一、涉诉信访案件的成因

   （一）社会转型过程中各种矛盾出现，各种利益关系此消彼长的不平衡，人们价值观念和价值取向的多元化，人民法院处于各种矛盾的最前沿，作为基层法院更是处在各种矛盾相互交织的风头浪尖上。有效化解社会矛盾，无疑成为人民法院在社会转型时期重要职能之一和应担负的一项十分重要的任务。

   （二）法院工作上存在瑕疵。这是引发涉诉信访最重要、最根本的原因。审判工作上的瑕疵主要体现在：个别案件在认定事实、适用法律等方面过于使用法言法语，难以取得当事人的理解；或者虽裁判正确，但程序疏漏或判决言辞不妥，造成当事人为讨说法找法院、找领导，因案件未能复查或未能依法予以纠正，转化为长期申诉上访案件；执行工作上的瑕疵主要体现在：一是执行机制存在瑕疵，案件往往集中在一名承办法官手中，透明度不高，致使有些当事人误以为法院偏袒对方，产生抵触情绪。二是执行公开存在瑕疵，有些被执行人无履行能力导致执行不能，承办人没有及时将法院进行的查询工作告知申请人，导致申请人将应自己承担的风险责任归责于法院，以法院执行不力为由上访，要求法院解决。

   （三）当事人个人法律素质不高，法律知识贫乏，对裁判文书的理解存在偏差。一些信访人员由于不懂法在与政府、单位、他人等发生纠纷后，便来到法院要求解决问题，并且要求解决的期望值太高，把应当解决的问题推向了法院，增加了法院诉前信访的工作压力。有的上访当事人受法律水平所限，不理解或片面理解法律规定，又不接受接待人员的答复和解释，官司败诉后不能正确对待，坚持认为法官没有按照其所理解的法律“依法”判案，法官是在以权谋私、胡乱判案，便开始上访。

   （四）信访人对法律既判力认识不足。据调查，近几年司法裁判自动履行率不到15%，这说明社会公众自觉维护法律权威的意识不强。据我市信访部门反映，进京上访的信访人当中，超过九成的人只相信上级领导，不相信法律，即使自己的请求在法律上没有依据，也坚信领导可以动用权力解决自己的问题，这就是社会上出现的“信访不信法”的怪现象。这反映出法律和司法的权威经常遭到质疑，司法终局性被破坏。

   （五）信访人试图通过上访解决自己的实际生活困难的错误心态。有的上访人明知政法部门的处理没有问题，但因上访无需付出成本，在利已思想或投机心理的驱使下，无理由地一味主张鉴定错误、审判错误，夸大损害后果，进而向对方当事人或法院提出许多不切实际的要求。更有甚者将赔付的希望寄托在国家和政府身上，认为只要不停上访，国家和政府就会给想办法解决，他们把上访作为改善生活条件的手段，当上访人在上访过程中尝到了甜头后，便不断提出无理的非分要求，一旦不能满足自己要求，就到处上访。有极少数上访户在自己要求得到满足后，反而教唆、怂恿其他人员上访，致使这些人又形成了新上访户，造成信访案件恶性循环。

   （六）法律法规政策不健全，处理涉诉信访工作机制滞后，是目前涉诉信访工作陷于被动的原因之一。迄今为止，我国尚未有统一的信访立法，现有的信访法律规范主要由国务院的《信访条例》、国务院各部委制定的信访部门规章、各省市制定的信访地方性法规或政府规章三部分组成，信访中出现的很多问题缺乏有效规范：一是缺乏信访终结机制。二是对信访级别缺乏规定，越级访现象严重。三是对长期违法违规缠访闹访的当事人缺乏制裁或追究办法。而对于已经一再驳回申诉、或几经复查的案件，当事人仍不断向有关部门申诉反映，又形成大量的信访件。

