一、涉诉信访的新情况、新特点

    上访人情况：我市法院195件到省进京访涉及213名上访人（集体访仅统计委托代理人）。其中，按性别划分，男性146人，占68.5%；女性67人，占31.5%；按年龄划分，35岁以下13人，35-45岁65人，45-55岁58人，55-65岁57人，65岁以上20人；按职业划分，无职业78人，临时用工29人，农民26人，个体经营人员10人，国有企业人员67人，机关事业单位人员8人。

    一个新情况是出现了“职业上访人”，他们或把上访当成精神支柱，如上访人刘桂香认为其在银行的九笔存款计24000元被他人冒领，虽经多部门鉴定认为取款用的公章及名章系其在银行存款时的预留章，仍不服，自2007年开始进京上访，现已70岁高龄，不仅自己上访，而且与很多上访人保持联系，帮助、鼓动、带领其他人上访，从中寻求刺激与快乐。把上访当成传承事业，如上访人林寿正认为萨区工商管理局在雇佣其做清扫工兼更夫期间，拖欠劳务费。法院一审驳回其诉讼请求后，开始上访，至2011年要求被告支付延长工时的劳动报酬、拖欠利息、诉讼损失等款项合计达560万元。林寿正去世后，女儿林茹承继“父业”，继续上访。把上访当成获利捷径，如上访人朱伟莲在我省各地法院有多起诉讼案件，无论法院如何判决都不服、都上访。其熟悉信访政策，绝不采取非正常访的手段，也不到省法院申诉，避免进入终结确认程序。她还经常到省法院接访点“报到”，不给钱就不走，给钱就不访，通过信访牟利。

    把上访当成谋生手段，出现“职业上访律师”，如律师陈某曾一次代理26起案件、手持26份判决到北京上访。其上访时间有明显的选择性，在党和国家有重大政治活动及节日期间，必到北京上访。在各级法院的接访场所，陈某都要向上访人宣传“代理上访”的好处，造成了极为恶劣的影响。

    上访案件情况：在195件到省进京访中，按审级划分，市法院为一审法院的22件；各县区法院为一审法院的173件；按类型划分，民商事案件127件，执行案件30件，行政案件21件，刑事案件17件；按案由划分，劳动争议纠纷57件，债权债务纠纷27件，人身损害赔偿纠纷25件，土地草原鱼池承包类纠纷16件，征地拆迁类纠纷12件，婚姻家庭纠纷8件，房屋买卖租赁纠纷8件，财产权属纠纷7件，建筑工程纠纷6件，对不立案决定不服等其他类型纠纷29件。

    上访案件的特点是：无理访占绝大比例，已经确认无理的占信访总量的56.9%，其中经最高法院确认终结21件，占10.8%；向最高法院终结报备43件，占22.1%；被省法院或市委政法委确认为无理访的25件，占12.8%；向省法院终结报备22件，占11.3%。此外，限于最高法院涉诉信访案件终结办法的规定，一些上访人拒不到省法院申诉或申请再审，无省法院审查结论的无理访案件，无法启动终结程序，约占信访总量的35%左右。重复访呈上升态势，占信访总量的50%以上。部分上访人的思想反复性越来越强，一些程序终结的上访人，在停止上访数年后，近年来又开始新的上访；有的上访人在得到地方的充分救济和扶助，并签订息诉罢访协议书后又反悔，案件化解难度越来越大。群体访呈增多趋势，特别是涉及企业改制遗留问题，如职工安置、资产变现等问题引发的群体访呈“烽火燎原”之势。当前我市因头台油田临时用工安置问题而上访的104人，因府民物业职工安置问题而上访的394人，肇州法院因企业改制遗留问题而上访的也有7件次几百人。这类案件虽然绝对数量不多，但是涉及人数众多，而且部分群众看到一些上访人通过信访手段实现了利益最大化，也开始串联上访。

    上访人诉求相对集中，在民事审判领域，主要是要求解决因公有制企业改制引发的职工安置、劳动保障等纠纷，非公企业生产经营过程中产生的债权债务等纠纷，涉及“弱势群体”的追讨农民工工资、追索人身损害赔偿金等纠纷。在刑事审判领域，主要是被害人死亡，而被告人依法未被判处死刑的，被害人家属上访要求判处死刑或获得更多赔偿。在行政审判领域，主要是要求解决在城市化进程中出现的土地征收、房屋拆迁等纠纷。在执行领域，主要是要求执行生效判决，兑现合法权益，也有少部分当事人因执行不当或错误执行而上访。

