【摘要】：近年来，随着经济的发展和改革的深入，各种矛盾和纠纷不断涌现，成为影响社会稳定的重要因素。群众在自身利益受到侵害时,面对程序复杂、经济成本较高的司法途径,往往选择更直接、低成本的信访途径。 信访制度萌芽于建国初期党的群众路线，到今天却演变成一种诉求表达、权益救济的重要渠道，充当着社会安全阀的作用，并随着形势的发展出现了许多新的问题。但是，信访毕竟不是社会纠纷解决的主要渠道，从某种意义上说，甚至带有“拦车陈情告御状，击鼓鸣冤盼青天”的封建色彩，不符合法治社会的要求。因此，如何限制和规范涉诉信访这一权益保障渠道的适用，畅通民意表达和维权途径，满足人民群众日益增长的司法需求，是当前人民法院烝待研究的重要课题。

    【关键字】：诉求表达  信访法制化  司法权威  

    一、问题切入：一个社会标本引发的恐惧

    （一）社会标本：冀中星案

    2013年7月20日18时24分，一残疾男子在北京首都机场T3航站楼B出口外引爆自制炸药。经确认，该男子为山东菏泽人冀中星。他在博文中自述，其于1999年起到广东打工，其间买了辆摩托车拉客贴补家用。2005年6月28日凌晨2时许，他在东莞市厚街珊瑚大酒店门口搭载该酒店厨师龚涛行至厚街新塘治安队门口时，遭治安员殴打，造成腰椎体骨折导致完全性瘫痪。事情发生后，他苦苦争取立刑事案件无效，民事诉讼也因证据不足而败诉。之后的媒体介入和多次上访未果，最终酿成了这起悲剧。

    （二）沟通链条：极端维权的恐惧

    冀中星在他最后一篇博文中写道：“我叫天,天不应,叫地,地无声”。与此对应,引发厦门BRT公交爆炸案的陈水总在他的微博上也表达了类似的情绪：“草民四处求诉无门”,“想想自己一个草头百姓……被忽悠……也只有叹气”。但据了解，冀中星的“叫喊”并非完全没有回音,陈水总的“求诉”也非毫无反应。只是这些“叫喊”和“求诉”并没有及时引起足够重视,有关部门给出的回音和反应也都未能切中要害。毕竟维权的道路既需要维权者理性的选择，也需要职能部门提供一条途径，双方沟通才能构成完整的维权链条。对此，不但应该以政府之力，维护弱势人群的表达权，使他们的利益能够通过规范化渠道正常表达，还应引导民众通过法律途径维权，让法治成为解决社会冲突的主要方式。法治健全了,就不需要上访,民众就会信法而不信权。因此，在当下的维稳体制下，如何规范信访这一诉求表达的重要途径，以及畅通多种民意表达和维权方式，树立司法和法治的权威，则是政府和司法机关应当共同解决的问题。

    二、信访困境：当前信访的新态势

    （一）信访行为过激性不断升温

    一些信访人在其利益通过制度性渠道表达不见效的情况下，往往会进行强制性的利益表达，从而对政府、法院施加压力。聚众闹访，围堵党政机关大门、铁路和国道，静坐示威、穿状衣、打横幅、扬言自杀等极端过激行为越来越频繁地发生，为社会带来了许多负面效应。如笔者所在法院的一名信访人余某某致信省委书记及省高院院长，扬言“若其在一个月内未拿到20万元医疗赔偿款，就要去国务院扔炸弹，去北京炸公交车”。也许他们身上的确背负了许多冤屈，但过激的信访行为不仅给社会造成了巨大伤害，同时也阻断了他们的理性维权之路。

    （二）上访向组织化、规模化发展

    越来越多的上访者跨地区、跨部门串联越级上访，还有少数上访人不按法定程序、不到法定机关反映问题，而是频繁到京、省敏感地区和重要场所聚集甚至滋事。进京上访人员反映的问题多而复杂，一般要求当场解决问题，必须见有一定权力的领导才肯回到地方。据统计，重复访、越级访案件已占到信访总数的5成左右。如我县一信访人潘某某，曾多次带领周围无业的亲戚、朋友越级上访，甚至于今年6月份进京访，给我院的信访工作增加了许多困难。

