【摘要】：法院系统的纪检监察工作是我党纪检监察工作的重要组成部分。然而，由于目前法院系统纪检监察体制在设计上的严重不足，导致法院系统纪检监察成为“同体监督”，其工作成效也明显受限，甚至被认为是一种流于形式的监督。刺史制度作为汉代中央加强对地方监督和牵制的一种有效机制，其本身具有机构独立、权力独立、保障强大等特点。刺史制度能够有效地运转，归结起来，其精髓在于“异体监督”，而这正是两千多年以后的今天，当代法院系统纪检监察制度可以从中予以借鉴的。将当前法院纪检监察“同体监督”衍变为一种新的“异体监督”模态，势必很大程度上摆脱现行监督弊端，真正发挥好纪检监察工作对法院审判事业发展的促进作用。

    【关键词】：刺史制度 法院纪检监察 同体监督 异体监督

    一、当代法院系统纪检监察体制现状

    当前中国法院系统纪检监察机关虽然被赋予了检查党的路线、方针、政策，国家法律、法规和法院的纪律、制度在本院的执行情况、检查监督本院党员和其他工作人员遵纪守法情况等权力职责，但是在实际情况中，该监督权力因制度设计问题而被严重地削弱，未能够发挥应有的作用。具体而言，当前法院系统纪检监察制度存在着以下几个方面的突出问题：

    （一）身份不明朗、机构不独立

    就全国法院系统而言，除了最高人民法院和少数地方法院在法院系统纪检机构的名称上冠以“中纪委驻最高人民法院纪检组”或“某某纪委驻某法院纪检组”外，绝大多数地方法院的纪检监察机关名为“某某法院纪检监察室”，从机构名称上就很直观地让人将法院纪检监察机构视为法院的一般性组成机构。

    （二）人、财、物的混同

    在制度设计上，法院系统的纪检监察工作参照的是同级纪检监察机关设置，即采用“一套人马，两块牌子”模式。各级纪委、监察局作为负有监督同级党和政府及其工作人员职责的独立机关，采用该模式并没有明显的问题，因为在该种情况下，监督和被监督对象在人事、财力、物力等方面是各自独立的，并不存在互相联系和依托关系。然而，法院系统纪检监察机关亦采用此模式，则显然会造成纪检监察在人、财、物上的混同。实践中，我们很容易看到，绝大多数法院的纪检监察机构工作人员，从其个人工作经历、成长轨迹都是始终没有离开过法院，仅有部分级别较高的法院的纪检组长系作为“外来人”被派驻到法院来。放眼全国，多数法院的纪检监察机构工作人员，上至纪检组长，下到普通成员，在人事管理、人事任用上与一般法院工作人员并无差异：法院的纪检组长作为院党组成员，却有可能分管着具体的审判业务部门，法院纪检监察机构工作人员符合法官任命条件的，可以被任命为法官，纪检监察机构人员与法院其他业务部门在人事上可以自由流动，机构占用的编制往往也是政法专项编等等。在财与物上，法院纪检监察机关工作人员工资、福利待遇、办公费用等等皆由该法院予以承担。

    二、法院纪检监察职能弱化的根源探析——同体监督

    （一）同体监督与异体监督

    在阐述人类竞争问题时，“鲶鱼效应”经常被人们所引用。如果将“鲶鱼效应”运用在监督这一课题上，那么其可以很形象地阐述同体监督和异体监督。

    同体监督是指监督主体与监督客体属于同一个组织或系统，是权力部门内部的一种自我监督，简言之，即自己监督自己。同体监督中既包括纵向的上下级权力部门之间的监督，也包括横向的权力部门内部的监督，如党内的纪委对党委的监督，政府内部监察机构对行政部门的监督。

    异体监督是相对于同体监督提出来的，它们主要是从监督的主体上区分的。异体监督是指来自于行政系统外部的其他主体与监督对象之间构成的监督体系，包括社会舆论监督、第三部门监督、人民群众监督以及异地监督。