    二、探索处理涉诉信访问题的方法  

   （一）要重视信访工作的超前预防。

    在立案时，落实诉讼风险告知制度，就当事人的诉讼请求及执行申请可能遭遇的风险予以明确告知，使当事人对可能承担的诉讼风险有充分了解，从而减小其裁判做出后、执行完成后的心理落差，进而减少由此产生的涉诉信访案件。在案件审理或执行过程中，要摒弃就案办案的思想，对于社会关注的重大、疑难、复杂、敏感和新型案件，要多做工作，提高当事人和社会群众对法院办案的认同感；对于普通类型的案件，要认真排查，对排查出的重点信访案件采取建立目录、制定预案、落实责任等措施，特别是针对部分“老、难、缠”信访户，要主动上门沟通，尽可能将矛盾化解在萌芽状态，避免其对裁判或执行的不满转化为涉诉信访案件。

   （二）坚持调解为上，充分发挥调解在涉诉信访中的作用。

    诉讼调解一度被誉为“东方之花”，新中国成立后，诉讼调解先后经历了“调解为主”、“着重调解”、“自愿合法调解”、“调解优先、调判结合”等几个阶段，不断丰富和发展，已成中国特色社会主义司法制度的独特优势和富贵财富。

    实践证明，诉讼调解是解决涉诉信访工作的有效途径。调解结案的案件出于自愿协商，当事人对抗度低，主动履行率高，绝大部分都不需要采取强制执行措施，可以有效减轻“执行难”压力；尽可能多地运用调解、和解的方式结案，能最大限度地弥合当事人之间的冲突，达到法律效果和社会效果的有机统一；诉讼调解具有程序的便利性、方式的灵活性和结果的合理性等特点，案件调解结案后，能够彻底解决当事人之间的纠纷，不会出现上访、缠访、申请再审等情况，能有效解决涉诉信访工作中带来的难题。  

   （三）灵活运用多种方法，全力做好息诉罢访工作

    涉诉信访牵涉方方面面的问题，单一部门、单一手段难以奏效，必须综合运用多种方法，合理分流和疏导矛盾。在专项行动中引入矛盾分流疏导机制，综合运用司法救济、行政救助、社会帮扶、当地稳控、依法惩治等方法，全力做好上访群众的释法明理和教育劝解工作。对生产生活确实困难的信访群众，协调相关部门给予救助、补偿；对案件没有问题，当事人对法律、政策不理解或理解错误的涉诉案件，进行反复释明，解开“法结”和“心结”；对无理缠访闹访的信访人抓好法制教育和稳控工作，对严重扰乱信访秩序的移送公安机关处理。

   （四）全面加强法院自身建设，树立司法权威

    作为一个法治国家，司法应当具有相当大的权威性，司法的权威性可以使立法机关制定的法律得以正确实施，能够维护社会的稳定，能够提高诉讼效率和节省诉讼资源。“法律必须被信仰，否则形同虚设。”只有人们内心对法律的信仰，才会不再以各种理由（如声称司法不公）和各种方式（如上访）来挑战法院裁决的权威。首先加强法院队伍建设，全面提升人民法官的综合素质，从源头上预防涉诉信访。其次加强审判执行工作的规范化管理，全面提升审判质量，预防和减少涉诉信访。质量是审判工作的生命和灵魂，案件质量的高与低，直接影响司法机关的权威和形象，直接影响涉案群众的合法权益，直接影响涉诉信访工作。因此，提高审判质量，加大依法执行力度，对预防和减少涉诉信访有十分重要的作用。

   （五）加强立案信访窗口建设，发挥导诉、诉前调解、判后答疑等功能作用，减少涉诉信访案件的发生

    立案窗口直接面对群众,与人民群众是“零距离”,立案法官找准自身的定位,为立案工作和其他各项工作的开展创造一个良好的环境,让当事人感受司法人文关怀，为加强立案“信访窗口”建设，全面推行一站式立案制度，落实导诉制度，案件查询制度以及庭前调解制度等诉讼，为广大群众提供优质高效的司法服务，减少当事人的诉累，从而预防和减少涉诉信访案件的产生。

