一、非诉行政执行的概念

    在我国，行政机关的生效行政文书执行分为两种：一种是行政机关依法律规定赋予行政执行权的自行强制执行，一种是行政机关依法申请人民法院强制执行。后者，就是我们熟知的非诉讼行政案件执行。

    非诉讼行政执行并不是一个严格意义上的法律概念。我国行政法学界对非诉执行概念的界定主要依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条，该条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”2000年3月10日发布实施的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第八十六条规定：“行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：（1）具体行政行为依法可以由人民法院执行；（2）具体行政行为已经生效并具有可执行内容；（3）申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；（4）被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；（5）被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；（6）申请人在法定期限内提出申请；（7）被申请人执行的行政案件属于申请执行的人民法院管辖。人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当不予裁定受理。”该解释是对《中华人名共和国共和国行政诉讼法》第六十六条的补充规定。此外，2011年湖南省高级人民法院《关于审查和执行非诉行政执行案件的若干规定（试行）》第一条规定“非诉行政执行案件是指公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为在法定期间内既不提起诉讼（或复议）又不履行的，有申请权的主体申请人民法院强制执行的案件。”

    据此，我们可以将非诉行政执行定义为：行政相对人在法定期限内既不提起诉讼，又不履行已经生效的具体行政行为确定的义务，人民法院依据行政主体或者行政裁决行为确定的权利人的执行申请，经过与诉讼程序不同的审查程序，裁定执行生效的具体行政行为并予强制执行的活动。

    二、非诉行政执行的特点

    根据非诉行政执行的定义，我们可以推出非诉行政执行的四个不同于诉讼执行和行政执行的特点：

    （一）执行主体是人民法院

    非诉行政执行的唯一执行主体是人民法院，对于法院的选择，和行政诉讼采取同样的原则，即一般由申请人所在地的基层人民法院非诉执行局负责执行，如果执行对象为不动产时，由不动产所在地的基层人民法院非诉执行局执行。湖南省高级人民法院《关于审查和执行非诉行政执行案件的若干规定（试行）》第十六条和十七条对基层和中级以上人民法院的管辖范围进行了明确规定。

    （二）申请人向人民法院提起申请的条件是相对人在法定期限内既不提起行政诉讼，又不履行具体行政行为所确定的义务

    根据我国《行政诉讼法》和湖南省高级人民法院《关于审查和执行非诉行政执行案件的若干规定（试行）》的规定，公民、法人或其他组织在起诉的法定期间内对行政机关作出的具体行政行为不起诉，或者在履行义务的法定期间内，又不履行具体行政行为所确定的义务，行政机关可以自行强制执行或者申请人民法院强制执行，否则不产生非诉行政执行的问题。

    （三）法院非诉行政执行的依据是生效的具体行政行为

    人民法院在对具体行政行为合法性审查后，裁定予以执行时，执行的依据经过书面审查的具体行政行为。就湖南省高级人民法院《关于审查和执行非诉行政执行案件的若干规定（试行）》的规定而言，法院非诉行政案件执行局必须对提起申请的具体行政行为进行审查，虽是书面审查，但是限定了严格的条件，这是有别于行政诉讼的执行依据的。

    （四）非诉行政执行是法院采取的强制手段

    非诉行政执行由法院执行，而不是行政机关自己，这种司法上的强制性是法院客观上使用的手段，而不是主观上表现出的威慑力，它不管人们在实际认识上是否能接受，它是直接对相对人直接运用和直接实施的强迫[1]。

    三、非诉执行的性质

    对非诉行政执行的性质，法理学界和司法实务界各有看法。行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，这种执行模式，既有行政因素也有司法因素[2]。

   （一）非诉行政执行行政行为说

    非诉行政执行行政行为说认为，法院根据行政决定实施强制执行，是行政权的延生和继续，体现的是行政职能[3]。行政决定（行为）的强制执行应该由行政机关实施，其他机关不应涉足。非诉执行，从某种意义上说是行政机关委托法院代其实施强制执行[4]。法院实施强制执行，行使的是行政权，是受行政机关的委托，符合行政委托规则[5]。可见，行政行为说认为具体行政行为的性质决定了执行权的性质，非诉行政执行是借助法院的力量来实现具体行政行为的内容，应当遵循行政委托的规则。