    从监督的效果上来比较，异体监督显然优于同体监督，这是由监督主体与被监督者的利益相对性所决定的。异体监督的优势在于两个不同的利益共同体之间出现利益重叠的几率被有效地降低，而阻止这种利益重叠的方式就是通过空间和时间的差别实现割裂两者利益联系的目的。即使两种不同的利益共同体可以通过交易的手段获得共同利益的情况，但这种利益交易并不是能够在短时间内就实现的，需要取得对方的信任，并且通过谈判来实现共同利益的合理公平的分割。异体监督无疑具备了时间、空间和利益差距阻却监督不力的条件。

    （二）同体监督体系下法院纪检监察工作的困境

    按照规定，法院纪检组负责法院党员干部遵守党章党纪方面的监督及反腐倡廉工作，监察室负责法院审判业务上的监督。“两块牌子，一套人马”的实践操作模式，从实质意义上已经模糊了二者的界限。诚如机构名称一样，纪检监察室俨然成为法院的一个统一的、单独的内设机构，而作为这样一个监督机构，其实施的监督也就成为沦为了一种同体监督。同体监督的属性天然地导致法院纪检监察工作面临多方面的困境。

    1、党组织关系冲突化

    从设立初衷来看，纪检组为同级纪委向法院派驻的机构，其目的是代表党对法院的工作予以监督。实践中法院纪检组长作为院党组成员当然有利于纪检组长参与集体决策，其拥有投票权而不仅仅是列席会议，但是其是否要服从院党组的决定则是一个矛盾和值得探讨的的问题。就这一点而言，法院党组和纪检组的关系并没有得到很好的理顺，二者之间在党组织关系上存在必然的冲突。

    2、监督过程形式化

    作为一种同体监督，现行法院纪检监察工作的开展必然流于形式。首先是利益捆绑下不愿监督。法院纪检监察机构人、才、物的不独立，导致其与监督对象“同穿一条裤”、“同坐一艘船”，“动真格”的监督将影响整个法院的利益，全体法院工作人员的利益，也意味着纪检监察人员的利益。举个简单的例子，比如每年评定的精神文明奖，单位如因廉政建设方面出了问题，落评精神文明奖所带来的福利待遇损失主体包含了纪检监察工作人员。而且上述“廉政建设方面的问题”确实不排除监督了才暴露出问题的情况，如此一来，从个人利己和功利角度看，法院纪检监察工作人员是不可能采取积极主动态度去监督、查办监督对象的。其次是熟人环境下难以监督。中国是一个典型的人情社会，“同在屋檐下，抬头不见低头见”的现实环境，作为同事关系，实践中即便出现一些小的问题，法院纪检监察工作人员也不好“拉脸动真格”，甚至在某些情况下还会主动地帮助采取一些措施，最后使问题得以“小事化了”。

    3、监督效果折扣化

    同体监督体制下的法院纪检监察制度，其运行的效果也大打折扣。从近年来落马的法官黄松有、田凤歧、徐衍东、杨贤才、麦崇楷、裴洪泉等等，其实他们的违法违纪过程都不是一蹴而就的，而是跨越了较长的时间，有的甚至违法违纪时间达十余年。然而，这些落马法官的违法违纪线索却很少是通过法院纪检监察部门掌握提供。法院纪检监察功能的发挥与其设立初衷还有相当的差距。

    三、汉代刺史制度对法院纪检监察制度的启发

    （一）刺史制度的概况

    西汉中期，中央统辖的郡国数量越来越少，为了加强中央对地方的管理，汉武帝在元封五年（公元前106年）把全国除了三辅（京兆、冯翊、扶风）、三河（河南、河内、河东）和弘农以外的地区分成了13个州部，每个州设立刺史一名，专职监察地方。刺史没有固定的治所，每年八月巡视所辖区域，考察吏治、奖惩官吏、决断冤狱。《汉仪》云：“初分十三州，假刺史印绶，有常治所。常以秋分行部，御史为驾四封乘传。到所部，郡国各遣一吏迎之界上，所察六条”。汉武帝设置的刺史制度是一种能够保证监察机构有效行使监察权的地方监察体制，通过制度上的设置与安排，保证了刺史职能的发挥，从而相对有效的解决了当时对地方官吏、政府监察的问题。