    （三）信访专业户的出现

    部分法院和政府在处理无理信访问题时，为了息事宁人，主动给予低保、救助资金，让信访人尝到了甜头。 受拜金主义、金钱至上观念的侵蚀，产生了越来越多的谋利型上访者，上访产业渐趋雏形，导致目前老难信访、重复信访、无理信访越来越多，对基层信访治理工作构成了极大威胁。我院的一信访人吴某某，自2003年起，曾多次进京，进省、市、县上访和闹访，且提出了许多苛刻的要求。为息诉息访，其所在乡镇不但为其解决住房问题，还给予其赔偿金20余万元，但吴某某近期却又继续上访，要求巨额赔偿金。

    三、机制缺失：信访困境的客观原因探析

    （一）社会分化与冲突严重

    人类发展的历史表明，两种利益结构不利于社会的和谐与稳定：一是平均主义；二是贫富悬殊。我国当前的问题主要是后者。

    尽管宪法规定了“以按劳分配为主体，多种分配方式并存”的分配制度，但现实中大行其道的却是市场经济的按资分配原则，结果导致社会财富分配严重不均。 市场竞争的结果是那些占据高位的才智之士握有的筹码日益增长，留给他人的利益空间相对也就愈来愈小。各种资源过于集中在某一阶层或某一群体手中，大部分基层群众没有分享到利益，反而可能受到损害。这种冲突形成了信访洪峰的重要支流。

    （二）法律渠道的堵塞与失灵

    信访的直接诱因是侵权行为的发生。在法治国家，所有的侵权都能够通过法内渠道得以救济。但是，我国还处于人治与法治交织的阶段，法内侵权裁决制度难以发挥主渠道的功能。法院对于一般的民事与刑事案件还能依法审判，但行政复议与诉讼极受限制，群众对此也失去了信心。

    当前，行政复议的案件每年不到4万件，行政诉讼的案件每年不到13万件，而信访案一年可多达几百万甚至上千万件。原因在于，当前行政复议和行政诉讼的范围被限制地很死：抽象行政行为不能告、内部行政行为不能告、涉及到政治权利不能告。法律渠道的失灵直接导致群众走上信访之路。

    （三）机构和程序混乱的信访制度

    由于缺少权威性的统一管理，信访机构之间缺乏横向的联系与制约以及纵向的命令与服从，导致庞杂的信访机构难以有效运转。这样一来，致使管辖权混乱，信访事项受理及处理主体不明，经常使信访案件在不同层级机构间来回转办。且信访部门职能过于宽泛，几乎所有的社会问题、社会冲突都可以诉诸信访部门，由此产生大量积压的信访案件。

    另外，信访制度在程序上存在重大缺失。首先，受理范围不明确，立案具有随意性和偶然性；其次，办理信访案件的时限不明确，责任追究机制不力；最后，缺乏科学的信访终结机制。时常可见，那些事实上已经终结的信访事项，多次被提起，信访工作成本增加，工作秩序遭到严重扰乱。当事人极易就同一事实和理由反复地找各级机关寻求解决，这也是缠访、重复信访等数量居高不下的重要原因。

    （四）司法权威性和独立性缺失

    司法是现代社会解决纠纷和争议的最后手段，是人们寻求安定性与稳定预期的最佳途径。信访制度陷入困境的一个重要原因就是司法权威未真正树立。法庭是定纷止争的场所，是社会正义的最后一道防线，是给群众最后一个讲理的地方。司法腐败使这最后一个讲理的地方也变得不讲理了，群众在不讲理的法庭上受到的冤屈，远比其当初希望法庭给予伸张的冤屈大得多。

    司法机关在审判案件的时候，或多或少地总是要受到各种势力，尤其是权力机关的干扰。有些案件，法院不能依据法律独立作出判决，或法官不能独立办案，往往是因为受到上级法院的干扰。这直接影响到了司法机关对法律的正确适用，而不能正确适用法律是法律权利不能在现实中落到实处的重要原因之一。 当前，各种案件的执行难就是司法权威性缺失的最真切反映，同时也是上访的主要原因之一。

