司法体制改革属于政治体制改革的重要组成部分，涉及司法机关机构重构、职责调整和管理制度创新，乃至国家立法权、行政权、司法权的重新配置。如何完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度？本文仅以笔者所在的单位——鹤庆县人民法院为例，谈些粗浅的看法。

    一、基本情况

    鹤庆县人民法院中央政法专项编制59人，实有政法编制54人，其中法官35人，包括审判业务部门法官25人、司法行政部门法官10人；司法辅助人员15人，包括书记员5人、司法警察7人；司法行政人员3人。现有少数民族干警30人，其中少数民族法官23人，熟练掌握“双语”的少数民族法官23人，其中35岁至40岁的3人，40岁以上的20人。

    2011年以来，鹤庆县人民法院受理各类案件数为2616件，办结案件2531件，法官平均办案数109件（法官人数35人，实际办案法官24人）。2014年第一季度民商事办案27.3天、刑事办案周期30.18天、行政办案周期7天、执行办案周期42.1天。平均办案经费8192.2元。

    二、司法体制改革面临的问题

    （一）法院依法独立公正行使审判权的体制性、机制性问题。从法官独立行使审判权而言，我国没有法律直接规定法官享有独立行使审判权，只在诉讼法方面规定审判组织和合议庭是法官行使审判权的程序。法院依法享有独立行使审判权，排除一切干涉，是法治发展的规律要求和必然趋势；法官独立享有不受任何干涉的裁判权是司法公正、司法独立的根本要求。我国社会当前处于急剧转型时期，法治发展面临各种严峻的挑战。由于我国法治建设起步晚，底子薄，封建社会人治思想毒瘤贻害严重等原因，导致在司法领域出现众多严重问题，甚至出现冤假错案，背离了我国依法治国方略和法律规律，司法出现不中立、不独立、不公正的怪相。

    （二）人民陪审员陪而不审的现象影响法院审判权的行使。人民陪审员制度是我国特有的司法制度，是法院吸收公民参与司法活动以此实现司法民主并通过陪审员的参与来弥补审判员在特定领域知识的短缺和经验的匮乏，促使案件得到更公正合理的裁决。依照我国《关于完善人民陪审员制度的决定》和《人民法院组织法》的规定，人民陪审员在案件审理中行使与法官相同的权力。在实践中由于陪审员的选任不合理不科学导致陪审员所具有的知识或是综合素质的不足，或是法官对审判权的垄断达不到陪审员与法官互相制衡的效果，或是陪审员权力行使的不充分等原因，导致在有陪审员参与的审理中存在陪审员陪而不审的现象。这种陪而不审的现象致使合议庭一起合议案件的规定流于形式，陪审员制度设计的目的不仅没有得到实现，而且破坏合议庭组织的完整和案件的正常审理，进一步影响法院审判权的行使。

    （三）各类人员分类不合理。一是法官数与书记员数比例失衡。单一的行政管理模式造成了法官没有独立的员额限定。由于法院的编制是统一使用的，一部分书记员通过司法考试后转为法官，而他们占用的政法编制数却不发生变化，这使得法院无法招录新的人员，从而形成了法官数远远多于书记员数的不协调比例。由于比例失衡，使得法官要分散精力处理很多本应由书记员完成的司法事务性工作。同时，书记员由于事务繁多，常出现审判文书未校对、案件统计不准确等失误，影响了审判的质量。二是法警力量的配备和使用不足。法警作为法院自己领导的一支保卫力量，在值庭、值勤和保障执行等方面对当事人有很大的威慑作用，但基层法院因人员编制不足或其他原因，法警配备不到位，在押解犯人过程中，由于法警配备不到位，值庭和羁押犯人的任务不能满足。同时他们也有义务对法院在执行任务时进行协助，但由于人数不足，执行难等问题进一步凸显出来。

    （四）法院经费保障工作存在问题。当前人民法院经费保障工作主要的问题：一是法院财政经费有限，一定程度上不能满足法院的正常活动和提升法院基础设施建设和提高法官的生活水平要求，这不利于法院建设工作的提升和法官生活的保障；二是地方法院的财政经费由地方政府负责，法院经费就必然受控于地方政府。这样容易导致法院因经费的来源掌握在地方政府而使法院依附于其。这样法院的相关工作特别是审判工作就容易受到政府的干扰，加剧司法权的地方化，对法院审判权的独立行使造成一定危害。

    三、深化司法体制改革的意见及建议

    （一）深化审判体制改革

    一是深化审判委员会制度改革。完善审判委员会运行机制，根据不同审判领域组织专门性审判委员。明确审判委员会以总结审判经验为主的职能，并只能对法律问题作出决定。严格控制审判委员会讨论案件的范围和数量，建立审判委员会委员听审制度。

    二是完善法官遴选机制。开辟多元化的法官遴选渠道，建立从社会优秀法律人才中公开招考法官制度。逐步建立上级人民法院的法官从下级人民法院的优秀法官中选任以及从律师和高层次的法律人才中选任法官的制度。