    （二）刺史制度有效运行的核心保障——异体监督

    刺史制度在设立之初于中央加强对地方的监督和控制上发挥了重要的作用，监督成效也比较显著。这得益于刺史制度本身是一种较为完备、系统的监察机制，其精髓在于异体监督，具体来讲包含以下几个方面：

    1、机构独立

    首先，刺史是隶属于中央的官员，在名义上隶属于御史台，实际上是由皇帝直接领导，只对皇帝负责，因此刺史制度是一种垂直领导、垂直管理的监察制度。这种垂直体系的优点就在于保证了刺史制度在职权赋予和职权发挥的初始阶段就独立于行政体系之外，因此垂直体系是刺史作为监察机构发挥职能的基础。

    其次，刺史是中央派驻地方的巡官，奉六条巡视地方；同时刺史所管辖的州往往会包含多个郡国，监察区域的设置和行政区域的设置存在差别，意味着监察机构和行政机构并不是平行对口设置；而且刺史有其独立的治所，与地方长吏的府邸不在同一县内，因此监察机构与地方政府的日常工作也是相互独立的；通过这样一系列的制度安排，减少刺史和地方长吏在地域上出现利益重叠的情况。

    最后，通过避嫌任命的原则割断刺史与地方长吏之间利益联系。刺史和他的监察对象之间不存在信任基础，在政治利益的交易中，消除信任基础，也就意味着提高了交易的成本，因此，避嫌原则也是实现利益分割的一个重要因素。

    2、权力独立

    刺史权力的独立，就是将其他权利排除在刺史的权力范围以外，使得刺史的监察权较少地受到其他权力的干扰，这是刺史能够有效地发挥其监察职能的重要保障。

    为保障刺史在其权力范围以内无其他权力干扰，采用分级归口管理的方式是一种行之有效的政策。刺史无权监督监察权力以外的事务，也无权监察规定职权以外的对象，而其他机构也无权监督刺史职权以内的事务。这样做的意义在于，首先明确了各监察机构的监察对象，确保了刺史对地方长吏的监察权与其它机构相独立，这一方面既可以防止出现职能重叠，另一方面也可以防止被监察对象以其他监察机构为中介，干涉刺史职能的发挥，防止行政系统内部的监督体系侵蚀刺史机构、削弱刺史监察权的情况。

    3、保障有力

    首先，刺史的任免最终需要皇帝决定，没有皇帝的命令，其他人无权奖励或者任命、处罚或者罢免刺史，从而保障了刺史的身份权和其他权益。刺史行使其监察权，只需要对皇帝负责，损害到其他官员利益时，无须为自己的权益会受到打击报复而担忧，因此在利益冲突尖锐的情况下，刺史行使自己职权会显得更为坚决和彻底。

    其次，是通告诏令的行使明确刺史的权力。在当时中央集权的社会条件下，皇帝的诏令具有至高无上的权威，对于一般的法律条文，皇帝可以“法外施恩”，但是对于诏令，却是“金口玉言”。刺史“掌奉诏六条察州”，其直接代表皇帝，以最高权威为后盾，对于官秩低得多的刺史而言，能够在权力上制衡地方长吏，来自最高权威的保障是不可或缺的。

    四、建立法院系统纪检监察异体监督模态的构想

    就完善当前法院系统纪检监察制度这一课题而言，在坚持党的领导这一大前提之下，其根本的出路只有采取异体监督。而作为异体监督运行比较成功的汉代刺史制度，无疑可以为我们提供很多有益的借鉴和参考。

