我国《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。”第46条规定：“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。”该规定表明在法律层面上，行政诉讼中必须组成合议庭对案件进行审理。随着行政审判实践的快速发展，单一的普通程序已经难以适应现实的需要，合议制本身在实践中也存在较大弊端。2010年10月17日，最高人民法院发布了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，对简易程序试点的具体运作提出了若干意见，其中规定适用简易程序审理的案件，经当事人同意，人民法院可以实行独任审理为行政诉讼简易程序的制度设计提供了充分的实践基础，修改《行政诉讼法》，增设独任制审判是大势所趋。

    首先，行政审判队伍素质的不断加强，为行政诉讼简易程序独任制审理提供了保障。1989年《行政诉讼法》颁布时，我国的行政诉讼制度尚不健全，基础薄弱，行政审判经验又缺乏，司法独立不够，为了保证行政诉讼的顺利实施，法律规定了行政诉讼案件无论繁简难易一律组成合议庭并适用普通程序进行审理。2001年，修改后的《法官法》确立了初任法官必须通过国家统一司法考试，提高了进入法官队伍的门槛，同时，法院通过内部人事制度改革和专职培训，使法官职业向精英化、专业化方向发展，人民法院审判人员的学历层次有了很大的提高，完全有能力独任审理行政案件。

    其次，合议制模式的弊端凸显出实行独任制审理的必要。随着案件的增多，法院所面临的案件压力大。实践中独任制事实上被广泛运用。从目前法院行政审判庭的人数配置来看，并不能完全满足正常审理案件的需要。基层法院许多行政庭法官只有3人，有的甚至不足一个合议庭建制。为了符合行政诉讼法关于合议制的要求，一些法院就采取变通的方式，从其他审判庭抽调法官或者是选用人民陪审员组成合议庭来审理，也有的法院把一些年龄大、即将退休的法官安排在行政庭。

    在实际审理过程中，案件基本上是由承办法官一人操持，合议庭其它成员庭审前大多对案情不熟悉,审理过程中很少真正参与,合议时发表意见往往也是走过场。比如，把邀请人民陪审员组成合议庭作为缓解司法资源不足时的策略。而在大多情形下，陪审员“陪而不审”。不只是陪审员“陪而不审”，即使是全部由职业法官组成的合议庭，在实践运作中也发生了异化。表面上，合议庭成员共同参与、集体决策，实际上案件承办人才是审判组织的主角，其包揽了绝大部分的实质性审理活动，对案件的最终处理结果存在着相当大的权威和影响力，庭审基本上是案件承办人以审判长的身份在“唱独角戏”，而其他法官则也成为“职业陪审员”。

    合议庭的评议讨论机制在实践中趋于简单化，缺乏论辩式意见交锋，这具体表现在：其一，案件承办人往往作为讨论过程的主持者或主要发言人，其观点和看法在很大程度上决定了案件的最终处理结果，合议庭讨论基本上围绕其观点进行;其二，合议庭的讨论广度和深度都极为欠缺，讨论过程只是简单的意见交流或观点陈述，显得较为粗糙。评议后，其他成员也只是例行公事般地在评议笔录上签字就完成了任务。

    第三，行政案件整体上看类型多样，不同的行政主体行政行为可能适用的法律不同，但是由于适用归属地管辖的规定，基层法院审理的案件类型相对稳定。同一类型案件虽然每个具体案件情况不同，但能够从不同的案件中提取一定的审判标准，经验丰富行政审判法官可以胜任独任审理。

    笔者认为行政案件中除以下案件外都可以适用独任审判：

    1.社会影响重大、涉及人数众多的案件。如敏感性、矛盾易激化、群体性行政案件等，这类案件法院在进行处理时不得不更多地考虑诸如政治的、社会的、经济的、道德的等多种因素，甚至是必须把这些法律外社会因素置于首要考虑地位，而且案件本身往往带有示范效应，处理结果会直接影响到地方政府的经济发展或社会稳定，为了慎重对待，同时尽可能减少行政干预带来的影响，对此类案件的审理适用普通程序更适当。

    2.发回重审和按照法律规定应当适用审判监督程序的行政案件。

    3.人民法院认为不宜适用独任制进行审理的其他行政案件。此为兜底条款，赋予法官根据实际情况自由选择是否适用独任制的权利。如在案件事实的把握认定、或者在法律关系的梳理及法律适用上有较大难度的案件类型，或者法律的适用有新意，可能涉及到法律统一解释适用的案件类型等等。独任法官在审理过程中发现案件不适宜单独审理，可以转为合议制审理。

    对于行政案件的独任制法官也应当有较为严格的条件，除《法官法》规定的法官任职条件外，还应具备以下条件：（一）有良好的政治素质和道德品质，秉公执法，声誉较好。近两年内未受党纪政纪处分，近一年内未发生按规定应追究责任的错案。（二）具有审判员职务；任助理审判员二年以上，且取得法律专业本科以上学历；任助理审判员五年以上。（三）熟悉行政审判业务，具有独立驾驭庭审的能力，有较好的工作业绩。（四）具有一定的文字和语言表达能力，独立制作的判决书、裁定书质量较好。

    （作者单位：河南省洛阳市洛龙区人民法院）