   （二）非诉行政执行司法行为说

    非诉行政执行的司法行为说则认为，我国的非诉行政执行是行政机关借助司法权来实现行政决定，属司法权运行的结果。非诉行政执行是法院凭借司法权力，强制义务人履行义务，其性质应为司法性质[6]。

   （三）非诉行政执行的性质

    笔者认为，非诉行政执行的特殊性在于，一方面人民法院据以执行的是行政机关所作的行政决定，另一方面人民法院是司法机关，由人民法院强制执行行政决定的这种行为具有司法强制执行的性质，所以非诉执行应当是以司法强制执行性质为主，行政强制执行性质为辅的双重性质。

    四、非诉行政执行的司法公信力

    （一）司法公信力的概念

    “司法公信力”由“司法”和“公信力”组成。“司法”即指法院依法裁判纠纷的活动[7]。“公信力”即信用和信任，同时它是公权力。信用的意思是能够履行诺言而取得的信任，信用是长时间积累的信任和诚信度。信任表示相信，敢于把事情托付。在当代社会，信任指对他人的行为和动机所表现出来的期待和回应。人们希望其信赖的人有所回报，若被信赖人失去了实现期待的能力，期待便会落空。信任正是产生于这种重复博弈之中。信用与信任相互影响、相互渗透，信用是信任的外在表现，信任是信用的内在品质；信用是信任的伦理含义在经济社会领域的技术化、理性化，信任是信用的伦理基础[8]。由此，我们可以将“司法公信力”定义为司法对公众的信用和公众对司法的信任。司法公信力是司法机关依法行使司法权的客观表现，是裁判过程和裁判结果得到民众充分信赖、尊重与认同的高度反映。质言之，司法公信力一方面体现为民众对司法的充分信任与尊重，包括对司法主体的充分信任与尊敬，对司法过程的充分信赖与认同，对司法裁判的自觉服从与执行；另一方面则体现为法律在整个社会的权威与尊严已经树立，广大民众对法律持有十足的信心，公民的法律信仰包括司法信仰得到空前的加强。

    （二）司法公信力的基础

    公正和效率是司法公信力的基础，也是司法制度设计与运行的基本价值目标。

    1、公正

    《辞源》对于公正的解释是：“不偏私，正直”。公正带有明显的“价值取向”，它所侧重的是社会的“基本价值取向”，并且强调这种价值取向的正当性。而司法公正则是指司法权运作过程中各种因素达到的理想状态，是现代社会政治民主、进步的重要标志，也是现代国家经济发展和社会稳定的重要保证。它是法律的自身要求，也是依法治国的要求，其基本内涵是要在司法活动的过程和结果中体现公平、平等、正当、正义的精神。

    2、效率

    效率是指最有效地使用社会资源以满足人类的愿望和需要。司法效率则是指司法资源的投入与办结案件及质量之间的比例关系。司法效率追求的是以尽可能合理、节约的司法资源，谋取最大限度地对社会公平和正义的保障和对社会成员合法权益的保护。提高司法效率，就要求人民法院和人民法官履行职责时，在坚持司法公正的前提下，认真、及时、有效地工作，尽可能地缩短诉讼周期，降低诉讼成本，力求在法定期限内尽早结案，取得最大的法律效果和社会效果。

    3、公正和效率的关系

    从表面上看公正和效率似乎泾渭分明，司法公正强调的是人们对司法活动的正当性的追求，司法效率则是人们在司法活动所产生的对效益的追求。但从内在二者又是统一的，“从某种意义上说，司法效率也是司法公正的题中之意，因为任何社会纠纷的存在都意味着权利不确定状态的延续，都意味着秩序被破坏状态的延续，也都意味着社会公正正处在待实现的状态。所以说，对纠纷的解决不仅应当是公正的，而且应当是尽可能迅速的，在这里，效率就意味着公正的迅速实现。”[9]这也正是西方法谚所言“迟来的正义非正义”的题中之意。

