行政诉讼就是大家常说的民告官诉讼，我国的《行政诉讼法》1990年10月正式实施，标志着我国行政诉讼制度全面建立，根据河北省法院统计，6年间，我省各级法院共受理一审的行政案件2万多件，其中92%已经审结，而在全省法院审结的行政案件中，判决维持行政部门行政行为和驳回原告诉讼请求的案件数，占到85%以上。每年年均受案数均成上升态势，其中涉及到行政机关不履行或者怠于履行行政职责、行政行为违法或者显失公正的案件134260件，占全部行政案件的四分之一，虽然《行政诉讼法》的实施有效地保护了公民、法人和其他组织的合法权益。但是由于我国建设社会主义法治国家的历史不长，加上司法体制等方面存在的问题，行政审判中以言代法、以权代法、以权压法等非法干预法院依法独立行使审判权现象较为普遍，在行政审判领域实现“公正与效率”主题，阻力重重。如何从制度上、程序上保障行政案件的公正审理，使原告敢告、被告重视、法官敢判，从而提高行政审判的公信力，已成为当前行政审判面临的突出难题。我们有必要先谈一谈当前法院行政审判工作面临的窘境。

    一、法院行政审判工作面临的问题

    当前行政争议数量日益增多，我国加入世贸组织后，国情要求人民法院承担司法审查的新职责，对法院行政审判提出了更大挑战。当前行政审判工作依然面临许多问题。

    中国人的官本位思想可以说“源远流长”，非一朝一夕所能剔除。二千年来，坐堂问案一直是中国行政官员政务活动中的一项重要职责，高高在上，裁判他人是非。在现代社会，让行政官员坐在被告席上，与老百姓一起，反被他人裁判，自然心中难以接受，如鲠在喉。我们都曾看过“徐九经当官”这一经典京剧，徐九经让衙役拿着令箭拘拿犯罪嫌疑人到堂，可是衙役来到犯罪嫌疑人的家中，令箭就被身居高位的其父夺去，扔掉，并对衙役说“拿回去，让你们老爷自己来和我说”气焰何等的嚣张。在这种司法环境下，何谈司法独立！司法不独立，百姓要告官而且要告赢是很难的事情。由此百姓得出了官比法大的判断，几千年承续下来的清官情结便发挥出了作用，他们自然想到了用大官压小官的信访之策，对法律不再认同，盼望着有“清官”为民做主。从源远流长的中国历史来看，这种司法制度结构及运作方式，有着与之相适应的国家体制、文化和民众心理的背景。从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等场景中，都能找到信访活动的许多痕迹。从当事人的心态看，几乎所有当事人潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，即便是面对法院已经判决生效的裁判文书，许多当事人仍希望通过信访渠道、通过遇到“清官”来达到再审甚至改变败诉结果的目的，从而造成了案件“终审不终”，结果又反过来鼓励了当事人通过信访途径，实现以官压官、以官压法的积极性。

    面对来自官民双层压力，许多法院不得不弃其枝叶，保其根本，为了谋求更多的生存空间，甚至遵循“和稀泥和抹子”原则，艰难的开展行政审判工作。对那些以县级以上人民政府为被告的案件，尽量判政府胜诉。然后在做当事人和政府的工作，力争达到息事宁人和两不得罪的效果。在法院这种方式叫做“和稀泥方式和抹子法则”虽然从行政诉讼法的规定来看，在行政诉讼中，原告与被告诉讼地位平等，法院地位超脱，居中裁判，应该可以保证独立公正的审判。其实不然，我国现行司法权利难以有效制约行政权，反而处处受到行政权的严重制约。在现实中，由于司法体制的原因，法院面对的是一个对其自身人、财、物有着绝对支配权和制约权的行政机关。在法律上、法庭上，法院对行政机关具体行政行为的合法性实施监督；在现实中、管理上、权力上，行政机关掌握着法官们的晋升荣辱和生老病死，法官的领导职务要由党委推荐，法官的职级要由人大任免，法官的工资、奖金、待遇、荣誉要由政府核准，法院的办公支出要由地方财政部门审批。俗话说对生活有控制权，等于对其意志有控制权。试想一个由政府财政供养的法院，如何能够挺直了腰杆，外扭着胳膊肘将政府打翻在地？一个具体行政行为被改判或撤销，意味着行政机关的行为违法，所以，行政案件的胜负会与行政首长的政绩相挂钩、与政府的面子相联系，特别是涉及政府权力、地方利益和行业利益时，有些行政机关甚至会自觉不自觉地表露出地方或行业保护主义态度，不惜对司法活动予以行政干预。好一点的沟通协调，批条子，打招呼，就案说事；严重的情况在经费，编制方面找茬儿。高高在上，有恃无恐，而法院则小心翼翼，战战兢兢。在这样的氛围和环境之中，何谈独立与公正？

