“法治”最早可以追溯到亚里斯多德的法治理论，亚里斯多德提出的法治包括两点，一是有优良的法律，二是优良之法得到民众普遍遵守，这个思想得到了后来者的发扬，并构成了当代法治思想的核心和精髓。法治与人治是根本对立的，是不同的治国理念，国家依靠法治并不是不要依靠人的力量和左右，“徒法不足以  自行”，但是人的作用并不与人治等同，两者是根本不同的概念。

    法治包含两个部分，即形式意义的法治和实质意义的法治。形式意义的法治，强调“以法治国”、“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制。实质意义的法治，强调“法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值、原则和精神。法治强调的是“法律至上”的思想，法律在社会系统中居于最高的地位并具有最高的权威，任何组织和个人都不能凌驾于法律之上。法治作为一种治国的基本规则，要求法律成为社会主体的普遍原则，不仅要求公民依法办事，更重要的在于制约和规范政治权力。

    现代经济的发展，社会对行政权所提供的“公共产品”的需求、对执政党拥有强势的公权资源进行再分配的依赖，都导致了行政权的不断扩大，它以“看得见或看不见的手”影响、干预或操控司法权的运作。

    一、我国法院职责运行的现状

    “司法机关应对所有司法性质问题享有管辖权，并应拥有绝对权威就某一提交其裁决的问题按照法律是否属于其权力范围作出决定”。 “不应对司法程序进行任何不适当或无根据的干涉，法院作出的司法裁决也不应加以修改”。[1]有社会就有纠纷，在西方国家，一直是以法院形式处理纠纷的。从本质上说，法院的职责只有一个——就是解决纠纷。

    我国宪法也规定了“人民法院是我国的审判机关，对人民代表大会及常务委员会负责，并报告工作，接受人民代表大会及其常务委员会的监督。主要职能是审判各类诉讼案件，惩治罪犯，保障人权，解决纠纷，调整社会关系，维护社会秩序，保卫国家制度和利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，并通过审判活动教育公民忠于祖国，自觉遵守宪法和法律，人民法院独立行使审判权 。”然而这种规定也仅限于理论，在以实现法治为目标的国家司法体制改革中，我们不得不重新审视法院在现实中的意义。

    1.法院行政化管理不利于职责的实现。

    目前，学者们普遍认识到了法院体制行政化管理的现状。我国法院与行政机关一样具有相应的行政级别。——从最高法院到基层法院都被行政“格式化”，基层法院属于行政的副县级，中级法院和高级法院属于副局级和副部级。而且整个法院系统一开始就被行政机关格式化了。

    首先，司法机关地位的行政化，法院院长既是法官又是行政领导，庭长要服从院长的领导，法官要服从庭长的领导，这种管理体制会出现案件审理的法官视领导的指示为判罚依据。原因在于法官的待遇提高和职位晋升要通过行政领导的推荐或批准，法官不可能摆脱领导而独立行使审判权。同时，对司法工作采用行政审批的管理模式，在我国实行计划经济的时期是有其积极作用的，它是一种计划经济下法官素质不高，需要上级法官“把关”以防止错案发生的制度，它与社会经济发展落后相适应的。但随着国家民主政治的不断发展，这种管理模式赖以生存的社会条件发生了变化，特别是改革开放以来，我国实行了社会主义市场经济，与计划经济相适应的行政审批制的经济基础不复存在，这种落后的法院管理制度的弊端日益显现。因此，改革这种管理模式，使司法工作沿着现代民主法治的轨道发展就成为必然要求。

    其次，司法机关人事制度的行政化，司法机关实行的人事管理制度，在很大程度上是套用国家行政机关的，而且也被纳入到了统一的国家机关人事管理体系之中。各级政府人事和党的组织部门则按照分工，分别负责同级司法机关的组织、人事事务。虽然国家制定了《法官法》这样构建法官人事制度的法律， 但我国司法机关内部却并没有完全推行这部法律，而是和行政机关一样在执行《国家公务员暂行条例》，实行国家行政机关的人事制度。