    上访人目的比较明确，主要是：利用信访给法官施加压力，一些当事人甚至在立案阶段，即以“输了官司就上访”威胁法官，企图迫使法院按其意愿处理案件。而受到信访化解、责任追究、目标考核等方面压力的影响，一些法官在裁判时，不是以法律的公正性和案件的时效性为第一考虑，而是把当事人是否上访作为处理案件的主要标准，牺牲了其他当事人的合法权益以及法律严肃性。利用信访让裁判无法生效，多数上访人对实体性问题的关注远远大于程序性问题，无论采取什么方式、途径，最重要的是能彻底解决实质性问题，尤其是能按他们预期的那样解决，否则就难以接受，向人大、党委、政府进行频繁信访，导致案件屡次被提起再审、发回重审，裁判无法发生法律效力，严重损害了裁判既判力和司法权威性。利用信访使自身境况改变，很多人上访的最终目的就是为谋求更多的利益，其中不乏一些人因长期专注于信访而影响正常的工作生活，使自己和家人的生活质量下降，陷入恶性循环。所以这些人把信访看作“救命的稻草”，对信访的期待值越来越高，提出的访求也越来越离谱，使问题越来越难以解决。这类上访人员，往往会采取非理性、非常态行为来实现信访目的，虽然占上访人总数的比例不足1%，但造成的社会影响极为恶劣。

    二、涉诉信访反映的审判管理问题

    在法官自我管理方面，主要是质效意识不强。具体表现在：立案环节，对关联案件审查不细，如孙庆上访案，本来仅涉及一起离婚诉讼案件，但孙庆后来以相关事由多次提起新的诉讼，法院均立案受理，致使该案衍生出5起系列上访案件，人为增加了信访工作量；对法律法规把握不准，如王永启上访案，其与原审被告诉争的是单位分房过程中未明确产权归属的房屋，依据最高人民法院《关于房地产案件受理问题的通知》，不属于法院受案范围，一审法院对该案立案、审理并作出实体裁判，引发的信访问题难以处理；送达环节，对期限规定执行不好，如艾长林上访案，其在法定上诉期间提交了上诉状，一审法院5个月后才向对方当事人送达，此时对方当事人认为判决生效，已经再婚；又如王朔上访案，法院在委托评估、拍卖被执行人房屋的过程中，未在法定期间送达评估、拍卖报告，引起当事人上访，导致法院工作非常被动。保全环节，对权益保障考虑不周，如李维波上访案，法院对其饲养的80头生猪采取保全措施，期间生猪发生瘟疫，李维波以法院查封不能变卖导致共计130头猪死亡为由，要求法院赔偿，矛盾化解难度较大。审理环节，对当事人沟通解释不力，如郭春芳上访案，其与原审被告诉争的本是土地承包合同效力，但却坚持提起侵权诉讼，一审法院依法驳回其诉讼请求后，没有做好沟通解释工作，致其长期上访。其他如未穷尽送达措施而径行公告送达、认定事实明显违反证据规则、判决书遗漏或超出诉讼请求、迟延履行金计算错误等问题，亦是引发涉诉信访的重要原因。

    在审判组织管理方面，主要是管理责任落实不到位。具体表现在：案件管理存在漏洞，一些庭室负责人对长期未结的案件底数不清、情况不明，特别是对因等待其他案件审理结果而中止审理的案件、判决效果不佳拟做调解工作的案件及结案未归档案件，缺乏统筹手段和督促意识，严重影响审判效率；发回改判比较随意，特别是发回重审的案件，原审法院按照上级法院内部函意见改判，当事人上诉后，二审法院又按原审法院原判决意见下判，导致一起案件经过一审、二审、再审等反复审理后，当事人手中持有多份相互矛盾的判决，他们把支持自身诉求的判决作为上访依据，信访化解难度大幅度增加，等同于变相鼓励了当事人上访；司法尺度有待统一，特别是涉及劳动争议、拆迁补偿等比较敏感、社会关注度高的集团诉讼案件，一些法院内部或不同法院之间裁判标准不统一，导致判决结果差异较大，引发了当事人上访；鉴定制度亟需完善，存在因当事人无力缴纳鉴定费用导致长期不能结案、因重新鉴定过滥影响鉴定意见判断等问题，特别是那些有多个相互矛盾、甚至截然相反的鉴定结论的案件，当事人上访往往比较激烈。

