送达是民事诉讼中的一项重要的法律制度，它是人民法院按照法定的程序将诉讼文书通过法定的方式交给当事人和其他相关的诉讼参与人的一种法律制度。送达不仅是当事人行使实体权利的重要方式，也是程序法的重要精神所在，是保障程序正义的重要途径。事实上，当事人通过被送达的方式才能够进一步了解诉讼进行的程度，以及如何进行诉讼，如何参入到诉讼中来。送达对于当事人全面了解自己的权利和义务起到了举足轻重的作用。而对于司法机关，尤其是法院来说，送达能够确保司法程序和诉讼秩序的公正和有序性。一旦案件进入到诉讼的程序之中，送达就开始扮演着重要的角色，它主导着案件的受理，答辩，开庭，判决以及上诉等重要的程序，在这些程序中表现出独有的价值和功能。有序高效的送达，不仅关系到案件能够顺利的审结，也关系到人民法院的司法程序能否得到有序的维护。为此，笔者对基层法院近年来民事案件法律文书送达困难的情况进行调研。对送达中出现的困难进行了归纳、分类和分析，查找导致送达困难的主要因素，并在此基础上对解决送达困难的问题进行了探讨。

　　一、送达困难的现状、问题及其原因分析

　　(一)直接送达

　　直接送达是最基本、最主要和最重要的送达方式。根据我国民事诉讼法的规定，民事诉讼中的送达以直接送达为原则，凡是能够直接送达的，都应采用直接送达的方式。基层法院在办案的过程中也主要采取着这种送达方式。但是直接送达也存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

    第一，有关直接送达立法的不科学，导致直接送达浪费大量司法资源。对于直接送达，法律规定了严格的程序，条件和手续，且规定了只有在直接送达不能的情况下才能采取其他的送达方式。在直接送达中，法院承担着全部的风险。当事人并没有完全地参与到直接送达的程序之中来，一旦直接送达因为当事人的原因不能够继续进行下去，当事人并不需要为此承担应有风险。这对于送达的法院来说是非常被动的，因为缺少了起诉方的有效配合，直接送达的目的往往不能实现。原告在起诉之时，将所有的希望寄托与法院，甚至不知道被告的住址或者联系方式就急于起诉，结果却导致法院无法在法定的期限内将诉讼文书送达给被告或者是有关的诉讼参与人，案件的审理被进一步延期或者是判决无法得到执行。因此，直接送达的立法中除了应该明确法院的义务和责任之外，也需要进一步明确当事人的义务和责任。另外，我国现行的民事诉讼法规定：受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收。可见，法定代收人必须是与受送达人同住且成年的家属，这一规定会使送达人员遇到很多的麻烦。一是代收人是否与受送达人同住或其是否成年，送达人员无法判断；二是代收人主观上为规避法律会慌称未成年或不同住；三是有成年家属或亲友代收法律文书只是举手之劳，但碍于法律规定而不能直接送达，因此送达人员不得不一次次"登门造访"，无形中浪费了大量的司法资源。因此，我们认为现行法律关于直接送达的规定确实存在不合理之处，这是导致直接送达效率低下的一个重要原因。

    第二，市场经济条件下人员的流动性增强，经济主体的变更频繁。在直接送达的情况下，最重要的是要确定受送达人的真实信息，包括住址，姓名，名称等。但是在市场经济下，自然人的户籍和实际住所地往往不一样，经营主体的注册地和实际经营地也可能存在着偏差，这样的情况下直接送达的结果经常是徒劳无功。等送达人到了送达地点才发现，受送达人并不在此地居住或者经营。因此，送达人不得不一次次的造访，但是在工作日受送达人一般都会出外务工或者去进行经营活动，这样的冲突在直接送达中在所难免。

    第三，被送达人缺乏法律知识，法律意识淡薄，对送达的理解存在着偏差和误解，给直接送达造成了很大的障碍。实际中，受送达人或者是代收人往往认为应当承担责任的是提起诉讼的人或者案外人，而放弃在法庭上的积极抗辩，采取拒绝签收法律文书、拒绝出庭等方式消极对抗。在送达的文书上签字，就是等于承认了起诉人的请求，所以认为只要不在送达的文书上签字，起诉人的请求就不会得到支持，送达的法律文书也就不会发生法律效力。在这样的思想主导之下，直接送达的目的就会落空。