    再次，人民法院内设职能机构繁多，但却缺乏审判业务人员。人民法院内设职能机构常见的非审判业务部门有办公室、政治部、研究室、司法技术处、司法行政装备管理处、司法警察支队、监察室、后勤保障部等等部门。这些部门占据了法院的很大部分人力物力，从而致使审判力量的不足，在经济发达地区人均年办案量接近千件，其审判业务人数约占全院人数的70%。[2]而在经济欠发达地区，由于案件数量减少，办案法官仅在50%左右，其他非业务庭室反而占用大量人员，使得法官在除刑事案件开庭外都均需自己维持法庭秩序，执行法官在司法拘留过程中也必须亲自上阵，如此情形，使法官处于执法的第一线（而非司法），时刻面临生死考验，这必将大大损害法官司法的积极性、公正性，影响司法的公信力。

最后，由于法院行政化管理，上级法院对下级法院具有绝对的影响力。由于我国法院体系内采用的考核方式是上级法院对下级法院进行考核，这就使得上级法院对下级法院具有绝对的影响力，使上级法院干预下级法院独立审判在制度上有了合理的借口。

    另外法院考核是全方位的，而不仅仅只是审判，比如还有撰写调研、宣传、信息等，甚至还有销售人民法院报的考核。与这些考核相比，审判和执行则显得微不足道。正是有着如此之荒谬的考核制度，致使法官在审判业务之外被分派各种任务，比如撰写文章、买卖报纸等，这让很多法官苦不堪言、不堪重负，从而导致审判人员不可能专心业务，下级法院也成了上级法院“争先创优”的工具。试想一下，在考核中法官审理案件改判需要扣分，撰写文章却可以加分，不但能加分，还能得奖金。于是产生的直接后果就是案件人人不想办，因为避免不了改判的情形，全院法国写文章的现状。更不堪的是让法官去卖报纸，买给谁？肯定有案件的当事人，如此产生的后果会如何？这是对法官职业的亵渎；是对司法的亵渎；是对广大人们极端不负责的态度；是对提倡法治最毁灭性的打击。

    法院解决纠纷职责的实现一方面依赖于法院自身体制问题，另一方面也依赖于社会各方面对司法的认知，尤其是政府机关对于独立司法的认知更是深深影响到法治建设的进程。“无论是现在或者是其他任何时候，法发展的重心不在立法、不在法学，也不在司法判决，而在社会本身。”[3]

    2.行政权与司法权的运行现状，不利于法治的实现。

    按照分权制衡学说理论，司法权和行政权在国家权力结构中应当处于相互平等、相互制衡的地位，不存在谁优先的问题。西方发达国家的立法、行政、司法分别由议会、政府、法院独立行使，使三权相互制约，以此维持权利的均衡。我国宪法也有类似的规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。” “人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉。” 然而由于司法权和行政权各自固有的特性不同， “行政权力的膨胀是现代社会不可避免的宿命，”[4]这就造成了在民众眼里，行政权被放大到逾越甚至替代司法权的地位，司法的公信力受到严重挫伤，其主要表现在以下两方面。

    第一，法院沦为政府的法律顾问、助手，行政权僭越司法权。在现行政治体制模式下，由于法院的人、财、物全面受制于政府和地方党委，导致法院必须听从地方政府的调遣，沦为政府的傀儡，法院往往需要围绕地方政府的中心工作服务，这样必然导致司法独立的丧失。笔者所在法院就参与数起由政府牵头组织的清偿案件，而其中大多数债权并非经法院判决生效，也未实行企业破产清算，政府完全替代了法院的地位，法院则成为政府的下属机关。甚至有的地方政府向法院分派招商引资任务和其他各种各样与法院审判及其不相关的任务。虽然司法体制改革提倡近十年，但这种状况没有得到根本上的转变。正是由于政府的强势，导致法院在审理和执行涉政府招商引资的企业时束手束脚，而这些企业认为有政府撑腰，明确拒绝配合法院，法院也无可奈何，这样必然导致第二个方面的凸现。

    由于我国司法管辖区与行政管辖区重合。司法机关的管理实行的是“以地方管理为主，系统管理为辅”的模式。给地方党委、政府干预司法、干扰司法提供了条件，其结果是导致司法权的地方化，统一的司法权力被司法行政区所分割，地方司法机关成为了地方的司法机关。