    在专职机构管理方面，主要是管理职能尚未充分发挥。具体表现在：审限监督管理有待加强，虽然制定了案件流程管理期限控制标准，但一些期限规定没有得到完全遵守，案件长期不结、随意延长审限的问题仍然存在；案件质量评查有待加强，虽然对生效案件坚持常规评查，并组织了庭审、合议、审委会审理案件和裁判文书“四评查”活动，但评查出的问题多数仍停留在细枝末节上，没有触及实质和核心，而且仍然停留在事后评查阶段，对案件生效前法官行为是否规范、管理责任是否落实等无法及时掌握，使评查效果大打折扣；审判质效评估有待加强，虽然制发了质效评估通报，但由于个别评估指标的设置内容不尽科学合理，个别评估指标数据的统计生成不够客观准确，导致质效评估通报还不能全面反映审判质效的真实状况，影响了质效评估数据对于党组决策的参考作用和审判管理的指导作用；管理软件应用有待加强，虽然运用管理软件克服了立案、排期、开庭等环节时间上的随意性，但其他管理功能未得到进一步推广应用，目前案件流程监控、卷宗归档、质效评估数据填报和统计等工作都由人工进行，增加了管理成本，制约了管理效率，影响了管理效果。

    三、审判管理创新的几点设想

    针对涉诉信访的特点，建议创新预警机制，特别是对涉及征地拆迁、劳资矛盾、土地承包、企业改制、社会保障等可能引发群体访、非正常访的矛盾纠纷，进行重点报告、风险评估、主动干预和分析研判。所谓重点报告，即立案、审判、执行等各个环节、各个岗位的工作人员，一旦发现案件当事人在思想上有信访倾向、在行为上有信访苗头，应在一个工作日内向审判长或庭长报告；风险评估，即审判长或庭长根据案件审执情况、当事人思想状况及案件社会背景等，评估信访风险等级，及时向主管院长或院长汇报；主动干预，即主管院长或院长将风险等级高的案件提交审委会，尚未立案的研究决定是否立案受理，已经立案的研究确定裁判方案，确保法律效果与社会效果相统一；分析研判，即审委会每季度召开分析例会，根据两级法院信访工作综合情况，重点分析信访突出问题和群体访、重复访、越级访、无理访事件的成因及发展趋势，提出有针对性的指导意见。

    创新责任机制，坚持“三位一体”责任制，突出落实一把手责任，每周二院领导集体接访，信访总量排序第一、第二位的县区法院一把手，也要到市法院参与接访；突出落实庭长责任，业务庭庭长必须参与相关案件的接访工作，从中发现本庭室和本战线审判管理中存在的问题和不足，组织力量及时解决；突出落实信访部门责任，做好信访案件的管理、交办、督办、首问、案件终结呈报、司法救助等各项工作。坚持岗位目标责任制，突出监督和保护的双重作用，即在明确各岗位信访责任的基础上，强调法官对当事人已尽到风险提示、诉讼指导、释法解疑等职责，并且按照程序发出信访预警的，不承担信访责任。坚持信访责任倒查制，突出查案与查人相结合，对经复查、评查和听证确认上访人的上访事由成立或部分成立，查明责任法官是否已经依法全面、高效、文明地履行了岗位职责，对履职不尽责的法官，要责令其作出书面检查，停止办理其他案件，专司该信访案件的息访工作。

    创新联动机制，推行信访联络制度，指派专人负责与党委、政府各机关信访部门的日常交流、信息沟通和落实反馈工作，定期向党委汇报信访工作开展情况及需要党委政府帮助解决的困难；推行联合听证制度，对疑难、复杂信访案件，召集人大、政法委、信访局、当事人所在街道或村镇负责人及当事人共同参加的听证会，通报调查情况，当庭核实问题，形成处理意见，并以会议纪要形式报送相关部门，统一口径，统一答复；推行信访协办制度，对不属于法院管辖或通过法律程序无法解决的上访案件，主动与党委、政府及社会各界协调联系，充分考虑当事人的困难，使每一起信访案件都有解决的方案和具体办法，最终实现当事人息诉罢访，同时也承担起法官应该承担的社会责任。

    针对法官自我管理存在的问题，建议推行日志管理。建立工作日志制度，干警应在工作日志上完整记载8小时内的工作时间、地点、对象、内容、方式、进展及结果；如实记录经办案件的收案日期、与当事人沟通情况及各项审判活动进程，特别是采取保全、搜查、拘留、罚款、查封和扣押等措施的情况，庭长及分管院长应定期对干警工作日志进行审核，指出问题，提出要求，予以评价。健全程序告知制度，将诉讼风险、程序转换、审理时限、延长审限等情况主动、及时告知当事人。程序告知应以书面告知为主，口头通知为辅。书面告知应填写告知书一式两份，当事人签字确认后，一份归入案件卷宗，一份送达案件当事人；口头通知应记录在案，由承办法官和书记员签名确认。程序告知情况及当事人意见也应记入工作日志。完善案件提示制度，坚持开展立案、保全、临界审限、信访、文书校核、上诉卷宗移送、执行、归档和纪检监察等九种提示，既要对法官进行服务性提示，如立案人员对案件当事人有特殊要求、案件与发展稳定大局关联度较高等情况进行立案提示；也要对法官进行督促性提示，如审判管理人员在查封、扣押、冻结等措施届满前30天，对解封或续冻问题进行保全提示；还要对发现的问题进行整改性提示，提示情况和对提示的落实整改情况同样应记入工作日志，调动各岗位人员参与审判管理的积极性和主动性，同时也增加审判透明度，增进当事人与法官之间的理解与信任。

