近年来，随着经济的发展和流动人口的增加，法院审理的民事案件适用公告送达较之以往有了较大的增加。同时，为了追求审判的“高效率”，审判实践中对公告送达的适用条件、公告内容、公告送达方式具有很大的随意性，以致造成被适用公告送达的当事人因未到庭应诉而不服裁判，拒绝履行判决义务，甚至上访等情况，给法院带来了不良影响，所以有必要对公告送达方式进行规范。

    一、公告送达方式在审判实践中适用的特点

    1、因当事人外出下落不明或者无法送达诉讼文书而适用公告送达方式的案件中，离婚案件和民间借贷案件比例最大。

    2、当事人一般难以应诉，案件基本上缺席审理，很少有当事人到庭应诉。

    3、从当事人的主观目的出发，既存在被告人恶意逃债或故意躲避的情况，也存在原告恶意利用公告送达规则，致使案件判决在实体上出现错误。

    二、公告送达方式在审判实践中存在的问题

    实践中适用公告程序存在与民事诉讼法的规定不符的现象。主要表现如下：

    1、卷宗中找不到适用公告程序的原因及查证、认定当事人下落不明之经过的记载和说明，违背了民事诉讼法第九十二条第二款的要求，即公告送达应在案卷中说明原因和经过。实践中的做法是把一方当事人的陈述，或以一次电话联系不上，或以一封信件被退回作为依据，就认定被送达人下落不明并决定适用公告程序，以主观认定代替了客观法定标准，具有一定的随意性。

    2、根据最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》(以下简称“民通意见”)第八十八条、八十九条的规定，公告送达起诉状或上诉状副本的，应说明起诉或上诉的要点，受送达人答辩期限及逾期不答辩的法律后果；公告送达裁判文书的，应说明裁判的主要内容等。而实践中的公告内容即公告的法律事项、申明的法律后果，并没有完全依照上述规定执行，大多数公告都不交待要点和主要内容。常见的公告表述是：“某某诉某某一案，本院已立案受理(或某裁判文书已发生法律效力)，现依法向你送达……至公告发出之日起经过60日即视为送达。”至于起诉或上诉状的要点或裁判文书的主要内容是什么，从公告中无从得知。

    3、案件审理时适用了公告送达应诉通知、开庭传票的程序，宣判时想当然地也直接适用公告宣判或公告送达裁判文书，放弃了直接宣判或送达的可能。

    4、缺席判决的案件一般都是适用普通程序审理的，在决定适用公告程序时，没有合议庭的决定，全凭合议庭中的案件主办人的个人意志决定，存在随意性。

    存在上述问题的主要原因有：一是法律本身对公告程序缺乏具体完整和规范性规定；二是法院内部缺乏统一要求，造成实际中的操作不一；三是审判人员对已有的法律规定缺乏认真的理解和贯彻，忽视了程序公正。

    三、完善公告送达程序的几点建议

    适用公告程序，应严格按照法律法律规定执行,一旦适用错误会造成不良的法律后果，虽然在某些环节上法律规定不完善乃至有不足，但也应通过审判实践加以统一和规范，以弥补立法不足。笔者认为，在公告送达程序的适用上，应注意如下几点：

    （一）被公告人下落不明的状况必须经查证属实。

    根据民事诉讼法第九十二条第一款的规定，适用公告程序的条件必须是被公告人下落不明，用其他方式无法送达。关于下落不明的定义，《民通意见》第26条规定:“下落不明是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况。……”针对一方当事人提供的下落不明的证明，为保证证明的真实性，司法实践中可主动进行调查，深入被告原居住地，走访邻居及被告的亲属，尽力寻找被告的下落。在迫不得已的情况下，再采用公告送达方式。笔者认为，有下列情形之一的可认定为下落不明：

    1、受送达人没有音讯之前的最后住所地或居住地的村委会、居委会等基层组织出具证明，证明其下落不明或没有音讯的；涉及当事人双方的身份关系变更的案件要结合被告近亲属的证明来认定。

