干部最好不要担任陪审员。

    2、加强宣传和培训工作。法律知识不断更新，仅靠一次两次的岗前集中培训明显不够，必须对人民陪审员进行不间断的审判业务专项培训。培训中主要注重技能、实用性内容的传授，培训方式以观摩庭审、点评案件为主，组织陪审员开座谈会，请有经验的优秀陪审员为其他陪审员进行庭审经验的交流，为陪审员订购人民法院报、法制日报、办案手册等，提高审判能力和业务水平。此外，做好庭前准备工作，提高陪审员在庭审中的积极性，在开庭时把起诉书、答辩状送陪审员，让其了解案件的基本情况或争议焦点。然后由法官引导人民陪审员熟悉相关法律条文，领会有关法律精神等，充分调动人民陪审员在审判过程中积极性、主动性，更好的发挥陪审作用。加强对人民陪审员制度的宣传，转变人民陪审员制度的认识观念，对被任命的人民陪审员名单登报通告，晓喻社会，增强人民陪审员的荣誉感和责任感。

    3、提高陪审率，发挥作用。一是做好审判员。人民陪审员全程参与案件的审理，在庭审和合议庭中享有与法官相同的法律地位和作用，包括对证据的采信、事实的认定、法律的适用，直至做出判决。二是做好调解员。人民陪审员来自基层，来自群众，与群众在心理上不存在距离感，在司法调解中有着独特的优势。三是做好帮教员。开庭就是一个将惩罚与教育结合的有效载体，力争取得审理一案，教育一片的良好社会效果。四是做好监督员。人民陪审员参与审判，从非职业司法的角度分析案件，使法官听取来自业外人士的意见，丰富法官思维判断，充分发挥人民陪审员在工作中细、严、实与情、理、法相交融的独立陪审作用，同时，陪审员在具体参与个案审理中，可以监督审判工作中的各个环节，客观上形成对法官的监督和约束。

    4、完善制度，加强管理。一是人民法院同人大、政府协商制定监督管理陪审工作专项制度。同时，成立管理办公室，加强对人民陪审员的管理。对无故推脱不参加庭审的人民陪审员及其妨碍陪审工作的单位，采取相应的措施予以约束。二是考核部门对每个人民陪审员在任期内完成的陪审工作进行量化、考评，将考核结果备案，作为表彰和奖励的依据。三是建立陪审员联络制度。指定专人负责陪审员的联系与沟通，通过电话询问、上门征求意见、座谈等形式了解陪审员的生活、工作安排，增进相互理解和支持，共同为人民陪审制落到实处而努力。

　　5、提高地位，发挥作用。要充分发挥陪审员在当地的社会正面影响力的优势，提高陪审员与社会的沟通效果，增强法院裁判的说服力，还要提高陪审员的地位，建议对陪审员的社会地位从法律上比照人大代表对待，凸显其在当地社会生活中的重要性，以增加他们的社会荣誉感和使命感，从而达到更充分的发挥陪审员的参审、陪审作用，扩大公众对法院裁判结果的认知度。

    三、如何尽可能地发挥人民陪审员的职能作用

    （一）充分发挥好人民陪审员对于法院诉讼活动的支持与配合作用。主要反映在两个方面：一是在诉讼调解中，充分发挥人民陪审员的工作经验和联系基层的工作优势，利用他们的民众代表身份参与案件的调解工作，不但提高案件的调解率和撤诉率，还拓宽了化解民间纠纷的途径，使纠纷得到根本的解决。特别是以下案件，笔者认为有必要邀请人民陪审员参与调解：当事人连年涉诉上访的案件；在当地有重大社会影响的相邻纠纷案件，并有可能引发上访的案件；较为复杂、对抗性较强的离婚纠纷；当事人对法院审判执行工作不理解、有强烈抵触情绪的案件。二是在协助解释法院裁判结果方面，在司法实践中，经常会遇见当事人对受案法院实体性、程序性裁判不服或诉讼措施不满的现象，由于人民陪审员参与审判及裁判形成全过程，由其将法院进行的诉讼程序及结果向当事人和社会予以公开和解释说明，帮助当事人、公众识别法院是否做到了依法运用职权和履行职责，以提高双方当事人以及公众对法院裁判结果的认可度；通过人民陪审员的解释工作还可以减少当事人因涉案上访和申诉，裁判文书的内容也更容易得到履行，这在一定程度上可化解“执行难”问题。