    四、主观阻抗：信访困境的主观原因探析

    （一）“信访”不“信法”的文化传统

    在我国历史上，司法依附于行政，两者密不可分，民族也普遍具有封建社会积淀下来的清官情结。例如，笔者曾经看过这样一封信访件，写着“恳请各位青天领导为我做主，还我公道”、“万万分恳请您以天下苍生为念，像刚正不阿、明镜高悬的包青天一样尽快给我们一个迟来的公正”等内容。在中国民众的眼中，清官是可亲的，但他们总在遥远的地方，只有上访才能找到；而身边更多的则是贪官污吏。中国的制度传统和国民文化意识使得相当一部分社会弱势群体将信访视为解决问题的渠道，“信访”而不“信法”。有许多完全可以通过司法途径解决的案件，有的根本就没有通过司法途径解决或者刚进入司法程序却马上放弃而转到信访途径，有的甚至在通过司法途径解决的同时也走信访途径，由此给本来就非常拥挤的信访通道造成进一步的压力。

    （二）民众法律意识较为薄弱

    法庭上，经审理查明的事实与真实情况总会存在一定差异。客观事实只有双方当事人明白，而法官审理案件只能依据证据证明的法律事实作出裁判。在泰宁这样的农村地区，碰到当事人无法提供确实充分的有效证据，裁判不能如其愿的情况时，法律意识薄弱的民众往往无法理解法院的判决，误以为是法院没有为他们主持公道，导致上访不止。

    正是由于他们缺乏法律意识，所以容易受到律师、诉讼掮客的指使。有些律师、诉讼代理人缺乏职业道德，一味取悦当事人。许多判决正确的案件，其代理人明知上诉也不可能胜诉，但为了金钱利益就劝说当事人上诉，二审败诉后不是向当事人说明道理，而是将原因归咎于法院，致使当事人不相信法院，进而上访、缠诉。

    另外，建国后，很长时间内由于政治上的宣传攻势和高压政策，群众对政府言听计从，即便心存不满，口头上也从不反对。改革开放以来，随着民主政治的发展，社会环境的日益宽松，群众主体意识逐渐增强，对于政府及其官员对其权益造成的损害与司法不公，不再忍气吞声，有些权利意识较强的人会通过信访寻求救济。

    （三）法院工作质量不高

    由于历史原因，过去法院工作人员业务素质参差不齐，个别法官对法律、法规运用存在偏差，导致审判过程中出现问题，留下来的后遗症，使当事人常年上访。

    （1）少数法官素质较低，司法为民意识不强

    审判实践中，少数案件实体和程序上不同程度存在裁判不公的问题，对事实证据的审查认定和适用法律缺乏准确性，案件质量存在瑕疵的现象较多。少数法官在审判过程中特权思想严重，缺乏公仆意识，重判轻信访，重结案轻效果，不愿做细致的群众思想工作。同时，有些法官不按程序办案，使当事人产生怀疑，从而对裁判结果不服而申诉上访。

    （2）问题不能及时有效处理

    部分上访申诉的案件，当时的处理确实存在一定瑕疵，但由于接访人员敷衍塞责、审查不细，使申诉案件没有得到及时妥善的处理。久而久之，超过诉讼时效，使案件陷入难以处理而当事人又不服判息诉的两难境地。

    （3）审判监督作用没有得到发挥

    虽然各级法院都建立了一整套内部监督制约机制，但是一些有效的监督机制却流于形式，没有落实到实处发挥应有作用。有些法院自身纠正裁判不公案件缺乏主动性，当事人申诉难，导致不断上访。

    五、路径选择：法院应对信访困境的对策思考

    （一）建立信访的规范机制

    对策一：严格诉访分离机制

    目前，信访已经成为解决纠纷、处理问题的最后渠道，但这个渠道又不是法治化的，是行政的、人治的方式，不符合法治社会的要求。因此，应当让司法和信访都回归原位，引导人民群众依法反映诉求，把涉诉信访纳入依法按程序处理的法治轨道，提高涉诉信访工作法治化水平。

