（一）行政许可是依申请的行政行为，行政许可申请人在举证责任中负有提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料的初步证明责任。

    申请行政许可的启动权在公民、法人或者其他组织。公民、法人或者其他组织是否从事特定活动，属于公民、法人或者其他组织的处分权.公民、法人或者其他组织提出行政许可申请，就表明其拟从事某项活动的意向；就行政机关而言，引发了其依法审查申请材料并作出相应决定的义务。如果行政许可机关对行政许可申请不作为，首先的举证责任在于行政许可申请人曾经在行政程序中提出过申请的证据材料。

    《行政许可法》规定：“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。”对于公民、法人或者其他组织是否口头提起行政许可，该法未作明确规定。通常情况下，作为行政机关与行政管理相对人之间的行为，宜通过书面方式进行，以便于发生争议时有据可查。故该法规定了申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。

    《行政许可法》规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”该条从行政机关与行政许可申请人两方面有针对性地规定了双方的责任，特别是申请人应当“对其申请材料实质内容的真实性负责”，但在实施中有可能会产生如何区分申请人与行政许可实施机关的责任问题。有些行政许可事项，行政机关实行形式审查，由申请人自己对申请材料实质内容的真实性负责是可以的。但是，对行政机关实行实质审查甚至实地核查、当面检查的，由行政机关对申请材料实质内容的真实性负责，行政机关负有实质审查责任；

    （二）免除行政许可申请人举证责任的正当事由

    尽管行政许可申请人在举证责任中负有提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，但是，如果因行政许可机关受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的，可以免除行政许可申请人的举证责任。

    实践中，申请人提出行政许可申请后，行政机关既不作出是否准予行政许可的决定，也不通知申请人对行政许可申请的处理情况，申请人为保护自己的合法权益，可以申请行政复议或提起行政诉讼，但是，申请人必须证明其向行政机关提出过行政许可申请。如果行政机关收到行政许可申请后不出具相应的文凭，必然导致公民、法人或者其他组织很难证明已经提出行政许可申请，因而其行政复议或者行政诉讼请求难以得到支持。为减少行政机关实施行政许可的不作为现象，同时，便于监督行政机关是否在规定期限内作出行政许可决定，《行政许可法》规定：“行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”尽管法律明确规定出具书面凭证制度，但如果行政机关在实际操作中就是不出具书面凭证，只要行政许可申请人可以证明确已向行政机关提交行政许可申请即可，造成此结果的原因是行政许可机关受理工作申请登记制度的不完备。此时，行政许可申请人的举证责任则应当免除，而由行政许可机关承担相应的举证责任。

    （三）《行政许可法》对电子证据倡导性的规定

    《行政许可法》规定：“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。”该法还规定：“行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。”在行政审批制度改革中，一些地方尝试采用电子政务的方式，在政府网站上公开有关行政许可的规定，受理公民、法人或者其他组织采取数据电文等方式提出的行政许可申请，既提高了办事效率，也方便了申请人提出行政许可申请；同时，通过网络，行政机关之间可以沟通、交换行政许顺信息，提高办事效率，改善行政许可监督检查效果。从世界范围看，实行电子政务是发展方向。但是在现阶段，电子邮件、电子数据交换等电子形式的文件，其真实性、安全性和保密性等网络安全问题和技术保障问题、签名的真实际性以及与之配套的人财物和法律制度上都还有一系列问题需要解决。

    《行政许可法》的规定由此带来电子证据的举证问题和电子证据的证明效力问题。《行政诉讼法》规定证据有七种形式，没有规定电子证据的形式。随着现代高新技术的发展，电子数据资料已成为一种新的证据形式，现在一般将其归入视听资料一类，但其与视听资料仍有许多不同点。由于电子证据容易被伪造、篡改且不留痕迹，其真实性和合法性审查具有特殊的难度。因此，《行政证据规则》规定：“以有形载体固定或者显示的电子数据交换、电子邮件以及其他数据资料，其制作情况和真实性经对方当事人确认，或者以公正等其他有效方式予以证明的，与原件具有同等的证明效力。”

    在审理行政许可案件中应需要注意把握的是：第一，经过对方当事人确认或者公证的电子证据并不是具有当然的证明效力，并不一定就当然的可以作为定案根据。因为法庭在审查电子证据的证明效力，首先需要审查该证据与案件事实之间是否具有关联性，然后审查其真实性，最终审查其合法性，惟此才能作为定案根据。第二，不能仅以未经过对方当事人确认或者人证的电子证据为由认定该电子证据不具有证明效力，如果有其他具有证明效力的证据予以印证并能形成证据链，法庭可以认定其具有证明效力。