    （一）确保机构、人员的独立

    事在人为，一切制度的完善变革，发挥基础作用和决定性作用的是人。而完善法院纪检监察制度的首要任务即是对人的改革、对人所依托的机构进行变革。刺史制度是一种直接由皇帝控制的垂直领导体系，而由于现代社会分工的细化和国家机构的专业化，国家各机关包括各级法院在内，实行由中央统一负责予以监察的制度已不大现实。就当期实际情况，法院纪检监察机构、人员变革有两条途径：第一条途径由上级法院派驻机构和人员；第二条途径切实落实好纪委派驻制度。相比较而言，笔者偏向于选择第二种即制度，原因在于由上级法院派驻机构和人员，由于被派驻机构和人员虽然与监督对象在级别上形成了一个差阶，但该种操作模式仍然没有从根本上摆脱同体监督的本质，仅仅是一种“上监督下”、“大监督小”的模式，因而也无法根本性地改变目前监督的各种弊端。

    （二）确保人、财、物的独立

    现行法院纪检监察工作人员不管是从人事编制、工资、福利待遇以及各种办公设施、费用支出均由法院承担。在此基础上形成的同体监督必然形成利益关联，而这种利益关联主要表现在于人事编制和经济待遇上。切断这种人事和经济待遇关联，也即切断了利用关联主体，进而异体监督体制可以水到渠成地建立起来，这实质上是一种倒推型变革模式。况且在保障法院纪检监察机构人、财、物独立上，目前也并非缺乏实现条件：首先是总量不变，人员编制不管是按现行的放置于法院还是改革后将其放置于派出机构，完全可以做到人员编制数量不变；同样，纪检监察人员工资、福利待遇等经济方面支出不管是在由法院还是派出机关支付，其最终都是由国家予以承担。其次是简化人员管理、业务范围。目前，法院系统每年进行的目标管理考评不光要涵盖各类审判业务，还有囊括包括纪检监察工作在内的其他工作。将法院纪检监察机构人、才、物独立出来，可以更好地实现人事与业务的对口管理，有利于法院审判业务进一步专业化的要求。

    （三）派驻法院纪检监察机构运行模式

    在目前纪检监察机关“两块牌子，一套人马”的模式下，建议法院在基本模式上仍然可以参照。但在人员上要实现与法院的彻底剥离，即纪检组、监察室人员均全部由纪检监察机关外派。随着国家纪检监察制度整体的改革，法院纪检监察机构的派出机关的确定，可以一并依照，如将来纪检监察改革方向为上一级纪检监察机关对下一级政府机关及相关单位予以监督的，法院纪检监察机构可以由其上一级法院的同级纪检监察机关予以派驻。

    考虑到下一步纪检监察机关总体改革的需要，进驻法院的纪检监察机构可以借鉴刺史制度中的“巡视制度”。其实，党在纪检监察工作中早就有了“巡视制度”的实践，尤其是当前中央大力推进的“中央巡视组”巡视制度，只不过该制度并没有划定具体的巡视层级和对象。在法院纪检监察方面，笔者认为可以采用机动和相对固定的模式，具体来说，纪检监察机关可以组成多个纪检监察外派机构，划定相应的监督层级和监督对象，对入驻单位实行交叉监督，进驻法院的纪检监察机构并不固定，定期予以更换。

    结语

    决定一项变革能否取得实质性成效，其根本在于是否找准和解决问题的根源。当前法院纪检监察制度存在的各种问题，其根源在于该种监督系一种同体监督，作为异体监督的代表，汉代刺史制度给我们提供了良好的借鉴和参考模式。随着党对司法审判的要求提高，人民对司法审判的期待提高，法院司法审判事业面临和空前的发展机遇，而这个过程中改革法院纪检监察制度刻不容缓，学习和借鉴刺史制度成为整个改革中的一个重要课题。

    【参考文献】

    ［1］百度百科，“异体监督”词条。

    ［2］《史记》，中华书局，1959 年版。

    ［3］《汉书》，中华书局，1962 年版。

    ［4］央广网，《中纪委公布51派驻纪检组组长名单 为近年首次》。

    （作者单位：江西省抚州市临川区人民法院）