    信访制度的原始功能是公民的政治参与、民意表达、纠纷化解、权利救济以及维护社会稳定。信访机构不是法定的纠纷解决机关，不能干涉司法。《信访条例》的修改，成为了信访浪潮的助推器。因为其存在一个致命的问题是没有规定信访的受案范围和条件，导致本属于复议和诉讼范围内的事项也进入了信访渠道，结果信访局门庭若市，行政复议和诉讼门可罗雀。笔者认为，应当明确信访和复议的受案范围和条件，诉访分离。专门设立信访大厅，配置高水平的专职接访人员，全方面受理来信来访，对待当事人反映的问题不论有无道理，是否人民法院管辖，一律热情接待，认真听取他们的诉求。属于法院机关管辖的，及时受理并移交相关内设部门处理；不属于法院管辖的，及时与地方党政部门联系，正确引导信访人到这些部门反映问题。对外，按照归口管理原则，严格区分涉及诉讼权利救济的申诉信访和普通信访，前者依照诉讼程序处理，后者在做好解释的基础上，引导当事人向有权处理部门反映。对内，按照分类处理原则，严格区分诉类和访类案件，前者依法及时审查答复，后者认真做好释法明理、教育疏导、帮扶救助、终结移交等工作。

    对策二：建立科学的信访终结机制

    信访终结制度是解决“重复访”、“纠缠访”、“涉诉访”问题的法治化手段，公开透明、刚柔并济的信访终结程序是关键。通过公正公平程序辨法明理，促使当事人息诉罢访，才能切实倾听人民群众的真实诉求，促进社会的稳定和谐，维护社会的公平正义。

    一是加强诉讼风险告知制度。在立案和审理初期，主动向当事人告知诉讼中可能存在的风险，使其明白败诉后可能要承担的责任以及执行过程中可能存在的风险。二是切实开展判前释法和判后答疑工作。在案件审理过程中，法官要适时针对可能承担不利后果的当事人进行判前释法，促使当事人和解，以预防可能出现的信访。裁判结果作出后，承办法官应进行判后答疑，尽量消除其心中的不解，促使其服判息诉或引导其按照合法途径反映问题。三是建立联动机制。在抓好法院内部信访机构建设的同时，抓好上下法院之间的联动机制。严格遵守分级负责、分级管理和属地管辖原则，决不能将矛盾层层上推。四是采取相应措施，净化信访工作环境。在通过有效工作举措，消除当事人抵触心理，提高当事人认同率的同时，依据现有法律法规，严厉打击非正常上访、闹访及暴访现象，净化信访工作环境，促使信访工作法制化、规范化。五是加强无理访终结工作，努力疏导信访案件出口，并结合当地实际，积极推动党委领导下的信访分流和责任移转体制建设，及时将信访终结案件移交当地党委、政府及基层组织落实教育帮扶、矛盾化解和稳控。

    对策三：健全信访工作长效机制

    按照“谁主管、谁负责”的原则，逐案明确责任主体。主动应对，带案出门，充分听取各方意见，充分考虑各方利益，情理法并重，解决信访案件。

    信访是反映案件质量和审判作风最直接、最敏感的窗口。因此，要不断健全信访工作长效机制，通过有效的规章把信访工作纳入制度化、规范化轨道。审判机关要完善“办案责任与信访责任一体化的信访责任追究制”，从而有效地抑制责任性上访。以往，法官只管审理案件，结果官了民不了，案结事不了。因此，各级法院必须将审判责任与信访责任相对接，谁承办的案件引发的上访问题谁负责。让每位法官都增强事业心和责任感，不仅力争把正在审理的案件办成“铁案”，而且要主动做好当事人释法解疑和服判息诉工作，真正做到“官了民了，案了事了”。

    对策四：完善信访工作的管理和监督机制

    创新内部管理机制，规范案件处理流程，严格按照“马上就办，办就办好”的要求，进一步畅通信访诉求表达渠道，着力解决好入口不顺、门槛过高、时限过长等问题。规范信访登记、接访约谈、案件流转程序，缩短调卷周期，严格办理时限，加快案件处理速度，提高工作质量和效率，提升便民、利民、为民服务水平。优先处理正常申诉和初信初访，树立正常申诉必受理、初信初访必答复的正面导向，减少重复信访、越级信访和异常信访数量。加强信访信息综合平台建设，进一步完善和规范信访案件的分流、化解和督办、转办流程，确保每一次来信来访都有记录、每一个信访诉求都予回应、每一件信访案件都有着落。

    强化法院内部的错案监督机制，加强上诉程序、申诉程序的纠错功能，加大案件评查力度，将群众反映强烈的案件作为重点评查范围，严格依职权启动再审，确保错案、瑕疵案件能够得以及时纠正或补正，社会公平正义得以及时伸张，司法公信权威得以有效树立。