    （四）作为诉讼第三人的被许可人提供证据证明被诉行政行为的合法性问题

被告不提供或者无正当理由逾期提供行政许可的证据、依据的，视为行政许可行为没有证据、依据。但是，撤销该行政许可将给作为诉讼第三人的被许可人或者公共利益造成很大损害的，被许可人向人民法院提供证据证明行政许可合法的证据、依据，用以证明行政许可行为合法性的证据和依据是否采纳的问题。

    被告不提供或者无正当理由逾期提供行政许可的证据、依据的，而诉讼中的第三人被许可人提供的证据证明了被诉具体行政行为的合法性，在行政许可案件审查中呈现出复杂化的倾向。在审判实务中一般有三种情形：一为第三人提供的证据是被告在作出具体行政行为时已经采纳的证据，因丢失或其他原因未能向法院提供；二为第三人提供的证据是被告在作出具体行政行为时未曾收集的证据；三为第三人提供的证据是被告怠以举证责任或者被告考虎了不相关因素，故意不举证。对于第一种情形法院应予采纳，因为该证据是行政机关在行政程序中已经采纳的证据，只是由于“正当事由”不能向法院提供，而第三人向法院提供了，应当认为该证据是证明被诉具体行政行为合法性的证据。对于第二种情形法院不予采纳，因为该证据不属于被告在作出具体行政行为时已经收集的证据，故第三人提供的证据不能作为证明被诉具体行政行为合法性的证据使用。对于第三种情形最为复杂，因为行政许可是一种赋权行为，就像一把双刃剑，对被许可人有利，也可能对利害关系人或者公共利益不利，如果利害关系人提起行政诉讼，作为许可机关的被告考虑到利害关系人的利益甚至不当利益，故意在诉讼中怠以举证，以使该许可行为没有证据或者依据，使其处于被撤销的境地。诉讼中的第三人被许可人当然可以提供证据以证明被诉行为的合法性，以维持行政许可行为，保护自己的合法权益。此种情形的证据法院应予采纳。但是，第三人提供的证据应当是被诉许可行为在行政程序中就已存在的证据。

    （五）法院依申请调取的证据或者法院依据职权调取的证据证明被诉行政许可行为合法性的问题

    《行政诉讼法》规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”调取证据是法院为判断被诉具体行政行为是否合法，根据当事人的申请或者依职权采取的收集证据的司法手段，这样需要我们在行政许可案件中注意：

    1、“公共利益”问题。《行政许可法》在第4章行政许可的实施程序中多处规定了“涉及公共利益”的概念，而“公共利益”是一不确定的法律概念。在行政许可司法审查中，对“公共利益”的理解应是为了整个社会的公共利益，而不是为了某一个公权力机关；目的是为了不特定多数人的利益等方面予以理解。

    2、法院依申请调取证据只能根据原告或者第三人的申请，一般不能依被告的申请而调取证据。且法院调取证据的目的不得为证明被诉具体行政行为的合法性而调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。

    3、法院依申请调取证据的时限。《行政证据规则》规定了原告和第三人的举证时限与被告的举证时限不同。通常情况下，被告的举证时限是收到起诉状副本之日起十日内提交所有的证据和依据；原告和第三人的举证时限为应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。且被告、原告、第三人的举证期限本身也不是固定的，原告、第三人的举证期限可以延长到二审中提供，而被告的举证期限也可因正当事由而延期。在行政许可案件中需要注意第三人的举证时限。在行政许可案件中，涉及到不特定的利害关系人问题，例如根据《行政许可法》关于“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”的规定，有关规划许可、建筑许可、消防许可、排污许可等可能涉及相邻权人的权益，该许可事项涉及特定公民、法人或者其他组织合法权益，行政机关可以直接告知利害关系人；涉及不特定的多数人或者公共利益的，行政机关则需要公告告知利害关系人。由此就带来了诉讼中第三人举证时限的复杂性。特别是涉及到公共利益，此时的举证时限应从宽解释。

    （六）行政许可行为中的规范性文件是否属于证据

    《行政证据规则》将被告不提供证据和不提供所依据的规范性文件的法律后果作出严格的区分，通过对“被告不提供或者无正当事由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”的规定，说明作为法律依据的规范性文件，没有纳入行政诉讼证据范畴。由此可以得出：当规范性文件作为被诉具体行政行为的法律依据适用时，则不具有证据的意义。因为，依据《行政诉讼法》的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，《行政诉讼法》中所说的证据，没有包括行政机关作出具体行政行为所依据的规范性文件，依据现代证据学理论，法律依据不再作为证据对待。因此若行政机关在提交答辩状时仅提供一部分规范性依据，而在诉讼过程中又进一步提供了规范性依据，人民法院对后来提供的规范性文件可以接纳。因为被告在法庭中有权提供所有有利于证明被诉具体行政行为合法性的法律依据，作为被诉具体行政行为的法律依据适用的规范性文件，不属于行政诉讼的证据，无需按照证据规则的要求。

    （作者单位：黑龙江省密山市人民法院）