    二、异地法官本地审判是行政审判方式改革的方向

    虽然法院体制行政化、法院级别低于相应政府机关的现状使司法审判无法摆脱行政干预的命运，但是我们觉得对行政案件实施异地法官本地审判模式后，为直接的行政干预设置了障碍，增加了行政干预的成本，从而弱化了行政干预的力度，可以有力的创造司法独立所需的客观条件。

    （一）实行异地法官本地审判的原因

    传统行政案件审判模式在运行这么多年后已经显现出存在的弊端，酝酿着变革的契机。虽然《行政诉讼法》与《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中有关管辖权的规定，为实施行政案件异地审判提供了合法性的基础。但是目前基层法院行政案件管辖存在着适用条件过宽，提请行为过滥的问题。不少法院不管案件的复杂程度，也不问其影响大小，只要县政府做被告就一概请求上级法院指定管辖。一些法院的行政审判庭，几乎成了专门审理外地行政案件的日常机构。对此，不少群众满腹质疑，不免带有几分讽刺性评价：县法院审县官，没胆量。诚然，对于个别特殊案件实行异地管辖，无疑能够解除当地法院与县政府直接博弈的困惑，有利于摆脱地方保护，排除地方干扰，确保审判公正，本无可厚非，但适用过多，也有副作用。主要是消弱法律面前人人平等的法制地位，从快捷、方便、经济诉讼原则分析考量，不免有“劳民伤财”之嫌，群众并不太赞同和满意。异地管辖涉访化解难。主要原因是，行政案件脱离原管辖地，必然涉及跨地域诉讼问题。时下习惯做法是多数案件都在管辖法院所在地开庭，无疑给当事人参与诉讼带来诸多不便。如果凡是县政府做被告的案件都异地管辖，就必然造成法院诉讼资源成本的增加和当事人参与诉讼费用负担的加重，显然不符合诉讼节俭原则。从社会信访矛盾化解角度分析，行政案件异地管辖存在难以克服的弊端，主要是信访隐患排查化解难。当事人所在地法院不管，受诉法院又鞭长莫及，多有不便无能为力，问题解决非常棘手。虽然案件实行异地管辖在目前是有法律依据的。根据我国行政诉讼法第一条之规定，我国行政诉讼的功能或任务是保护公民、法人或其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使职权。《行政诉讼法》规定了管辖权的移转，《行政诉讼法》第22 条规定：“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖”，第23 条规定：“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定”。那么，人民法院认为行政诉讼案件可能受到地方行政干扰时，上级法院虽然有权亲自审理或者指定其他地方的法院进行审理。但是上述所列种种弊端却无法避免。

    （二）实行异地法官本地审判的现实意义

    在实践上，包括行政案件异地审判在内的行政审判改革已经受到了高层领导的关注。原中共中央政治局常委、中央政法委书记罗干在2007年三月的第五次全国行政审判工作会议上强调，要努力建设公正、高效、权威的行政审判制度，积极推进行政审判制度改革，探索行政审判的新方式和新思路，进一步改进和加强行政审判工作，为构建社会主义和谐社会提供有力的司法保障。最高人民法院院长肖扬指出，改革行政审判司法环境是关键。一方面各级人民法院要紧紧依靠党委的领导、人大的监督和支持，对于干预、阻碍人民法院受理、审判和执行行政案件的行为，及时向各级纪检监察机关通报情况，取得支持。另一方面，推进行政案件管辖制度的改革和完善，加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预，为人民法院依法独立公正审理行政案件提供制度保障。有管辖权的基层人民法院不适宜管辖的第一审行政案件，经原告申请、基层人民法院提请或者中级人民法院决定，可以由中级人民法院将案件指定到本辖区内其他基层人民法院管辖审理，实行异地管辖。通过行政案件管辖制度的改革，以较小的代价，解决长期困扰行政审判问题，保证人民法院公正审判。

    行政案件的审判方式的改革，不仅得到了高层领导人士的认可和支持，而且在各地的司法机关也开展了诸多的改革探索。有效地实现了共享信息资源、优化司法环境、弱化行政干预的目的。

    实行行政案件异地法官本地审判，从制度上防止当地政府对行政审判的不当干预，解除基层法院面临的当地政府的压力，使审判能在中立、独立的情况下公正地开展，是有一定现实意义的。