    完善外部监督机制，自觉接受社会各界监督，营造良好的外部监督环境。进一步健全完善接受党内监督、人大监督、政协民主监督、检察机关法律监督以及社会各界监督机制，密切与民主党派、工商联和无党派人士等的沟通联络，听取意见，改进工作，不断增强社会各界对司法的理解、信任和支持。

    （二）建立诉求表达渠道的畅通机制

    对策一：信息化的深度运用

    中国国家信访局宣布，其官方网站自7月1日起全面放开网络投诉受理。这意味着，访民只要在网上注册并登录，就可以实现“网上信访”。网上信访最直观的政策出发点，在于能够使上访人及时、便捷、低成本地上访和行使权利。 信访的本意义是群众来信来访，随着信息化的普及，其概念也在更新。网上信访不仅降低了访民的时间和物质成本，也降低了维稳成本。对此，各基层法院完全可以借鉴这一更为低碳并便捷的诉求表达方式。

    另外，微博的开通使群众有效克服空间距离、作息时间、层级管理的限制，通过网络直接向法院表达诉求、沟通意见，真正实现“全天候”、“无障碍”交流，广泛接受社会监督。对群众反映法官庭审不严谨、工作不认真、文书不仔细等问题，经查证属实予以批评教育，立即改正；对群众提出的工作建议，结合实际，虚心接受，认真改进。

    对策二：建立多元的纠纷解决机制

    充分调动社会各方面的资源，纳入到社会控制的大系统中发挥作用，构成配置合理、运转高效的多元化社会矛盾纠纷解决机制。 组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理群众诉求，为群众的知情权、参与权、监督权和救济提供切实保障。组织各群众诉求表达渠道管理部门经常交流经验，改进工作方式和方法，并根据不同的诉求分门别类做好群众诉求受理工作，确保各种诉求表达渠道之间保持畅通联系，实现信息资源共享。认真落实人民陪审员制度，注重从专业领域、群体组织和行业协会中选任人民陪审员参与案件审理，增强民意参与，扩大司法民主工作的开展。加大民商事案件调解工作力度，将调解贯穿于立案、审理、执行、申诉复查、再审以及信访案件处理等各个环节。

    对策三：树立司法权威，回归行政复议渠道

    在法治社会，只有司法机关才能为公民提供真正有效的救济，法院应当成为纠纷解决体系中最为权威、主要的机构。目前，民众普遍采取信访救济的方式，表明司法不具备应有的公信力和权威。因此，要加强法制建设，构建公平的司法体系，使法律成为最公平、最有效的纠纷解决手段，这就要打造一个相对公平、独立的法律体系。降低司法纠纷解决的门坎，让贫困人群也打得起官司,建立和完善我国的以司法权利救济为核心的救济渠道，树立司法的最高权威性。

    对于当事人而言，行政复议具有高效率、广覆盖、不收费的优势。但是，很多本属行政复议受案范围的案件却流入信访渠道，并非当事人没有尝试复议，而是因为现实中复议的大门不开，至少是没有完全打开，即使受理了，由于复议机关缺乏独立性，难于公正裁决。若将这些案件回归到复议程序，有助于减少信访压力，发挥行政复议的主渠道作用。

    目前的行政复议制度已经具有了框架性的体制，相对于其他救济制度而言，对于它进行改革的阻力是最小的，因为不用触及目前的政治体制改革与政治权利的分配格局，只要提高行政复议的质量和透明度就可以了。 行政复议制度可以从以下几个方面进行完善：首先，通过建立统一的行政复议委员会确保复议机构的独立性与权威性，为复议案件的公正审理提供组织保障；其次，通过建立职业化的复议队伍确保主事人员的法律素养，为案件的公正审理提供人员保障；最后，借鉴诉讼制度，为行政复议引入回避制度、代理制度、告知制度等，同时调整管辖制度、证据制度、复议中止与终止制度。

    结语

    在诉求多元化的背景下，面对群众日益增长的司法需求，信访是极具中国特色的诉求表达渠道。人民法院作为国家的审判机关，依法行使审判权，肩负着维护社会和谐稳定、促进经济发展的历史重任。诉讼是解决纠纷合法有效的重要途径，化解矛盾、定纷止争是法院一切工作的根本。加强法院的审判管理工作，健全合理的运行机制，是化解信法难题、畅通诉求表达渠道的重要路径。

    （作者单位：福建省泰宁县人民法院）