一、举证责任的起源及含义

    举证责任制度起源于罗马法，到近代德国发展到繁荣阶段。中国古代诉讼制度中没有举证责任制度。在我国古代诉讼中，行政、司法不分，法官也是当地的行政长官，地位很高，包揽一切。从各种证据的收集调查及审查判断上均由法官说了算，不具备产生当事人举证责任制度的条件。我国从立法上引入举证责任制度是1910年起草的《大清民事诉讼法律草案》。

    举证责任是证明主体为了使自己的诉讼主张得到法院裁判的确认，所承担的提供和运用证据支持自己的主张以避免对于己方不利的诉讼后果。举证责任有四个方面的内涵，第一，主张责任。主张是证明的前提，谁主张，谁举证。没有诉讼主张谈不上承担证明责任。第二，提供证据责任。有了诉讼主张，才需要承担提出证据的责任。这种责任是有特定含义的，它是一种风险负担，并不是所有当事人提出证据的行为都是在履行提出证据的责任。第三，说明责任。是指负有证明责任的诉讼方承担的运用证据对案件事实进行说明论证，使法官确信自己提出的主张。第四，是不利后果负担责任。举证责任的最终表现是如果不能提出能够说服法官确认自已诉讼主张的足够证据，承担举证责任的一方将承担败诉的结果。

    二、被告负举证责任是行政诉讼的特有原则

    我国三大诉讼制度是随着社会主义政治、经济、文化发展到一定历史阶段逐步确立发展起来的。其中，行政诉讼起步最晚，直到1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施，才标志着我国三大诉讼制度的基本确立。在三大诉讼制度中，每个诉讼制度对举证责任都作了明确的规定。刑事诉讼的证明责任。刑事诉讼中公诉案件的证明责任始终由公安机关、检察机关承担(也就是原告方)。他们代表国家行使检察权，侦查权，代表国家提起公诉，当然就必须承担证明案件事实、确定被告人有罪或无罪、罪重或罪轻的责任。除了特定的巨额财产来源不明等案件外，犯罪嫌疑人、被告人不承担证明自己无罪的责任。总之在刑事公诉案件中主要是司法机关承担证明责任。刑事自诉案件的证明责任由自诉人承担。

    民事诉讼中的证明责任。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”。这就是民事诉讼中的举证责任原则。谁主张，谁举证。同时也规定了人民法院有调查、收集证据的权利。

    行政诉讼中的举证责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。从立法上明确了作为被告的行政机关应当举出证据证明行政行为的合法性。被告负举证责任是行政诉讼中的特有原则。

    三、被告负举证责任的立法原意

    行政诉讼在三大诉讼中确立较晚，它的确立，标志着依法治国又前进了一步。我国是一个拥有几千年封建专治的国家。“刑不上大夫”的封建残余思想禁锢着人们的头脑，老百姓始终处于社会的底层，是一个弱势群体。许多官员的思想受封建思想的影响，总认为自己高高在上，自己说了算，再加上法律上、行政管理上的漏洞，这种权力欲很客易澎涨。滥用职权，超越职权是很平常的事，为此呼吁了多年的“民告官”的法律终于出台。虽然有着很多老百姓不如意的地方，很多老百姓认为该调整的行政诉讼并没有规定，但《行政诉讼法》的实施确实是我国法律制度的一大进步，老百姓起诉有了依据。按照现在流行的平衡论的观点，被告在诉讼中主要是举征责任负担上比原告承担的责任更大，更多地是考虑原告的权益。被告负举证责任的立法原意主要在于监督行政机关依法行政，防止行政机关滥用职权，随意行政，确实保护公民、法人和其他组织的合法权益。

    四、行政诉讼举证责任的特点

    行政诉讼是专门处理解决行政案件的法律制度，它与处理解决民事案件的民事诉讼和处理解决刑事案件的刑事诉讼并列为三大基本诉讼制度。当代世界已有许多国家建立了行政诉讼制度。我国第七届全国人民大会第二次会议于1989年4月4日审议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，该法于l990年1O月1日生效施行，这标志着我国行政诉讼制度的全面建立。行政诉讼中的举证责任有如下特点：