    针对审判组织管理存在的问题，建议推行导向管理。发挥考评指标的作用，以上级法院设定的32项质效指标为核心内容，以条线考评为主要方式，特别要重视法定审限内结案率和延长审限未结比的考评，引导法官作出更有效率的裁判；重视调解撤诉率和调解案件申请执行率的考评，引导法官逐级增强调解意识和做群众工作的能力；重视一审服判息诉率和裁判自动履行率的考评，引导法官把矛盾化解作为工作主线；重视案件发回重审和改判率的考评，引导法官追求法律效果与社会效果的统一。发挥通报机制的作用，坚持涉诉信访、案件审限、均衡结案、文书评查、流程管理、质效评估、职责履行、发回重审案件、审判委员会管理等“九类通报”制度，对各基层法院和机关各部门的审判质效和管理职能发挥、责任落实情况定期进行通报排序，引导各单位、各部门明确审判管理职责，找准审判管理方向。发挥审判组织的作用，健全完善案件质效分析评估机制，建议院、庭长定期主持召开本条线、本部门指标数据的分析例会，掌握审判动态，找准问题短板，及时研究解决，减少或杜绝涉诉信访、长期未结和质量瑕疵案件；健全完善上诉案件发改的内部沟通机制，坚持沟通的及时性和直接性，发改案件前务必详细听取一审法官的裁判理由，对可改可不改的案件，结合案情通盘考虑、慎重处理；健全完善对下监督指导机制，通过专题讲座、业务研讨、庭审观摩、精品案件评选讲析等多种方式，加强对基层法官的业务交流和指导，增强指导的针对性、经常性和有效性，尽量在全市范围内统一司法尺度；健全完善司法鉴定管理机制，减少重复鉴定，尽可能通过鉴定人出庭或补充鉴定等途径解决问题，对于当事人无力缴纳鉴定费用导致长期不能结案的案件，可在审委会讨论同意的基础上，由法院先行垫付鉴定费用，待判决作出后，再由败诉方承担。总之，一切管理行为的最终目的，都是要引导干警努力追求案结事了、服判息诉、群众满意的办案目标，最大限度减少涉诉信访的发生。

    针对专职机构管理存在的问题，建议推行归口管理。坚持审限信息归口管理，由各条线的主管院长对简易程序转普通程序、延长审限、不计审限等事项进行审批，由审判管理办公室根据主管院长签发的意见，负责将上述事项统一录入审判管理系统，防止出现办案人员自审自批的现象，杜绝弄虚作假等情况发生。坚持质量评查归口管理，由审判管理办公室负责每季度对院机关案件进行常规评查，在全市法院抽调兼职评查员对各基层法院案件进行集中评查；坚持案件质量定期讲评和限期整改制度，并评选出优秀案件和瑕疵案件，报审判委员会研究确定；质量评查要与数字化法庭建设结合起来，综合利用音频视频和网络等信息技术，对庭审过程进行观摩评查，实现由事后监督向事前、事中监督的延伸。坚持结案信息归口管理，案件报结应由办案人员在审判管理系统完整填写案件所有信息，经庭长审批后，由档案室专职结案管理人员审核批准后再结案；电子卷宗和实物卷宗应同时报送，结案管理人员根据实物卷宗对案件相关信息逐一进行检查，与电子卷宗信息相符方可报结；结案管理人员应对质效评估指标数据的准确性和真实性严格把关，如信息录入不全、不准、不实，弄虚作假影响司法统计和质效评估的，追究办案人员和相应管理人员的责任，为从根本上提高质效评估工作质量奠定坚实的基础。此外，为提高审判管理软件的应用水平，建议为管理软件增加自统计功能，使案件信息录入数据应符合特定的对应关系，如不符合，则不能提交结案，解决逐项核对信息录入情况而带来的工作量大、效率不高等问题。通过归口管理，使专职管理机构真正发挥全程监督管理的职能作用，有效解决导致涉诉信访的源头性和根本性问题。

    （作者单位：黑龙江省大庆市中级人民人民法院）