    （二）尽量听取人民陪审员的意见和建议，以促进案件审理的公正性。民事诉讼法第40条、人民法院组织法第38条、刑事诉讼法第147条都有明确规定：“人民陪审员在执行陪审职务时，与审判员享有同等的权利”。法官在审理案件过程中往往更加注重于法律的适用，追求法律效果往往大于追求社会效果。而人民陪审员是经过一定组织程序层层选拔任用的，具有一定的文化知识水平、法律认知水平和较为优秀的道德素养，能够代表一部分群众的心理愿望。因此，我们在审理中，应当积极听取人民陪审员的意见，采纳他们正确的建议，一方面调动陪审员参与审理的积极性，使人民陪审员成为有职有权有责的“准法官”；另一方面也能够促进案件审理的公正性，达到审理的法律效果和社会效果统一，把矛盾隐患消化在基层，减少申诉上访。

    （三）发挥人民陪审员的普法教育宣传功能。公民的法律知识，特别是法律意识，是衡量一个国家法治水平的重要标志之一。单纯的组织公民学习法律知识比较抽象和枯燥，而作为陪审员亲自参加审判活动，直接了解具体案件的审判裁决过程，这种学习方法比较生动和易于接受，对于公民法律知识的增加和法律意识的提高都是极有益的。而且，人民陪审员来自群众，让他们在群众中进行法制宣传，向社会传播法律知识，可以促进法治精神向社会的渗透。

    （四）发挥人民陪审员联系人民群众的纽带和桥梁作用。人民陪审员与人大代表一样，都具有在人民群众和国家机关之间进行联系和沟通的桥梁作用。一方面，人民法院需要了解群众的心声。充分利用人民陪审员熟悉社会生活、广泛联系人民群众的优势，积极邀请人民陪审员参与审判、调解、执行、接访等各项工作。另一方面，法院的工作需要公开，也需要理解和支持，以便消除人民群众对法院的隔阂和误解，达到支持法院，进而实现法院审判的权威性。通过陪审员在人民群众中的大力宣传，增强了人民群众对法律的信心，培育了人民群众对法律的信仰。

基层法院要发挥好人民陪审员的职能作用，就要实现以下三个新的实效：

    1、要在人民陪审员促进和谐司法的作用上取得新的实效。基层法院要细化人民陪审员参审案件的类型范围，确定陪审员积极参与到法院重大及社会影响较大的刑事、民事、行政案件，参与法院打造精品案件的过程中，切实发挥陪审员履行职责、宣传法律、参与调解、化解纠纷、增进和谐的重大作用，务求审判效果取得新突破；拓展当事人申请人民陪审员参加合议庭审判的渠道，立案庭将陪审员照片上墙，便于当事人选择，符合条件的积极协调陪审员参审，增进社会对人民陪审员制度的认同。

    2、要在人民陪审员履职理念和能力上取得新的实效。将陪审员业务技能、法治理念教育活动与法院干警同部署、同教育、同检查、同考核。基层法院要适时组织陪审员培训、外出学习考察；积极探索陪审员促进和谐司法的方式和机制，开通基层法院网，设置陪审员、人民监督员专栏，陪审员参审案件法律文书网上公布，实行陪审员网上互动；制作陪审员旁听观摩卡，为陪审员旁听观摩案件提供便利条件；积极通过庭审观摩、集中考察、交流座谈等对人民陪审员进行多形式、多渠道的业务培训，以审带训，形成优势互补，不断提高人民陪审员的业务素质。

    3、要在人民陪审员管理和保障上取得新的实效。建立陪审员档案，为人民陪审员认真履职提供保障；建立陪审案件监督卡和陪审情况反馈卡。陪审案件监督卡对参审案件中法官的庭审驾驭能力、释法说理能力、调解能力、适用法律能力进行综合评价、年终考核的重要标准。陪审情况反馈卡作为人民陪审员履行职务的考核依据；加强对人民陪审员陪审工作实绩为重点的年度考核。考核结果以书面形式通知人民陪审员本人和所在单位，并向人大常委会通报。及时向政府财政部门申报经费，实行人民陪审员专款专用切实保障人民陪审员制度的有效落实。

    （作者单位：广西天峨县人民法院）