    （一）行政诉讼强调了行政机关的举证责任，未将法院依职权取证和原告或第三人举证置于同等地位。被告负举证责任是行政诉讼的特有原则；

    （二）行政诉讼举证责任是单方责任，即举证责任由被诉的行政机关单方承担，不同于民事诉讼中的“谁主张、谁举证”。

    （三）行政机关的举证范围不仅局限于事实证据，还包括行政机关作出具体行政行为的规范性文件。《行政诉讼法》第三十二条、三十三条、第四十三条，最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的司法解释第二十六条、二十八条、第三十一条，最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第一条，对被告举证内容、时间、程序、都作了严格的限制性规定。

    五、被告承担举证责任的原因

    《行政诉讼法》规定被告承担举证责任，当被告不能证明具体行政行为合法而法院又无法查明案件的事实真相时，由被告承担败诉后果主要基于以下原因考虑。

    （一）行政机关的具体行政行为符合行政法定程序的最基本规则是先取证后裁决。即行政机关在作出裁决前，应当充分收集证据，然后根据事实，依据法律作出裁决，而不能在毫无根据和证据的情况下以被告自己的意志任意裁决。因此，当行政机关作出的行政行为被诉至法院时，应当能够有充分的事实材料证明其行政行为的合法性，这是被告承担举证责任的基础。

    （二）双方行政管理中的不平等，诉讼中双方法律地位平等。在行政管理关系中，行政机关居于主动地位，其实施行为时无须征得公民、法人或其他组织的同意。而公民、法人或其他组织则处于被动地位，为了体现在诉讼中双方当事人地位的平等性，就应该要求被告证明其行为的合法性，否则将承担败诉的后果。而不能要求处于被动地位的原告承担举证责任，由原告承担败诉后果，这样有失行政诉讼的立法原则。

    （三）行政机关的举证能力比原告强，尤其是一些知识、技术性强的特殊行政案件，原告根本不具备取证的条件，要求原告举证超出了其承受能力。《行政诉讼法》要求被告承担举证责任，充分体现了行政诉讼的目的。首先，有利于促进行政机关依法行政，严格遵守先取证后裁决的规则，从而防止行政机关违法行政和滥用职权。其次，有利于保护原告的合法权益。当被告不能证明具体行政行为合法时应当作出有利于原告的判决。

    六、被告负举证责任是谁主张，谁举证的体现

    被告对自己作出的具体行政行为负举证责任起源于民诉法上的“谁主张、谁举证”的原则。为什么这么说呢？被告在作出具体行政行为前应当有事实依据，有法律依据。只有事实依据充分、法律依据正确、程序合法才会得到法院的维持。原告起诉一件行政案件，一般都认为行政机关的行政行为违法。被告的行政行为在先，如果你主张你的行为不违法，是在依法行政，那么你就应先拿出证据来加以证实，对你不违法的诉讼主张举证。因此，在行政诉讼中被告承担举证责任暗合于民事诉讼法上的“谁主张、谁举证”的大原则。

    七、在行政诉讼中原告承担举证责任的特别规定

    最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第二十七条规定，以下三种情况原告承担举证责任，（一）是证明起诉符合法定条件，原告起诉必须符合《行政诉讼法》第四十二条规定的四个条件：1、原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。2、原告起诉的被告必须明确，被告不明确的，法院不予受理。被告错误的应通知原告变更被告，原告不同意变更的，应驳回起诉。3、有具体的诉讼请求和事实根据。4、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。以上四个条件是否具备由原告举证。但被告认为原告起诉超过起诉期限的由被告承担举证责任。

    （二）起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实由原告举证。行政不作为是行政机关消极地不履行法定职责，不进行实体审查和处理，不进入行政程序或虽进入行政程序却迟迟不作出具体行政行为。实践中一般是对相对人的申请不予受理，不予答复或不适当地拖延履行职责。关于被告不作为的情况《行政诉讼法》第十一条第（四）项规定：“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或不予答复的”第（五）项规定：“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的”第（六）项规定：“认为行政机关没有依法发给抚恤金的”在这三类不作为的案件中，只要原告能举出已向该行政机关提出申请的事实，法院就应该立案受理。

    （三）在行政确认时一并提起的行政赔偿案件中，证明因受被诉具体行政行为侵害而造成的损失的事实由原告举证。行政赔偿诉讼适用民事诉讼法的举证规定，原告对损害是行政机关工作人员的职务行为所致及造成什么样的损害事实、损害结果承担举证责任。

    总之，在行政诉讼中，被告对作出的具体行政行为承担举证责任是原则，原告对有些行政案件承担责任是例外。

                                （作者单位：河北省保定市中级人民法院）