    由于地方政府对地方司法机关具有绝对的领导力，于是地方政府处理大型事件或进行大型活动时，法院往往不能置身事外，于是就有了政法干警包村包片活动，有了法检系统参与强制拆迁行动（在拆迁纳入法院管辖之前），而且均纳入考核范围，这与司法的精神相悖，法院的审判具有被动性，而这些活动都具有主动性，应当是行政机关的行政行为，政府将这些行为妄加在法院身上，对法院工作产生严重的冲击。

    同时，我国设立的信访制度亦与法治精神背道而驰，信访制度的设立使上级党政机关对法院职责的干预有了制度上和法律法规上“正当合理”的理由，使党政机关随意改变法院生效判决“有法可依”。有的当事人为了谋求利益，在法院判决后进行上访，党政机关为了息事宁人，很可能强迫法院作出有违公平正义甚至违反程序的裁判，从而在民间产生了“上诉不如上访，上访不如上网”的说法。长此以往,《宪法》和法律尊严何在？司法的权威性和公信力何在？这不得不发人深思。

    第二，法院“两调”被急剧扩大。我国的国家权力只是人大领导下的权力分工，而不是权力分立。[5] 正是这种权力的分工以及法院的行政化，导致法院在民事案件上扩大调解的范围，为提高调解率，诸多法院所采取的举措常常溢出法定程序之外。比如下达指标、推行全程调解、全员调解、委托调解。甚至有的案件久调不判，严重损害了当事人的合法权益，也损害了法院的公信力。

而在涉及行政机关的案件或需要行政机关配合的案件时，法院的措施往往就是协调，比如最高院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》将行政协调制度化。在笔者所在法院因执行需要，向有关行政机关查询时，某些行政机关拒绝出具证明，由于法院行政化、地方化，对这些机关不可能采取强制司法措施，只能协调，协调的结果就是不了了之。更多的时候似乎这些行政机关的人员在协助法院时，认为这是帮忙性质，而非法定义务。这种情形导致的直接后果就是法院在行政机关面前举步维艰，法院在公众面前地位近一不下降，司法权威和公信力荡然无存。

    二、司法职责运行现状成因之分析

    我国司法机关处于如此尴尬的境地有诸多方面的因素。

首先，从历史分析，司法机关一开始就是按照行政机关的模式来构建的。建国初期，依据1951年的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第10条的规定：“各级人民法院为同级人民政府的组成部分，各级法院的院长、副院长由同级人民政府人事部门任免。”这种高度集中化的司法体制，把司法机关完全纳入了行政机关的序列之中，不仅外部高度行政化、内部也是高度行政化，从形式上看，司法机关当时本身就是“行政机关”。1954年以后，我国虽然确立了“司法独立”这一宪法原则，法院也不再隶属于行政机关，但是当时高度统一的计划经济体制，使得司法机关依然在套用行政机关的模式构建和运行，而且形成了相对稳定的体制模式。虽然以后经过历次改革，可直至今日，司法机关依然和行政机关一样具有相应的行政级别。

    其次，从经济建设方面分析，司法权无法对行政权进行有效制衡则成了一个普遍现象。由于目前我们过于强调经济建设的重要性,而司法权与行政权在经济建设中的作用发挥不同, 一方面行政的主动性和司法的被动性；另一方面行政的高效率和司法的低效率，只是行政比司法在经济建设上有更大的优益性。在中国这样一个以赶超为目标，以发展经济为主要任务的国家，行政权要比司法权更为容易、更加方便的实现经济建设发展的目标。行政权在国家权力结构中便相对于司法权更加凸显，拥有比司法权更高的地位，甚至突破司法权的约束，置法律于不顾，破坏法治的基本原则，导致司法权地位边缘化,从而造成“权大于法”的情形。“在利益面前，司法遭受到更严重的侵蚀。”“一打官司就想着找关系，整个社会氛围如此，我们秉公办案又能怎样？又有谁能相信？”[6]