    司法公正虽是我们追求的终极目标，我们也要看到司法资源的有限性。所以在尽可能地保证司法公正的前提下，“司法效率是人类社会在诉讼过程中永远无法回避的一个问题。因为只要人类还存在于一个资源稀缺的环境中，不管是出于自觉还是被迫，为了种族的可持续发展，就不得不考虑自己所做作为的效率性。”[10]讲求司法效率也就意味着不论是国家还是公民个人，都希望在尽可能短的时间内，在司法制度中投入的资源较少，而获得的收益较大。现实生活中每个处于纠纷中的人，都意味着他的权利受到了侵害，等待救济，而纠纷的解决就意味着当事人的权利获得了救济，其受到的侵害获得了补偿。所以，尽快的解决纠纷、恢复秩序是利益受到侵害的当事人的向往，是讲求司法效率的应有之意。所以，在一个司法具有公信力的国家中，讲求司法效率，建立简而高效的司法系统是其应然。

    （三）执行不力导致的司法公信力困境

    当前，人们遇到纠纷，不愿提起诉讼，“畏讼”、“惧讼”现象常见，这和法院判决不能让群众信服有关系，更和判决胜诉了也得不到及时执行有关，各地甚至无独有偶地同时出现了在市场上拍卖判决书的现象。

    毋庸置疑，近些年来各级人民法院都在加强判决执行工作方面做出了很大的努力，执行工作取得了一定的成效，然而离当事人和社会公众的期许还有很大的差距，执行难仍然是司法程序中的一大难题。在最高院提供的调研数据中，每年实际兑现的执行案件甚至还不到50%[11]。执行难使得对胜诉方的权利救济成为纸上的权利宣誓，使得败诉方纵然败诉，也能逍遥于既定的法律责任之外，也使得执行前程序为司法公正所做的各种努力和付出成本付诸东流，使得司法审判的公信力和司法权威大打折扣。

    （四）非诉行政执行的新发展及其所体现出的司法公信力

    经济社会的发展，导致非诉行政执行案件的增多，顺应这一形势，继2004年最高人民法院发布《关于审理非诉执行行政案件若干问题的规定》征求意见稿后，湖南省高级人民法院于2011年出台《关于审查和执行非诉行政执行案件的若干规定（试行）》，要求各地区法院设立单独的非诉执行局处理非诉行政执行案件，使湖南省各级法院非诉执行工作有了明确的标准和依据。而公正和效率是司法公信力的两个基本要素，下面就从非诉行政执行的发展是如何体现司法公正和效率两方面入手，分析非诉行政执行对司法公信力所具有的提升作用。

    1、非诉行政执行的公正性

    （1）“不告不理”原则

    根据湖南省高级人民法院《关于审查和执行非诉行政执行案件的若干规定（试行）》第一条 ：“ 非诉行政执行案件是指公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为在法定期间内既不提起诉讼（或复议）又不履行的，有申请权的主体申请人民法院强制执行的案件。”可见，非诉行政执行奉行“不告不理”的原则，人民法院只能应申请人的申请实施，而不能主动进行，法院以超然中立的第三者身份，对行政机关与行政相对人之间的矛盾依法进行裁决，体现了司法中立原则，而司法中立是司法公信力的重要保证。

    （2）“审、执分离”原则

    以前法院处理非诉讼行政案件的执行，一般由行政庭受理并执法，容易造成审、执不明的现象。湖南省高级人民法院《关于审查和执行非诉行政执行案件的若干规定（试行）》第二条规定：“非诉行政执行案件统一由立案庭立案，行政审判庭负责审查和执行。人民法庭不得审查和执行非诉行政执行案件。非诉行政执行案件中的财产保全措施由行政审判庭负责执行。”据此可知，法院非诉讼行政案件执行局，只负责非诉行政案件的执行工作，不审理行政诉讼案件的审理工作。行政诉讼案件仍由行政审判庭审理，实现了审、执分离，职权明确，既防止了相互推诿，又有利于加强执行工作的监督。

