在中国现有的法律体系中有三大诉讼法：民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法。然而，无论是民事诉讼法还是刑事诉讼法，都没有提出“举证责任”这一概念，更谈不上具体规定。而行政诉讼法是三大诉讼法律制度中唯一明确规定了举证责任的法律文件。本文旨在结合《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）第三十二条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称《行政诉讼法解释》）第二十七条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，拟对行政诉讼中的证明责任展开分析，以期对审判实践中产生一些启发。

    举证责任是行政诉讼特有的证据制度，同时举证责任由被告承担也是行政诉讼举证责任承担的一个最显著特征。进行这样的规定主要是行政案件的以下特点导致的：

    第一、行政审判是司法权监督行政权的一种体现，要监督行政机关依法行使行政职权。由被告必须提供确定充分的证据证明其作出的具体行政行为是合法的和恰当的，正是基于 “依法行政”的要求。

    第二、行政机关在行政法律关系中处于主动、管理者的地位，对行政管理相对人行政处罚或处理时，无须考虑相对一方是否同意，因此，只有在行政诉讼法上规定被告行政机关负举证责任，才能使当事人双方在诉讼中处于平等的法律地位。

    第三、具体行政行为是行政机关在行使行政管理职权的过程中单方按照一定的事实和标准作出的，行政管理相对人对此并不完全了解。让原告收集证据证明行政机关的行为违法，显然不利于保护原告的诉讼权利。

    第四、行政机关在作出具体行政行为前，必须有事实根据和证明该事实的证据，也就是说应当先取证，后裁决。显然，从节约诉讼成本、节省司法资源的角度考虑，被告提供证据更有利于查明案情、成立法律事实，以便提高审判效率，实现经济诉讼的目的。

    但是，完全由被告负证明责任显然也是不可能的，原告对于一定的事实也应当承担证明责任，那么，在行政审判中，具体原被告双方对哪些法律事实应负举证责任呢？笔者认为《行政诉讼法》第三十二条的规定中“被告应当提供作出被诉具体行政行为的证据”应当理解为被告在行政诉讼中对其具体行政行为合法承担证明责任，其具体应当证明的事实包括：

    第一、适用法律准确。即证明具体行政行为的作出是合法正确的。值得一提的是，依据《行政诉讼法》第三十二条的规定“被告应当提供作出被诉具体行政行为的证据和所依据的规范性法律文件”，可见被告还应当向法院提供规范性的法律文件，这是行政机关的义务也是其责任，表示具体行政行为的作出是有法可依的，是依法行政的体现。此外，在部门法体系中，行政法部门是一个庞大的家族，现实中人民法院很难全部掌握各类行政法规规章，故应当由被告提供规范性法律文件，以供人民法院审理时参照或者适用。当然，需要阐明的一点是，行政机关提供的规范性法律文件并非是行政诉讼法上的证据。在《行政诉讼法》的条文中，立法者用“和”字将两者做为并列关系区分开了。

    第二、具体行政行为的作出符合法律规定。这一点包括实体合法和程序合法。实体合法要求被告证明具体行政行为的作出是依法进行的，程序合法则应当证明行政管理过程中严格遵守了法定程序、正当程序。当然这些证据通常都可以在行政管理行为作出时就形成了卷宗，直接提供给人民法院的也应当是这些诉讼之前就已经收集到的证据。

    第三、自由裁量权行使正确。自由裁量权本身是合理行政的范畴，本不应当由人民法院审查。但是通说认为，严重的不合理即不合法。《行政诉讼法》第五十四条也规定了“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”显然，在审理行政诉讼案件中不能单纯的放弃对自由裁量权的审查，行政机关应当提供证据证明行使自由裁量权时考虑的因素是相关的、恰当的。

    当然，在行政不作为案件中，如果被告认为自己没有不作为，则应当由被告提供证据证明自己作出了相应的行为。显然这也是从有利于证据收集、查明案件事实的角度考虑的。

    至于原告在行政诉讼中应当举证证明的主要事项有：

    第一、诉讼主体身份的适格，包括原告身份的适格，被告是正确的被告。通常情况下，原告提供被告作出具体行政行为的载体，如行政裁决书即可达到证明效果。但是在某些特殊情形下，原告可能并不是行政法律关系中的直接当事人，那么就应当提供证据证明其与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系。当然，对于这一点，应当由法院引导原告提供证明，特殊情况下，为了保证案件的正确审理，法院也可以主动收集证据。但是，证明责任仍在原告这一方，如果证据链不够完整周延，原告应当承担败诉的风险。

    第二、被告为或者不为某具体行政行为。原告起诉可能有两种原因：被告作出的具体行政行为侵犯了其合法权益；或者被告因为行政不作为导致原告的合法权益受到侵害。对这两种情况，原告证明的事实是不同的。前者原告要提供证据证明被告作出了某一行政行为，而后者则原告只需证明提出过申请，至于被告有没有依法处理，这是依法行政的范畴，应当由被告承担的证明责任。

    第三、起诉未超过起诉期限。同民事诉讼诉讼时效不同的是，行政诉讼的起诉期限是关系当事人起诉的法定条件，在立案阶段就应当审查，故如果当时就发现起诉可能超过法定期限则原告应当提供证据消除合理怀疑。而针对《行政诉讼法解释》第二十七条第一项的规定原告“证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外”。笔者认为应当从“谁主张，谁举证”的角度进行理解，因为这是被告提出的主张——原告的起诉权消灭。由提出主张的一方负证明责任，显然更为公平合理。

    综上，行政审判中主要坚持的是被告负举证责任的审理思路，同时结合“谁主张、谁举证”的证明责任分配方式。然而，举证责任只是解决了由何方当事人就特定的待证事实提供证据并说服裁判者认定其成立，并于案件事实真伪不明时承担不利后果的法律风险分配问题。但是，举证责任的承担者对主张事实的证明应当达到何种的证明标准，则是在诉讼活动中寻求法律事实的另一项关键问题。

    笔者认为，对各种待证事实不能一概而论，应当区别对待：对于被告提供的证明行政行为合法的证据一般应当达到排除合理怀疑的标准，可以稍低于刑事诉讼的证明标准，但应当比民事诉讼的证明标准告。这是行政行为的性质决定的，更是依法行政原则的要求。被告作出具体行政行为时就应当以事实为依据，以法律为准绳。如果其证据无法排除合理怀疑，就说明其作出具体行政行为时的事实根据尚处于一种不确定的模糊状态，其作出的具体行政行为的合法性就值得怀疑，至少表明在程序上，行政机关的行为确有瑕疵。因此，如果被告提供的证据无法证明具体行政行为的合法，但是综合全案证据（原告和第三人提供的证据）能够证明具体行政行为合法的话，也应当判决确认具体行政行为违法而不能维持或者驳回诉讼请求。需要指出的是，在实践操作中，由于具体行政行为性质的不同，不可能对一切的具体行政行为都采取严格的证明标准，可以依照实际情况，对于限制人身自由、适用听证程序等对行政管理相对人影响较大的案件，适用证据确实、充分，排除其他可能性的标准。而对于适用简易程序作出的具体行政行为的案件、采取临时性保全措施的案件等对行政效率要求较高的案件，适用盖然性占优势的证明标准。

    当然，对于其他争议事实的证明标准，比如有关起诉期限、原告资格、原告权益受到侵害情况，还有其他当事人主张的事实，笔者认为应当同民事诉讼一样，采取“盖然性占优”的标准，只要一方证据达到优势证据的标准，能够让法官产生内心确信，则应当认定该证据证明的事实成立。

    （作者单位：江西省乐安县人民法院）