中国社会正处于转型的关键时期，当前中国的社会矛盾呈现出许多新的特征，尤其是最近两年，由金融危机引发的全球性经济危机，使得社会矛盾呈现出集中多发的态势。社会矛盾的多发与激化，使法院的工作也面临着严峻的考验，法院作为化解社会矛盾的最后一道屏障，肩负着更多的使命，多数矛盾集中在基层，基层法院如何在办案中有效化解社会矛盾关系到社会长治久安，因此研究基层法院如何有效化解社会矛盾成为当务之急。在能动司法的语境下，实践和理论的目光都转而投向发挥司法能动性，构筑多元化纠纷解决机制上来。虽然不少法院已经在探索多元化的纠纷解决机制，但却没有形成统一有效的模式，本文的写作目的就是希望从现实社会需要出发，结合实际运作中遇到的问题，试图研究以能动司法为背景下化解社会矛盾的多元化纠纷解决机制的构建。

    当前，我国正处于改革发展的攻坚阶段，处于社会转型时期，各种社会矛盾凸显，构建社会主义和谐社会成为重中之重的工作。随着法治进程的不断推进，公民法治意识大大提高，人民群众对司法工作有了更多的期许和要求，从而使大量案件不断涌入法院，法院作为化解社会矛盾的最后一道防线，处于各种社会矛盾的最前沿，特别是基层法院，必然处于各种矛盾的风口浪尖上。传统的“被动司法”存在公信力低、权威弱化、执法能力低的局限性，“能动司法”的提出顺应了社会发展的需求，它要求法院必需超越自我利益，不断整合审判资源，积极引导创建和谐社会的纠纷解决文化。本文希望从现实的需要出发，结合基层法院实践中出现的问题，试图研究能动司法语境下多元化纠纷解决机制的构建，以探索一条基层法院有效化解社会矛盾的路径。

    一、能动司法的蕴涵

    （一）能动司法的内涵、特点及背景

    1、能动司法的内涵及特点

    能动司法是指各级人民法院立足职能、拓展功能、最大限度的发挥主观能动性，最大程度地实现法律价值、社会价值、政治价值的司法活动。能动司法,应结合中国具体国情，允许法官充分发挥主观能动性、积极性，通过审判以及其他替代式纠纷解决方法，有效化解社会矛盾，真正做到“案结事了”，实现司法工作的政治效果、法律效果与社会效果的统一。能动司法主张，为使不同类型的纠纷都能够得到妥当的处理，绝不能仅靠一种手段和一个部门，法院不应以鼓励诉讼为导向，而要努力将纠纷解决向社会开放。[2]能动司法的过程是整合资源、积极自我调试的过程，是不断提升司法能力的过程，法院要发挥主观能动性，整合社会资源，编织一张化解社会矛盾的大网。其特点是：自觉性、前瞻性、有序性、针对性、规范性。

    2、能动司法提出的背景

    司法的思考必须服从于司法的现实和社会现实，立足破解司法面临的诸多难题。长期来，受国内外形势发展的变化影响，法院工作面临着境外因素与境内因素相互交织、法律问题与社会问题相互交织、当事人个人利益与社会公共利益相互交织的复杂局面，司法工作为诸多现实困难所困扰。2009年，在积极应对国际金融危机，担负保民生、保增长、保稳定的重大司法使命下，王胜俊院长指出“能动司法是人们法院为大局服务、为人民司法”的时代要求。

    （二）能动司法与被动司法的区别

    传统的“被动司法”特点是：中立、被动、保守、克制，不主动出击，只能“被动行驶”，“不告不理”是其基本原则。而“能动司法”是“以发挥司法的主观能动性，积极主动地为大局服务，为经济社会发展服务”为宗旨，兼具“服务性、主动性、高效性”三个显著特征。根据被动司法理念，司法权受当事人处分权的限制，一般由当事人在权限内自由处分，法官不予以主动干涉，对于相关法律问题和法律后果，除非当事人主动询问，法官不会主动释明。但能动司法理念对法官提出了新的要求，它要求法官应主动予以询问、提醒、释明，确保当事人在诉讼过程中充分表达其真实意愿。

    二、基层社会矛盾的概况

    社会矛盾纠纷是指发生在个人、群体间的一种失衡、冲突、对抗、失范及摩擦现象。各个国家不管什么时期社会矛盾都是存在的，因为从哲学的角度说矛盾是普遍存在的。只是每个时期的矛盾特点不同。