    1.行政诉讼的特殊性是实行异地法官本地审判的根本动因。行政诉讼在我国开展的时间短，且由于行政诉讼法条文自身规定不足等原因，法院不愿或不敢受理、审判行政案件，甚至维持违法的行政行为，司法公正性受到了严重的挑战。法官在审判中经常瞻前顾后，缩手缩脚，要做到保持中立，绝非易事。实行异地法官本地审判后，这种顾虑得到有效的缓解和消除。由于办案法官不是本辖区的，与本地各行政机关没有瓜葛，其对案件的干预自然少了许多；审理案件的法院面对的是与自己没有“利害关系”的行政机关和行政相对人，其审判的公正性，在前提上首先获得了确定。

    2.实行异地法官本地审判的行政案件可以做到公正审判，审案法官可以超然独立于政府，成为政府与公民之间的仲裁人。对于被告为县级政府的案件和在当地有较大影响的集团诉讼案件，无论是在立案上还是在审理中，当地基层法院常常受制于人。而作为异地法官相对来说地位比较超脱，受到的外界干扰比较少。因此，其超脱的地位是实行异地法官本地审判的有利因素。从实体审理角度看，同样处于与双方当事人不相关的超脱地位，不论你是弱势百姓，还是强势政府，在接受异地法官面前，都是平等的诉讼当事人。因此，实行行政案件异地法官本地审判，割断了行政机关对法院的干预途径，使法院均处于超然地位，这一点对行政审判尤为重要。一些法院经过一个阶段的摸索试验，已经取得了较为明显的成效。行政案件异地法官本地审判制度的实施，在保护原告的诉权、消除原告顾虑、缓解审判压力、强化行政机关依法行政意识等方面产生了良好的推动作用。首先，原告的诉权和实体权利得到较为充分的保证。以往基层法院不敢受理的案件的当事人投诉无门，现在通过实行异地法官本地审判，保护了其本应享有的诉权。“行政案件异地法官本地审判”还可以消除老百姓的疑虑，较好地化解社会对行政审判“官官相护”的担心，从而使得法院公正、中立的地位进一步凸现。因为，在部分老百姓眼里，政府机关是官，法官也是官，都是在一个锅子里吃公家饭的，案件的处理结果总归是向着行政机关的。实行异地法官本地审判，让外地的法官来审自己的案件，可以最大限度地消除老百姓的疑虑，让老百姓相信法律、信任法院的判决。其次，有效减缓审判压力，起到为当地法院排忧解难的作用。由于行政审判工作无时无刻不存在于复杂的社会环境之中，无时无刻不遭受着方方面面、特别是来源于社会中心的权力高压。而实施异地法官本地审判制度，不仅能较好地保护原告的诉权，消除原告顾虑，引起被诉政府的重视，还能够在很大程度上缓解法官们的审判压力，也能够为当地法院排忧解难。以前法官在办案中往往里外不是人，既要面临来自院领导的压力，又要面临政府的压力，弄不好还背一个“不支持当地政府工作大局”的恶名。异地法官本地审判后，行政审判员从压力案中解脱出来，在审判外地行政案件时没有顾虑，真正能够做到以法律为准绳，将维护公民的合法权益放在首位，从而在制度上确保了案件的公正审判。再者，政府受到有力的司法监督，可以平衡行政机关的公权力与公民私权利之间的利益关系，因此，能够促进行政机关依法行政，解决公平与效率的关系问题。在没有实行异地法官本地审判前，政府干预行政案件审判进程、结果的情况比较严重，实行异地法官本地审判后，行政干预受到有效的遏止，审判程序不再被视为可有可无的装饰品；胜诉败诉，也使政府不得不认真对待。公正的审判强化了政府依法行政的意识，行政行为的自律性和守法性不断增强。行政案件异地法官本地审判这一制度的推行，一方面法院能够做到依法公正审判，另一方面政府更加重视依法行政，行政执法水平有了提高，政府的形象与权威也就能够得以提高。因此，双方实际上形成了一种互促双赢的关系。从根本上说，它有助于维护法律的尊严，维持政府的形象，改善政府与人民群众的关系。

    在现行体制下，行政案件异地法官本地审判制度以极小的改革成本产生了较大的社会效应，主要在于异地法官本地审判打破了原有的司法管辖格局，使得受案法院相对超然，容易排除各种干扰，实现独立和公正审判。由于行政案件异地法官本地审判是地方法院在现行体制下实行的局部变革，还不可避免的存在一些问题，如新的行政干预途径可能形成等，都需要进一步研究和完善。但行政案件异地法官本地审判所引发的行政权和司法权定位的思考，对未来中国司法改革的走向无疑具有深远的意义。此外，要从根本上落实宪法所规定的独立审判，实现司法公正，还有赖于一场更大范围、更深层次的司法体制改革，还有待于在全局意义上确立司法权和行政权的界限。