    三、构建涉诉信访工作新机制

    在广大公众法律意识薄弱，社会经济还不发达的大环境下，“消灭信访”、“零信访”的观念和想法是不现实的，但确实可以通过采取有效措施逐步控制和减少涉诉信访。

   （一）准确定位信访

    要充分发挥信访作用，必须走出认识误区，准确定位信访的性质和功能。我们认为，信访的性质应定位为一种监督、救济制度，着眼于畅通诉求表达渠道，保持与司法及其他社会制度协调发挥作用，以弥补其他制度留下的权利救济空白地带。信访的对象应限于不合理的公权行为，如行政决策、社会管理、体制改革等过程中的不适当、不公平行为引发的利益冲突等难以通过司法途径解决的问题。信访的功能则应定位于联系群众、宣传政策、舒缓社会冲突，应据此明确信访与司法、仲裁、行政复议等纠纷解决方式在功能定位上的差异，将信访作为反映民意、发现问题、排解矛盾、加强管理的有益方式。

   （二）强化涉诉信访源头治理

    减少涉诉信访的治本之策在于从源头上缓解社会矛盾、减少社会冲突。一是强化矛盾纠纷防控体系。充分发挥村委会、居委会、企业、事业单位等基层组织的作用，落实社会治安综合治理责任和措施，建立健全矛盾纠纷的排查、分析、预警和化解机制，增强社会矛盾的防控和疏导能力，将纠纷解决在萌芽状态。二是构建大调解工作体系。人民法院是社会纠纷解决的重要渠道，但并非唯一渠道。要使社会纷争得到及时有效的调处，必须在拓展诉讼调解范围、加大诉讼调解力度的同时，切实加强人民调解、行政调解和仲裁工作，完善纠纷解决替代机制，增强消解社会矛盾的整体合力。

    提高案件质量和效率，有效地避免涉诉信访的发生。涉诉信访产生的主要原因是群众对法院的审判、执行工作有意见、有看法。要解决“审判不公、立案难、申诉难、纠正错案难、执行难”等问题，必须从抓审判质量和效率的提高入手，从源头抓起，从审判、执行工作抓起，构筑案件质量保障体系，注重办案的法律效果、社会效果与经济效果的有机统一，避免涉诉信访的发生。提高法官队伍的责任心，切实提高案件质量，对于一切能够调解的案件，均要求法官有审理过程当中进行调解，对于执行的案件尽可能的进行和解，对于仅能通过判决解决的案件，也是严格按照法律规定执行所有的程序，严格查实查清案件的事实，不断加强法律文书的论理。认真校对好每一份法律文书，从源头上减少引起上访案件的来源。

   （三）建立信访终结机制

    当今任何现代法治国家都建立起解决矛盾的终局机制。目前，我国涉诉信访的运行模式已损害了诉的终局性，一些上访老户长期作战，就同一案件同一问题多次信访，长期信访，重复信访，导致案件“终审不终”。不仅浪费了信访人的时间、人力、财力和物力，还给社会和国家造成极大的浪费。对判决裁定已生效的信访案件，经审查处理正确的，组织有关部门联合释疑答复。对仍不息诉罢访的，应组织公开听证，公开答复，公开质证；对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题,经过公开听证、公开质证、公开答复,由省级以上政法机关审核后,按有关规定作出终结决定,各级政法机关不再受理、交办、通报,以维护司法裁判的权威性和终局性。

   （四）落实“一岗双责“工作责任制 ，建立健全任用干部信访轮岗长效机制

    落实"一岗双责"工作责任制。审判和执行案件都要考虑法律效果与社会效果的有机结合，既要依法依规完成审判和执行的任务，又要在判决和执行中充分考虑维护社会的稳定。可以设立阶段性维稳风险保证金制度和维稳工作责任制，所办案件或执行案件没有上访或有上访苗头及时解决，无造成影响的，给予奖励；对所办或执行的案件，引起上访或群体性事件的，或有上访或群体性苗头处置不当引起上访和群体性事件的，视其情节追究行政责任。同时把信访和维稳工作的情况，纳入干部考核和单位政绩考核的内容，所办案件或执行案件多次引起上访或有上访苗头处置不力造成不良影响的，可以作为个人不予提拔或不予评先评优的考核要素，可以作为中层单位一把手提拔不提拔的考核内容之一。