    再次，从理论思想分析，由于信奉法律工具主义，认为法律就是国家和政府管理社会的工具，强调法律仅仅是社会用来保障每一个人正当权利的工具。但问题在于，法律不仅仅是工具，法律还是公平正义的体现，而公平正义是我们的理想。在健全的法律观念中，法律不仅仅是工具，法律代表着我们的价值，代表着社会理想的一种生活状态，代表着基本的道德伦理准则。在法治社会，恰恰相反，政府才是法律的工具我们为什么需要政府？是因为我们想通过设立政府来让官员执行法律，保护法律。因而，在法律与政府之间，政府才是工具，宪法和法律才是至高无上。

    最后，在我国，行政权和司法权是党领导下的权力，党对司法具有绝对的约束力，党执政的执行机关就是政府，这必然导致政府的强势地位，而司法权由于并非强权甚至显得孱弱，却担任解决复杂、尖锐且日益增多的社会矛盾之重任。当所有矛盾的焦点全部集中在法院，而法院又受制于各种因素，必然影响司法公正，导致冤假错案的产生。

    三、司法职责运行的探索

    长期以来，由于我国司法机关在很多方面都套用了行政机关的管理方式和运行机制而这种体制显然与司法权的被动性、中立性、终极性不相适应，再加上我国司法机关内部司法审判和司法行政的合一化设置，司法机关在承担着司法职能的同时还履行着部分行政职能，最终使司法机关的独立受到了严重威胁。司法行政化已经成为影响我国司法独立，制约司法体制改革的最核心因素, 因此司法体制改革的重中之重，首先必须解决的就是司法机关行政化问题。

    (一)法院运行的非行政化，法院的职责仅是司法权

    由于我国司法机关除依法履行审判职责外，还承担着大量司法机关内部的行政管理职能，比如后勤供应、财务管理、司法鉴定、司法警察管理 、强制执行等非审判职能。虽然法院行政管理制度的设置具有其自身的合法性，但是法院的行政管理制度可能侵入、侵蚀审判制度，造成正式审判制度的变形。[7]由司法机关行使司法行政权显然是不合适的，很容易把司法机关陷入到错综复杂的社会关系之中， 到头来只会影响司法机关的独立性、中立性 ， 而且正是中国法院内部有如此之多的行政性事务，使得该系统从内部就有一种对行政制度的需求 ，[8] 最终使我们不得不把司法机关构建的如行政机关一般。

    司法行政和司法审判的分立是世界各国构建司法体制的通行做法。司法机关作为国家机关，不可避免地要处理一系列内部行政事务，要确保司法独立，设立独立的司法行政部门是十分必要。

    首先，将司法机关的机构设置权划归司法行政部门。借鉴目前世界上其他国家司法区建制的经验，打破现行的行政区划，以司法区划而不是以行政区划设置法院、检察院，使司法区划和行政区划相区别，克服目前司法区划与行政区划重合而导致的地方保护主义的弊端。

    其次，将法院司法行政管理权交由司法行政部门行使。法院的经费开支、财政预算、后勤服务、人事制度等职能以及从事该项工作的工作人员都移交司法行政部门，让司法行政部门成为司法机关服务部门，使司法机关能够独立、安心的履行审判职能。

    再次，将判决和裁定的强制执行权划归司法行政机关,或成立专门的执行法院。民事和行政判决、裁定的强制执行权交由法院来行使，由于各地对执行的重视程度不同，执行效率存在较大差距，且法律赋予法院执行手段的有限性，使得法院长久以来陷入执行难、执行乱的怪圈，严重干扰了司法独立、司法公正的实现，同时从当今世界执行发展的趋势看，目前，国外很多国家法院的判决执行均由司法部及政府的有关部门负责，比如大陆法系的法国、德国更是如此。即使在以英美司法强制执行为主的国家，法院裁定应当执行某一项行政决定的情况，其具体执行的任务最终是司法部下设的一个专门部门完成。

如不将执行划归司法行政机关，则应当成立专门的执行法院，配备专门执行法官及数量众多的执行法警，以改变在进行司法拘留时需法官拉扯当事人的现状，同时可以规定对执行异议的审核可以交由审判法院进行。