    （一）当前基层社会矛盾的特点

    1、社会矛盾主体及类型呈多元化。矛盾的主体有农民、工人、市民等各行各业不同的社会身份，表现为干群纠纷、社会群体间的矛盾纠纷、涉黑纠纷、涉法涉诉矛盾纠纷、劳资矛盾纠纷等；

    2、社会矛盾纠纷内容呈复杂化。矛盾的热点从简单的婚姻家庭邻里纠纷向资源权属、土地承包、拆迁补偿、库区移民补偿、军人转业安置、工程建设等经济内容的新型矛盾纠纷发展。

    3、群体性趋势增加。几年间群体性事件的数量增长了数倍。典型的群体性事件有“贵州瓮安事件”、“云南孟连事件”、“湖南吉首非法集资事件”、“甘肃陇南事件”等。群体性事件涉及面广、规模大，对社会稳定有十分严重的影响和危害，预防和处置好群众性事件是构建和谐社会的重点；

    4、维权意识提高，涉法矛盾增多。民众法治意识苏醒，会通过法律途径维护自身利益，表现在纠纷主要集中在企业拖欠职工工资、养老金、医疗费、拆迁安置、集资收费等方面，涉及民众自身利益的纠纷；

    5、纠纷对抗性增强，处置复杂。纠纷当事人情绪越来越激烈，对抗的程度加剧，突发性增强，很多矛盾纠纷从发生到激化只有短短的时间，一触即发，矛盾纠纷瞬间转化为刑事案件，新型社会矛盾内容错综复杂，处置复杂。

    （二）基层社会矛盾产生的原因

    1、政策、法律、法规滞后，执行不力。我国经济发展迅猛，出现许多新的情况，但法律本身有一定的稳定性，因此存在相关法律、法规、政策滞后的现象，造成纠纷解决找不到法律依据或相关法律与当前矛盾不适应。加之有些政策出台后，可能出现预见不够，准备不充分，宣传不到位的情况，导致执行不力的现实问题。这些种种导致民众的利益得不到充分的表达，引发他们的不满。

    2、群众诉求途径不畅通。民众维权意识提高，但却没有足够的表达利益需求的渠道，导致诉说无门，引发群众不满，不断地越级上访就是一个体现。

    3、民众意识提高与管理者能力缺失之间失衡。随着我国法治化进程的推进，民众的法治意识也逐步苏醒，然而基层管理者能力却没有大幅度提高，存在官僚主义和形式主义的倾向，漠视群众利益需求，导致一些矛盾凸显。

    4、社会转型期的利益主体和格局多元化。社会发展的转型时期，各阶层机构发生快速变化，利益分化趋势进一步明显，导致利益主体格局多元化，要求社会公共产品和公共服务供给能力随之提高，然而我国的这方面能力却明显失衡，表现为文化、卫生、教育、保险等资源配置不足，导致贫富差距扩大，侵害到弱势群体的利益，导致社会矛盾发生。

    （三）当前基层社会矛盾对法院工作的影响

    当前基层社会矛盾呈“爆炸式”增长及表现出不同的特点，对我国法院工作产生了重大影响，法院必须作出相对应变以适应新形势下的需求。

    1、案件数量增多，对法院人少案多的考验。从历年最高人民法院的工作报告来看，我国当前的社会矛盾纠纷总体上处于上升的状态，而人员增加比例却跟不上案件数量增长的比例，不少法官处于超负荷工作的状态。

    2、案件复杂，对法院人员素质的要求提高。群体性案件及社会矛盾纠纷内容的复杂化，导致案件的处理更加困难，这便相应的要求法官的高素质，但目前我国的法官队伍还是参差不齐，尤其是基层法院，高素质的法官仍比较紧缺。

    三、我国传统司法在化解矛盾中的局限性

    在法理上看，法本身就是具有局限性的，法不是万能的。加之中国长期以来是一种被动司法的模式，“坐堂办案”、“闭门办案”、“机械办案”，没有主动去化解社会矛盾，长期以来存在涉诉信访化而难解；执行案件屡清屡积；服务发展大局效能不高；法官群众工作能力不强等等问题，当前，我国司法存在以下局限性：