    加大信访投入，配备最好的信访人员，如区高院林秋慧所言“将最放心的人放到最不放心的地方”，配强配足法院的接访人员，立案信访干部要相对固定，以利于掌握情况开展工作。

   （五）探索涉诉信访案件异地审理制度

    所谓涉诉信访案件异地审理制度是指由上级法院指定将涉诉信访案件移转至异地法院审理裁决的一种制度。涉诉信访案件异地审理制度在一定程度上能排除地方保护，防止当事人及关系人对案件的非正常影响，增加当事人对案件客观审理的信心，有利于法院正确审理。涉诉信访案件异地审理制度以异地法院到本地法院所在地开庭审理为原则，异地法院所在地审理为补充。这样的制度设立可以减轻当事人讼累，防止因一方当事人借涉诉信访案件异地审理制度从经济角度恶意拖垮对方。为了防止恶意信访当事人给对方造成额外负担，对经异地审理的案件，如果信访当事人败诉，则应当由其负担因异地审理而给对方当事人增加的差旅费等额外负担。为了防止恶意当事人借信访拖延诉讼，拖延履行义务，应建立相应的惩罚机制。比如，对于民间借贷案件，如果经过涉诉信访案件异地审理后判决给付义务人支付借贷款，则应当判决信访人双倍支付因信访而耽误审理期间的利息。

   （六）建立恶意信访防范机制

    虽然绝大多数信访人的信访动机是善意的，但实践中确实有恶意信访现象。恶意信访人进行恶意信访的动机很多，可能是出于报复案件承办人，也可能是拖延履行义务等其他原因。对于恶意信访应当建立防范机制，这既是对案件承办人正常工作及人身安全的保护，也是对另一方当事人合法权益的维护，更重要的意义在于这是对国家审判机关正常运转的必要保障。对当事人多次信访的案件，人民法院应当组织由学者、人大代表、律师、其他案件当事人、法官、检察官组成的案件评价组，对信访案件以听证会的形式进行评价；如果经评价该案件处理正确，则告知信访人应立即停止非正常信访，履行判决。对于经告知后仍坚持信访的当事人应首先进行思想疏导，对思想疏导无果仍然进行恶意信访的则要依法处理，不得姑息。追究信访人相应的责任不是打击信访，而是维护信访秩序、维护所有当事人合法权益、保障国家审判机关正常运行。人民法院应建立恶意信访人查询系统，将恶意信访人的基本情况及争议案件通过该系统向社会提供查询，以从道德和信用角度打击恶意信访人的恶意行为。在信访过程中，对实施围堵冲击国家机关、阻断交通、殴打威胁国家机关工作人员，非法限制他人人身自由等违法犯罪行为，由公安机关予以警告，训戒或制止；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

   （七）建立涉诉信访救助机制

    目前，全国各地均陆续建立涉诉信访救助机制，而我市两级法院对该制度的设立仍然处于调研或构想的过程中。建立涉诉信访救助资金制度，重点对刑事案件被害人、刑事附带民事案件赔偿不到位的被害人、因执行条件造成特殊困难的上访群众，给予一次性司法救助。法律问题已经解决到位并给予司法救助的案件，不再作为涉诉信访问题办理。对确有实际困难需要继续帮扶的，报请当地党委、政府，协调纳入政府救助、社会救助、民间互助范围，使其基本生活得到保障。完善涉诉信访救助资金的管理使用办法，防止简单花钱买平安，以免造成不应有的攀比。对案件办理终结并根据实际情况给予司法救助、政府救助、社会救助、民间互助以后，当事人仍无理上邕进京上访的，要在当地党委和政府领导下，明确帮扶稳控主体和责任，敏感时期稳控，不能结案了事、放任不管，也不能简单粗暴、单纯依赖稳控，原受理单位还要继续协助做好当事人的工作。

   （八）建立信访责任双向追究制及信访工作问责制

    涉诉信访反映了信访人与司法机关之间的纠纷和矛盾。就其性质而言，这一矛盾是暂时、局部的、非对抗性的，司法机关或信访人作为涉诉信访的一方，难免有过错，有不当行为，甚至有违法违纪行为。按照现代司法理念，行为人应当为自己的行为承担相应的责任。建立“以案件质量评估体系为基础，以法官绩效考评为杠杆，以网络管理为依托”的法院工作评价考核机制；同时建立信访责任制，实行信访责任倒查。把法官的办案责任与信访稳控制统一起来，实行谁办案谁负责，将信访稳控工作贯穿于立案、审判、执行的终结；对涉诉信访处理不作为，措施不当，造成严重后果的，严格追究其行政责任和法律责任。