最后，应当明确法院的唯一职责就是审判，有关审判之外的一切活动法院有权拒绝。其实如果改变了法院行政化及地方行政机关对法院的影响，侵害法院职责的情形就可以根除。

    该审判的定义应当不仅局限于民事、行政、刑事审判，对于一切与人们权益有关的行政处罚应当经法院司法审查之后才能实施。确保国家损害人们的权益时必须经司法审查，从而提高人民群众的法治思想，促进国家法治进程。

    (二)避免司法地方化，实现司法权的中央化

    为确保司法行政部门能够更好的履行司法行政权，同时确保司法机关的独立性和中立性， 改变司法机关过多的受制于地方党、政机关的现状。司法行政部门在管理司法机关的司法行政事务后，应实行中央到地方的垂直管理。各级司法行政部门的工作人员由国务院统一配备，经费由中央财政统一拨付。

    对司法机关机构改革应由中央统一领导进行，地方不再对司法机关的机构设置、人员编制进行核定，不再负责管理司法机关的财政、人事等工作。司法机关的机构设置和人员编制则由中央机构编制委员会直接核定，经费由中央财政通过司法行政部门予以拨付，人员则根据司法机关的特点，按照《法官法》的有关规定进行选拔和管理，从而把司法机关完全从地方行政体系中分离出来。法院的内部机构设置，应当也必须以审判工作为中心的原则，[9] 对内设机构进行全面精简和归并，将履行司法行政职能的机构划归司法行政部门，法院则只保留与审判业务相关的业务庭和机构。

    在确立司法权和司法行政权分立后，应当规定相应的监督制度，中央应当明确规定对地方司法机关的经费及人员管理办法（《法官法》），如遇地方司法行政机关利用职权妨碍司法独立行为的处罚规则（或可入刑）以及司法机关独立司法受到妨碍时的救济措施等等。

    四、从法治看和谐社会的建立。

    不论设立何种方式的司法体制，其目的在现代社会只有一个，那就是实现法治，法治是社会的必要要求，只有人人都遵守法律、行政法规，社会才会井然有序，人民才会安居乐业，社会才会和谐。然而在中国，由于违法行为的成本极低，很多人抱着侥幸的心理铤而走险、诬告陷害从而得到经济利益。而国家提出构建和谐社会的呼声也渐行渐远。

    因为人们忽视了一个极其重要的问题，现代国家和谐社会的建立，必然是在法治的基础之上，法治是构建和谐社会的必要条件，如果越过法治呼吁和谐，建立的也只是空中楼阁，随时有坍塌的危险。

    正是由于有的地方政府片面要求建立和谐社会，致使法治与和谐本末倒置，对很多违法犯罪以及纠集闹事者采取放任甚至包庇态度，作出干预司法独立，压迫司法公正的行为，致使司法公信力的败退，同时也严重影响了党和政府的形象。

写完这篇文章后，笔者内心久久不能平静，看世间纷纷扰扰，叹息法律人的无奈，怀着对法治的无限憧憬，从党的十八大,到纪念现行宪法公布施行30周年,再到中共中央政治局第四次集体学习,法治已成为中国政治话语体系中的关键词。从新一届领导集体一次又一次的深刻阐述中,我们已看到了一幅越来越清晰、越来越光明的法治中国蓝图。

[1]联合国《关于司法机关独立的基本原则》第3条、第4条。

[2] 百度文库《优化司法职权配置的现状分析》第2页。

[3] 法律社会学的创始人埃利希( 奥地利)

[4]著名法学家棚濑孝雄（日本）

[5]　谢晖.行政权规范的现状、对策、意义[J].宁夏社会科学，1995，（2）:29-33.

[6] 《陕西矿权纠纷调查：利益之争致行政司法两权相抗》新华网，2010年8月26日，新华时政

[7] 朱苏力：《论法院的审判职能与行政管理》，载于《中外法学》，1999年第5期 .

[8] 朱苏力：《论法院的审判职能与行政管理》，载于《中外法学》，1999年第5期

[9]肖扬：《人民法院改革的进程与展望》，载于《国家行政学院学报》，2000年第3期。