    1、司法公信力低。司法公信力是司法机关通过其职权活动使国家司法权力在整个社会生活中建立起来的一种公共信用，也是司法机关据以赢得社会公众信任和信赖的资格和能力。当前，我国司法公信力的现状不容乐观，影响司法公信力原因大概有：个别案件质量不高，当事人的利益得不到有效保护，导致当事人不断申诉、上访；办案程序违法，侵害当事人的权益；办案时间长，效率低，群众诉累严重；司法公开力度不够，当事人知情权缺失；部分执法人员存在以权谋私、徇私枉法现象，降低司法公信力；司法救济不畅，“法律白条”现象严重；司法救济成本高，有可能使受害者受到更大损害等。

    2、司法权威弱化。司法权威是司法的尊严，是司法机关应当享有的威信和公信力。司法权威来自于人们自发的授予，即它是从自愿服从中得到的力量，包括司法活动被信仰、裁判结果被尊重。当前，涉诉信访案件的增多就是对司法权威的挑战。造成司法权威弱化的原因大致与造成司法公信力低的原因相同。

    3、执法能力低。当前执法能力不能跟上社会发展的步伐。原因是多方面的，如执法人员素质不均衡，法官队伍还未达到专业化的水准；执法手段上方法上不科学，导致执行不力；为民执法意识不强，导致没有从根本上解决民众纠纷等等。

    四、基层法院能动司法构建多元化纠纷解决机制的路径

    （一）多元化纠纷解决机制的内涵及发展目标

    多元化纠纷解决机制是指一个社会中多样的纠纷解决方式（包括诉讼与非诉讼两大类型）以其特定的功能相互协调、共同存在，所构成一种满足社会主体多种需求的程序体系和动态调整系统。当前社会转型期，社会矛盾多发且复杂化引起了社会对纠纷解决的强烈需求，多元化的纠纷解决方式呼声愈来愈高。构建多元化纠纷解决机制的目标在于能充分发挥每一种纠纷解决方式的优势作用的、有效解决纠纷的、闭合的、运转良好的、能够满足社会主体多种需求的程序体系和动态调整系统。本文重点探讨以法院为轴心的多元化纠纷化解机制。近年来,最高法相继出台的一些决定和措施,均明确指出了多元化解决机制构建的目标，它所追求的是多元化纠纷解决方式能够各自发展且和谐并存，共同解决纠纷，化解社会矛盾的状态，“多元化”本身就是其价值之所在、目标之所在。“能动司法”侧重于法院对社会需求的主动回应上和法官对案件裁量的积极作用。多元化纠纷化解机制是“能动司法”语境下的必然要求。

    （二）基层法院能动司法构建多元化纠纷解决机制的路径

    在中国，多元化纠纷化解机制与“大调解”的概念大体相同。从“大调解”的概念被提出以来，各地都尝试了不同的纠纷化解方式，有些取得了一定的成效，有些却不尽人意。“大调解”由人民调解、行政调解和司法调解组成，但它们间缺乏互相联动性，没有形成一张大网，仍处于散乱无章的状态。从构建和谐社会的视角出发，走出单一的诉讼模式，探索解决纠纷的新路子，构建多元化的纠纷解决机制势在必行。

    法院多元化纠纷解决机制包括两层含义：一是法院自身解决方式的多元化，包括诉讼调解机制的完善，行政案件、刑事案件处理方式的拓展；二是法院与社会力量联动解纷方式的多元化，包括法院对诉前解纷的介入，法院在诉讼中借助社会力量解决纠纷等。下面将从法院自身解决方式多元化方面和与社会力量联动解决方式多元化方面谈谈基层法院构建多元化纠纷解决机制的路径：

    1、构建法院自身解决方式的多元化。

    近年来，大量案件涌向法院，法院自身的矛盾化解方式多以被动的受理案件为主，但“人少案多”的现实，使得法院自身必须要寻找一条新的化解矛盾之路。发挥能动司法，法院自身应当如下：

    （1）法院诉讼调解机制的完善。在我国民事诉讼制度中，法院调解占有重要地位，它能及时有效的解决纠纷。法院诉讼调解是在法院审判人员的主持下，双方当事人通过自愿协商，达成协议，解决民事争议地活动和结案方式。调解的优势在于比判决结案更为省时、省力，有利缓解人少案多的困境，且调解结案的案子有利于执行，更好实现“案结事了”的目的。调解需要法官发挥能动性，积极主动地促成调解。完善法院调解制度应当注意以下几点：

    ①注重调审分离。我们国家的调解一般是法官收到案件后进行调解，很少设立专门的调解法官,造成调审不分的状况，致使法官进行调解不成后，进入审判程序时，容易先入为主，影响判决的公正性。在国外法官调解的实践中，法官会保持中立的地位。庭前法官负责主持调解，不参与庭审程序，庭审法官则负责案件审理，不参与庭前程序，这种做法克服了调解的弊端，真正体现当事人在调解中的主导性。我国纯化主持调解的主体在调解制度的完善上势在必行；