    （3）合法性审查原则

    人民法院在受理非诉行政执行案件后，首先要对具体行政行为的合法性进行审查，对于合法的具体行政行为裁定予以执行，不合法的不予执行，从而保证行政相对人的权利。非诉行政执行的设立初衷是为了保障相对人的合法权益，在一定程度上剥夺了行政机关自行行政强制执行权，这种制度设计，主要是阻止违法的具体行政行为进入执行领域，防止违法的具体行政行为侵害相对人的合法权益[12]。这一原则根植于最高人民法院《若干解释》第九十三条，该条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”据此，我们可以知道事实上，法院还是保持了这居中裁判的地位没变，并不能就说法院执行的是行政机关的行政决定。

    （4）司法强制执行原则

    非诉讼行政案件执行局对于行政机关的执行申请，须通过合法审查，并发给执行裁定书，方可由法院负责强制执行。法院非诉行政执行的依据虽是生效的具体行政行为，但事实上还是要发给裁定书，执行的也是法院裁定书的内容，形式上是司法行为。湖南省高级人民法院《关于审查和执行非诉行政执行案件的若干规定（试行）》第三十九条：“ 人民法院经审查，认为具体行政行为应当执行的，作出准予强制执行的裁定；认为具体行政行为不应当执行的，作出不准予强制执行的裁定。裁定书应当载明具体执行的事项、执行标的和自动履行的期限。裁定书应当依法送达当事人。”第四十一条：“人民法院裁定准予执行后，当事人在裁定书指定的期限内没有自动履行的，即进入强制执行程序。强制执行需采取强制措施的，依据《中华人民共和国民事诉讼法》和最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》等的规定执行。强制执行的期限为三个月，有特殊情形在三个月内不能结案的，经院长批准，可以延长执行期限，但最长不得超过三个月。”可见即便是进入了司法程序，还是给予了行政相对人自动履行的空间，只有在法定的期限还是没有履行，法院才负责强制执行，这是当前经济社会发展，城市化进程中不得不采取的措施。非诉讼行政案件在执行的过程中同样会产生相应的社会震慑力，只要依法依程序办事，做好正面的报道，也会对群众的思想产生引导作用，从而提升司法公信力。

    2、非诉行政执行的效率性

    应该说非诉行政执行对于司法公信力最大的提升是其效率性。非诉行政执行采取非诉的形式，是为了简化程序，提高效率，确保用较短的时间使用较小的成本完成非诉行政执行任务[13]。

    各级法院将非诉行政执行单独设立出来,成立非诉行政案件执行局，不负责诉讼业务，而是专门负责非诉行政案件的审查和执行，实现审查和强制执行的对接，使得对矛盾纠纷的了解和化解具有连续性，同时更加有利于行政案件所涉矛盾纠纷的整体性和实质性解决。而且根据相关的法律、法规，非诉行政执行具有相应的时间限制，这无疑是对效率的极大提升。当然我们追求的是公正和效率的双重优化，只有这样才能在群众心中的树立起司法的权威性，重塑司法公信力。

    【注释】：

    [1]杨海坤，刘军："论行政强制执行"，载《法学论坛》2000年第3期。

    [2]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2003年版，第491页。

    [3]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第235页。

    [4]罗豪才：《行政审判问题研究》，北京大学出版社1990年版，第363页。

    [5]张步洪：《中国法学前沿问题报告》，中国检察出版社2003年版，第91页。

    [6]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2003年版，第492页。

    [7]贺日开：《司法权威的宪政分析》，北京：人民法院出版社，2004年版，第25页。

    [8]郑雅文：《论司法公信力》，西南政法大学硕士研究生论文，2011年3月，第4页。

    [9]姚莉：《司法效率：理论分析与制度构建》，《法商研究》2006年第3期。

    [10]潭世贵：《中国司法原理》，高等教育出版社2004年版，第50页。

    [11]最高法院重点调研课题：《人民法院司法公信力调查报告》，载《法律适用》，2007年第4期。

    [12]杨海坤，刘军："论行政强制执行"，载《法学论坛》2000年第3期。

    [13]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2003年版，第491页。

    （作者单位：湖南省株洲市荷塘区人民法院）