    信访工作问责制，是将法院涉诉信访工作纳入部门评先评优工作当中，给办理信访案件的立案庭监督权，立案庭具体承办信访案件的时候有权要求业务庭配合，对于转业务庭办理的案件有权进行督办。院纪检组派驻专门人员到信访室作专业评估工作，对于不能在期限办结信访件的业务庭，又无正当理由的，有权予以通报。立案庭和纪检组对于信访案件的办理均有权问责。对于被问责部门无正当理由不能办结信访案件的，当年不能评先评优，

   （九）建立人大代表（政协委员）代议制，破解涉诉信访难题

    人大代表代议制就是信访人将自己的信访事项通过向当地的人大代表反映，由人大代表解决或者由人大代表向人大机构反映加以解决的制度。代议制按照“人民（信访人）—代表—政府—人民（信访人）”这种政治运行的顺序进行运作，人民与代表之间的“委托—代理”关系的强化，在这种方式条件下，人民表达民意的最理想的方式是直接向自己的代表传达自己的诉求，表达自己的利益。这一制度设计的长远效果在于，使代表制政府能按照制度设计的初衷良性运作；其短期的优势则是可以使分散、无序的利益表达为一个理性的聚合通道，通过公民与代表的个别接触来化解大规模非理性参与所带来的政治震荡。

    但是，在现阶段条件不是很成熟的情况下，我们应该采取更加合理、渐进的过渡性措施。人大的信访机构在收到来信来访时可以不再直接寄发给有关单位和部门，而是有意识地引导或直接将信访件转发给信访人所在选区的代表，由所在选区的代表来代理信访人处理有关问题，并将结果反馈给信访人。这种做法的目的在于，由人大机关来推动公民与代表之间委托——代理关系的强化，从而使公民与其代表之间建立起持久而稳固的直接联系，促使公民在今后有诉求时直接找人大代表，并逐渐在人大系统内部排除体现官民关系的信访制度。　　

    理想的人大代表信访制建立面临的一大制约条件就是现行的兼职代表制。它使得人大代表个体在履行职责时会遇到时间、精力和个人权威不足的限制。在这种条件下，人大代表在收到来自人大信访机关寄发的信访信件时，可以选择：1、个体代表能够通过约见政府相关负责人解决的问题，可以运用个体代表的力量来促使问题的解决；2、个体代表在个人无力解决的情况下，可以将问题传输给常委会委员（最好是联系本选区或本代表小组的常委会委员），由常委会委员来出面代表公民约见政府人员、答复代表或选民；3、遇到重大或普遍性的问题，人大代表还可以通过将问题传输给人大常委会或人民代表大会的方式，由人大会议来解决。  　

    事实上，信访作为一项曾长期存在并发挥重要作用的制度安排，其存在有其合理的必然。而在政治生活的演进过程中，产生了对制度安排新的需求，此即制度变迁的诱因。但是，现实的状况是，自信访制度设置以来，无论社会发生了怎样重大的变迁，信访的改革始终未如期提上日程。

    因此，在现实既然产生了对制度变迁有新的需求的情况下，信访制度如果仍固守过去模式而不从根本上适应时代需要，将会严重阻滞信访本身的功能发挥和发展。当“制度供给不足”和“制度需求”之间的矛盾到了无法规避的情况下，社会变革因此而要付出的代价将是巨大的，甚至冲击到社会体系与结构。重构我国的信访制度，就是要在我国的宪政体制条件下，根据人大代表制度自身的优越性，突破人大信访制度所面临的现实冲突，建立起公民与人大代表之间 “委托—代理”的稳固关系，积极发挥人大代表的监督职责，使社会公民树立一种“有事找代表”的行动习惯，在这种渠道中信息流通更加顺，更加完全，从而有力建立公民与公权力之间的信任，规范信访秩序。