    三是法官任免。建立基层法院的法官（一级法官至五级法官）由院长提名，报中院政治部审核，由省高级法院政治部任免，建立法官等级与行政职级相匹配的晋级体制。

    四是法官交流。加强纵向之间的交流，下级法院的法官到上级法院挂职，上级法院的法官到下级法院锻炼，打破目前上级法院法官到下级法院就是任院长的局面。尽量减少横向交流,以培养专业型专家型资深法官。

    五是拓展人民陪审员的职能。进一步规范人民陪审员选任条件，根据全国人大决定规定的范围，由法院在规定的范围内来选拔人民陪审员，报人大常委会任免。扩大人民陪审员的职权范围：一是扩大参审案件范围；二是陪审员参加法院调解、送达、勘验和执行。同时，保障基层法院人民陪审员经费的落实。

    （二）完善人事制度

    1、机构的规范和统一。法院系统由省院直管后，建议设置统一的机构，各基层法院的内设机构，做到统一规范。

    一是落实法院在宪法中的地位。基层法院作为国家的“一府两院”之一，而院长的职级应和同级行政机关的职级一致，应配置为正处级。其他党组班子成员应配置为副处级。这样在地方一级行政区划中工作才能理顺，也便于开展工作，在地方也才能“硬”得起来。在各基层法院设党总支书记，进院党组班子，负责党建工作。

    二是规范机构。目前各基层法院的内设机构各不相同，职级待遇不相一致，同一机构有的是副科，有的是正科，五花八门。省法院直管后，在机构的设置上统一为：政治处、纪检组、办公室、执行局、刑庭、民一庭、民二庭、行政庭、立案庭、审监庭、法警大队、黄坪法庭、研究室、监察室、审判事务管理办公室、人民陪审员管理办公室、速裁庭、新闻宣传中心、网管中心、书记员管理办公室、党总支办公室。

    三是机构设置权限。基层法院的内设机构的设置，由基层法院党组根据实际工作需要报中级法院党组审核决定，由中院政治部报同级地方编制委员会备案；中级法院的内设机构由中级法院党组根据工作需要报省高级法院审核决定，由高级法院政治部报同级地方编制委员会备案。

    四是机构职级。基层法院的内设机构及部级设置为正科级部门，设正科级职数一人、副科级职数一人。

    五是职级任免。基层法院党组班子成员由中级法院政治部考核，中院党组决定任免。基层法院的内设机构领导由政治处考核，院党组决定任免。做到任用人、管人的集中。打破目前只有叫人干活的权力，而没有叫哪个来干的权力，实现人与事的结合，做到人适其职和职设其人。

    2、人员配置及待遇。目前，法院在职在编的政法干警如何配置，没有一个合理的参数。同一地区基层法院有的案件数不多，当地人口数较少，但人员配置较多；而有的基层法院案件较多，所在地区人口较多，但人员配置不足，给审判、执行工作带来困难。建议：

    一是基层法院的在职在编干警数以县（市）总人口的万分之三的比例来配置。目前，鹤庆县人民法院在编人数占全县总人口数的万分之2.18，共59人。鹤庆法院2006年政府批复合同制司法警察7人，目前又批准配置速录员6人，加起来已达万分之2.66。可见，如果以万分之三来配置人数就比较合理。其中法官的配置占法院在编人员的50%，法官人数中双语法官的人数不得低于三分之一；书记员的配置占法院在编人员的12%，司法警察人员占22%，司法辅助人员占8%，司法行政人员占8%。

    二是将法院在职在编干警的工资待遇提高到本地区上年度平均工资的基础上翻一番，在这样的基数下，再来考虑分类管理，即法官、书记员、司法警察和司法行政人员的管理。通过分类管理，理顺法院内部关系，统一序列类别名称，使法院各类人员按岗位“对号入座”，对法院同类的工作人员，用统一的标准管理，从而简化法院干部人事管理，提高审判工作效率。

    三是加强司法警察队伍建设。由于省直管后，法院在审判、执行和其他司法活动中，完全要靠自己的司法警察来维护正常的工作秩序，有时还要处置突发性群体事件，所以，司法警察队伍要在原比例的基础上翻一番，要在20-25%之间来配置。

    （三）改革完善执行架构

    执行权本质上是一种行政权，全省法院由省直管后，建议把执行权从法院分离出去，由地方一级政府来行使管理权，成立政府领导下的执行机构，负责全县范围内的行政执法和法院裁判文书的执行。由政府管理后便于各种关系的协调和处置。建议加快强制执行法的立法步伐，对不履行裁判义务的当事人应规定一系列履行义务的强制法律措施。凡有偿还能力的一定要偿还，因挥霍浪费导致没有偿还能力的要判处劳役。对拒不执行法院判决、裁定罪应通过立法改为法院直接管辖，从而完善和强化执行工作的保障机制。

    （作者单位：云南省鹤庆县人民法院）