    第四，社会的诚信体系还不够健全，对恶意的逃避送达缺乏相应的惩罚。一般情况之下，由于大多数人们的法律知识欠缺，在错误地判断了送达文书的法律效力之后，随即做出了错误的决定。认为一旦在该法律文书上签字，就意味着默认了对方当事人的请求，自己却要承担败诉的不利后果。因此，为了避免出现这样的结果，原告会提供错误的被告或者是诉讼参与人的地址或者是其他联系方式，致使送达无法进行，案件的审理不得不延期。甚至有些原告为了达到让被告失去抗辩权利的目的，而能够成功的缺席审判，也故意的提供错误的被送达人的地址或者联系方式。而我国法律规范缺乏对恶意规避送达行为的规制，一定程度上降低了恶意规避者的违法成本。

    第五，基层配合送达工作的积极性较差。直接送达中送达人在达到送达地点之后，因为对当地的环境不太熟悉，所有需要基层组织的干部配合送达工作才能够很好的完成直接送达。现实中，当送达人员需要基层干部配合工作时，基层干部往往推脱或者是置之不理。对送达的错误理解，使得基层干部认为一旦帮忙完成了送达，受送达人会得到不利的后果，因此也会影响他们在基层组织中的地位。基于上述考虑，直接送达往往得不到基层组织干部的协助，造成送达困难的问题。

    第六，送达人员的素质不高，专业知识和地方性知识的不足也是造成直接送达困难的重要原因。在直接送达中，有的地方法院甚至让法警来担任送达的工作，这些人员由于缺少专业的送达方面的法律知识，同时也缺少关于送达的一些地方性知识，使得送达人与受送达人之间存在着沟通方面的障碍，直接送达当事人之间的关系显得很是紧张。送达作为法定的工作程序，除了需要具备专业的送达知识，包括送达的时间，送达的方式等，同时也需要具备一些其他的送达方面的地方性知识。这些地方性知识包括空间知识，人文知识。空间知识是指受送达人的具体地址，受送达人的信息，居住的环境等。空间知识对于送达人来说可以快捷方便的找到受送达人所居住的地方，锁定受送达人的生活地点。人文性知识是指被送达人所处的熟人社会的乡土习惯、规矩，或者城市社区中的一些传统的观念和习俗，例如，在乡村的熟人社会中，被送达人和村里其他人一般都熟悉，宗族势力或多或少地影响着农村的生活。而在城市社区中，被送达人和相邻之间比较生疏，但居委会对社区里生活的人起了很大的作用。我们常常发现，很多时候即使知道被送达人的居住地址，但由于对自然空间的不熟悉，常常无法找到被送达人，也经常由于不熟悉乡土社会的工作方法、乡土习惯，使得一些群众对送达人存在排斥，即使知道受送达人的地址或联系方式，也不愿告诉法院的工作人员，使得送达困难重重。因此，加强和提高送达人员的综合素质是完成直接送达工作中很重要的一环，只有送达人和受送达人双方都配合的情况之下才能很好的完成直接送达工作。

    （二）委托送达

    委托送达，是指法院直接送达文书有困难的，委托受送达人所在法院代为送达，或者法院将诉讼文书交给送达人所在单位，由单位转交给受送达人的一种送达方式。虽然民事诉讼法律对委托送达作了框架式的规定，但是现实中委托送达却也面临很多的问题：首先，受委托法院本身的送达任务很重，对于其他法院的委托送达确实已经无暇顾及了。在这种情况下，委托送达没有发挥应有的价值和作用。其次，出于地方保护主义的思想，受委托的法院在接到委托送达任务的时候，往往采取推脱或者是置之不理的态度，导致委托送达只是流于形式。明明可以送达的，却说当事人找不到；明明能够及时送达的却拖延送达；甚至干脆对委托法院的委托送达请求置之不理以达到偏袒本地当事人的目的。委托送达中接受委托的法院在送达中的积极性不高是造成委托送达困难的主要原因所在。

    （三）转交送达

    依照《民事诉讼法》第八十一、八十二、八十三条，最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第十条第（四）项，转交送达的适用对象为在军队、被监禁、改造、劳教的当事人，以其送达回证签收的日期为准。由于立法规定必须由当事人本人签收才为送达，但对转交的时间却没有严格的限制，致使在实际操作中出现了送达转递的环节多，时间长的弊端。转交送达也因此面临着很多棘手的问题，如何减少转交的环节，缩短转交的时间是转交送达中急需解决的问题。