    2、受送达人没有音讯之前的最后住所地或居住地的公安机关出具证明，证明其下落不明或没有音讯的。

    3、与送达人有密切关系的人证明当事人下落不明的，但这些人中是本案当事人或与当事人有明显矛盾的除外。与送达人有密切关系的人包括：与其同住的成年家属、有完全能力的同住人、受雇人、邻居、出租人或居住地物业管理部门等。被送达人是法人或其他组织的，其办公地点的职员、雇员等也可视为与送达人有密切关系的人。

    4、有其他证据能证明受送达人没有音讯的，如有关机关的文书、登记、有关记录等。

    5、对法人和其他组织不应适用公告送达（法人和其他组织有固定办公、经营场所和办事人员，法定代表人流动性一般也不大）。

    （二）适用公告程序必须符合法律的相关规定，强化公告送达中的释明权。

    根据《民通意见》第八十九条的规定，相关的法律事项应通过公告公之于众。如公告送达起诉状或上诉状副本的，应公布起诉或上诉要点；公告送达裁判文书的，应公布裁判的主要内容，属于一审的还应说明诉讼权利、上诉期限和上诉的人民法院，公告中还应说明下落不明人在公告期满前不出庭应诉的法律后果。同时还应向被告的近亲属释明，告知其公告送达对被告的权利的影响，使近亲属明知下落而不说的情况下，能够转变态度，及时通知被告，达到使被告应诉的目的。

    （三）公告的方式必须是法律所允许的。

    《民通意见》第八十八条对公告的方式作了规定：“公告送达，可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告，对公告送达有特殊要求的，应按要求的方式进行公告。公告期满即视为送达。”但在实际操作过程中，有些承办人程序法意识淡薄，漠视受送达人权利，以诉讼成本高等因素为借口，不仅有的公告没有在报纸上刊登，就连在法院公告栏和受送达人原住所地也没有张贴，只是将公告作为案卷材料入卷了事。这样做，不仅违背了民事诉讼法对公告送达的基本要求，也不能起到公告送达的应有作用。笔者认为，在受送达人原住所地张贴公告比报纸刊登公告更为有效，这样可以使知道受送达人消息的亲属邻居转告公告情况。在选择适用何种公告方式时，应当考虑被公告人可能知晓的地域范围。以被公告人可能的居住地、活动地范围选择公告的方式和公告的范围。网络传媒公告也可作为公告的方式予以尝试。为此，笔者认为将《民通意见》第八十八条“可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告"改为"应当在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告”更为妥当。

    （四）卷宗中必须详细记载适用公告程序的相关事项和过程。

    适用公告程序是直接送达不能而采取公示方式即视为送达，是通过民事推定所产生的结果(推定被公告人下落不明)，而不是以客观真实为根据的，因此，卷宗中必须详细记载适用公告程序的原因、查找认证的过程、公告的方式和过程等，以确定推定过程符合法律规定及推定事实能够成立。

    （五）适用公告程序应建立必要的审批制度和合议制度。

    公告程序是一项很重要的诉讼活动，适用公告程序审理的案件，一般情况下也要求组成合议庭审理。因此，决定适用公告程序应当慎重、严格，在法律没有明确规定的情况下，应建立一定的审批制度予以把关，按普通程序审理的案件应由合议庭决定，不应由独任审判员或案件的主审人个人随意决定，以防止错误适用的危害后果之发生。

    （六）要增强公告送达案件依职权调查的主动性。

    由于我国民事诉讼实现了由职权主义诉讼模式向当事人主义诉讼模式的转变，诉讼中完全依赖于当事人的举证，忽视了依职权进行调查的主动性。实践中可在案件公告送达前，主动依职权进行深入调查，了解当事人的相关情况，走访当事人的近亲属，通过各种途径去掌握被送达人的真实情况。

    （作者单位：广西天峨县人民法院）