    （四）邮寄送达

    邮寄送达，是指法院通过邮局以信件的方式向受送达人送达诉讼文书的送达方式。《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》出台以后，成功地解决了以前邮寄送达中存在的很多问题，例如《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》第二条规定："以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的，其送达与人民法院送达具有同等法律效力"，解决了以前邮寄送达存在的送达主体不适格而影响邮寄送达效力的问题。但是，邮件送达中也存在着一些问题：邮政工作人员缺乏必要的法律知识，对邮寄送达采取轻率的态度，致使邮寄送达的效率低下或者是错误的送达。这都是邮寄送达中经常出现的一些问题，因此提高邮政工作者的法律意识是邮寄送达中的重要任务所在。否则，邮局送达虽然与法院的送达有着同样的法律效力，但是却影响了送达的效力，耽误案件审判的时间和判决执行的效率。

    （五）留置送达

    留置送达，指受送达人或其成年家属拒收诉讼文书时，送达人将诉讼文书留在受送达人住所的一种送达方式。根据《民事诉讼法》第七十九条的规定，采用留置送达的条件是：一是受送达人或者其同住成年家属拒绝接收诉讼文书；二是必须邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收的理由和日期；三是送达人、见证人必须签名或盖章，以示负责。但是实践中，送达人对送达环境并不熟悉，受送达人所在的基层组织的，单位不愿意在送达的文书上签名或者是盖章，致使留置送达面临很多的问题。为此， 2003年7月4日出台的《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十一条规定，受送达的自然人以及他的同住成年家属拒绝签收诉讼文书的，或者法人、其他组织负责收件的人拒绝签收诉讼文书的，送达人应当依据《中华人民共和国民事诉讼法》第七十九条的规定邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场见证，被邀请的人不愿到场见证的，送达人应当在送达回证上记明拒收事由、时间和地点以及被邀请人不愿到场见证的情形，将诉讼文书留在受送达人的住所或者从业场所，即视为送达。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》中对留置送达又做了补充规定："受送达人拒绝接收诉讼文书，有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人不愿在送达回证上签名或盖章的，由送达人在送达回证上记明情况，把诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达"。这些规定在一定程度上解决了留置送达中的一些问题，但是一些基层机构、组织或受送达人所在单位的代表因为与受送达人比较熟悉，不愿因此得罪受送达人或者出于地方保护等，故意不配合法院送达等问题仍然造成了留置送达的不能。

    （六）公告送达

    公告送达，是指法院以登报、张贴公告等方式告知受送达人诉讼文书内容或者通知其到法院领取诉讼文书的送达方式。《民事诉讼法》第八十四条规定："受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达"。从公告送达的条件来看，只有当其他的送达方式不能够送达的时候，才能够适用该送达方式。显然公告送达无法解决受送达人故意逃避送达的情况。另外，公告送达通常需要六十天，但仅仅公告传票和判决就需要四个月的时间，这对于案件的审理来说是极其不利的。当事人和法院都会因此陷入到诉讼的疲惫之中。因此，公告送达的效率也是非常低下的。

    二、对于解决送达困难问题的意见及建议

    （一）完善民事诉讼法律中送达制度的有关立法

我国民事诉讼法律中关于送达的规定在一定程度上缺乏科学性，可操作性，是造成当前基层法院送达困难问题的重要原因，有关送达的立法应当合理简化送达程序，或者避免使用繁琐、缺乏实际意义的送达程序，可以节省审判资源和提高诉讼效率，以产生相应的诉讼效益。

    1、在直接送达方面，立法应当扩大代收人范围和扩大送达地点。

对于自然人的送达，如果在应送达地不能遇见受送达人的，自然人的代收人不应限于"同住成年家属"，家属不一定是同住，代之以"方便送达"标准，家属不一定成年，代之以"智力"标准，即具有足够辨别能力即可成为代收人。在扩大代收人的同时，扩大送达地点，应以与诉讼有密切联系的地点为标准确定送达地点。因此，除当事人的住所外，其居所、工作场所，以及法人的营业地、从事具体事务的场所以及当事人所申报的其他地点等，都可以成为送达地点。

    2、立法应扩大公告送达的适用范围。我国现行的民事诉讼法律规定，公告送达适用于受送达人下落不明或者用其他方式无法送达的情况。对于一些送达不能是由受送达人故意规避送达造成的，如果仍需通过其他各种方式送达，则明显不利于保护当事人合法权益。所以，建议将因受送达人故意规避送达引起的送达不能纳入径行公告送达的范围。同时，公告期间应当缩短。我国民事诉讼法规定60天的公告期未免过长，可以适当缩短。如可参考《德国民事诉讼法》第四十条规定，文书在该报发行后届满两周时即视为送达。台湾地区民事诉讼法第一百五十二条规定：公示送达，自将公告或通知书黏贴牌示处之日起，其登载公报或新闻纸者，自最后登载之日起，经二十日发生效力。

    3、委托送达和转交送达方面。应当改进委托方式，缩短委托期限，规定具体的操作方法，明确法律责任，具体规定受托法院的义务，追究委托送达承办人延误送达的责任。在转交送达方面，由于转交单位为军队、公安部门、监狱、劳教所等具有特定性和稳定性的国家机关，故由转交机关签收即可视为有效送达，再由转交机关交被送达人签收后出具凭证给法院证明即可。这样做就可以简化程序，提高送达效率。

    （二）改革职权主义送达模式，建立当事人责任机制

    送达过程应当是诉讼各方互动的过程，是责任与风险共担的过程。送达不能，实质上也应属于一种诉讼风险，作为诉讼程序的参加主体，当事人应当成为这种风险的承担者。因此，可建立当事人责任机制，增加关于当事人协助送达义务及相关责任的规定。如可借鉴美国联邦诉讼规则的规定：当事人有承担法律文书送达义务及送达不能的风险。在受理案件时，法院应告知当事人因其虚假提供送达地址、提供送达地址错误、变更地址而未及时告知人民法院、拒收送达文书等情况而导致的送达不能时所应承担的诉讼风险。在诉讼过程中，法院可视当事人的协助能力要求其承担协助确定送达地点、提供受送达人下落、协助邮寄送达等义务。　

    （三）应充分重视地方性知识在送达中的作用，不断提高送达水平

    基层人民法院，特别是其派出法庭，面对的是广大的农村，中国传统的农村社会，由于自然空间的广阔和熟人社会（人文空间）的特点，如在农村熟人社会里，还保持着"亲亲相隐"的关系，这种关系使得他们或多或少排斥对法院送达协助，法院送达人员只掌握司法理论、法律条文等知识、技巧和策略不足以保证送达的实现，还必须掌握一定的地方性知识，才能保证送达的有效实现。地方性知识由于其自身的非正式性和复杂的特点，所以常常无法全部掌握，完全熟悉也是不可能的，所以就必须取得熟悉地方性知识的主体的支持。在农村，村委会干部一般都是这种地方性知识的载体。在送达中，我们常常发现，村委会干部对这种地方性知识的掌握是惊人的，例如，很多村干部都拥有整个村子的人的联系方式。

    （四）不断探索完善法院与邮政部门的合作方式，提高邮政部门专递服务质量

    《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》出台以后，速递以其快捷、高效、低成本等优点使得专递方式邮寄在送达中起到了重要的作用。为了解决当前专递中存在的问题，基层人民法院应该探讨和邮递部门新的合作方式，例如，可以在合作合同中明确约定专递服务质量的具体要求和违约责任，以此敦促邮政部门提高专递服务质量，解决专递服务中出现的问题。

    （五）积极探索新型送达方式，扩展传统的送达方式

    随着电子计算机技术和国际互联网业务迅速发展并普及到日常交流中，通信方式不仅只局限于传统的邮件，通过电子邮件和电子公告系统传送信息日趋普遍。互联网技术的高速发展，使人民法院已具备通过互联网送达民事诉讼文书的物质条件。这些都为人民法院利用互联网送达诉讼文书提供了有益的尝试。在互联网、手机等现代通讯手段越来越普及的今天，人民法院通过互联网、手机短信，以电子邮件、电子公告、手机短信的方式送达诉讼文书已经能够实现。电子邮件、手机短信送达可以作为通过互联网、电信网络在法院系统和当事人之间传达电子数据为表现方式的特定诉讼文书，以替代传统用纸张方式送达诉讼文书表现形式的诉讼文书。电子公告送达可作为人民法院在特定的网络平台上向社会公众发布电子数据为表现形式的诉讼文书，经过法定期间，即视为送达。

    （作者单位：陕西省西乡县法院）