    ②民事调解的完善。明确“全程诉讼调解”的理念。民事案件中绝大多数是人民群众日常生活中的矛盾和纠纷，通过调解手段化解矛盾，缝合裂缝，即达到法律效果也达到社会效果。民事法官要引导当事人进行调解，立案法官和审判法官应在与当事人接触的任何时间都要引导当事人选择调解。民事调解需要法官发挥主观能动性，积极的化解矛盾；

    ③增设调解的保密制度。民事案件多涉及当事人的生活秘密和隐私，因此在调解过程中不应对其他人公开。不公开有利于双方之后的关系继续维系；

    ④加强调解协议的效力。应当取消当事人对调解协议的反悔权规定，确立签字即生效的民事诉讼调解制度，这有利于调解的稳定性和合法性；

    （2）行政案件、刑事案件处理方式的拓展

    ①充分发挥行政审判化解社会矛盾的重要作用。行政诉讼俗称“民告官”，处理不好往往容易使民众产生“官官相护”的感觉。因此处理好行政案件是推进化解社会矛盾不可或缺的部分。当前行政诉讼呈案件数量上升、涉诉行政具体行为范围扩大、涉及部门扩长的趋势。在行政审判中要注重通过依法裁判，纠正违法行政行为，化解官民矛盾，有效保护行政相对人的合法权益。并且在办案中发现行政机关不规范的行为时应当发出司法建议，纠正其犯规行为。改变行政诉讼案件不适用调解的观念，在判决宣告前的各个诉讼阶段，法官尽量对原告与被告进行协调，促成被告改变被诉具体行政行为或者原告撤诉。

    ②刑事案件的调解与和解。刑事和解是公安司法机关运用恢复性程序，对有关刑事案件在各诉讼环节首先适用专门的调解，以追求和实现恢复性结果的一种刑事案件处理办法。[7]调解适用于刑事自诉案件、刑事附带民事案件和轻微刑事案件。近两年来，不少法院在刑事和解工作中取得了一些成效，但也存在一定的问题，如：没有明确好刑事和解的适用范围；没有明确的规则为刑事和解提供可靠依据；各地操作模式不同，案件质量难以保证；刑事和解容易给人造成“拿钱买刑”的印象等，刑事和解要达到化解社会矛盾的目的，还应当健全监督的机制，避免刑事和解成为司法腐败的一条新途径。

    （3）完善信访制度，更好地化解社会矛盾。信访制度在我国历史悠久，古代有“告御状”、“登闻鼓”等形式，现代信访成为群众表达诉求的一个途径。法院应该做好“立案信访窗口”工作，简化信访程序，多层次开展案件处理，发挥“立案信访窗口”疏导化解矛盾的功能，掌握有特殊利益要求的群众和重点上访人员的思想动态，做好教育稳定工作。信访制度的设立更应该从司法为民的角度出发，简化程序，使群众敢于诉求、有地方诉求。

    （4）加大宣传力度，形成事前预防。我们国家是多民族杂居，农村人口占多数的国家，不少人思想保守，缺乏法律知识。相比矛盾产生后才予以解决，提前的宣传法律、预防矛盾会更省事和利于和谐社会的构建。法院应多组织法律宣传组深入少数民族边远山区，以通俗易懂的方式，以案例解析的方式对群众进行法律教育。

    （5）加强司法建议工作。司法建议工作是人民法院坚持能动司法，为大局服务的重要形式和有效措施，是法官通过案件审理发现社会问题、解决社会问题的尝试，是为政府决策、企业发展、经济发展、社会稳定建言献策。通过司法建议能更好的将社会矛盾化解于无形之中。

    2、能动司法，构建法院与外界社会力量联动的多元化纠纷解决方式。

    在当前矛盾高发的状况下，光靠法院来化解社会矛盾显得势单力薄，法院应贯彻能动司法，积极与外界社会的力量联动，向外编织化解社会矛盾的大网。

    （1）法院能动司法，积极促成诉前联调。在我国诉前调解被称为立案阶段的调解制度。通常做法是在立案环节引导当事人进行调解，是一种非诉讼性质的纠纷解决方式，如果双方在立案前达成和解或者调解协议，就无需立案。诉前调解可以有效的减轻当事人的诉累，也减轻法院越来越重的办案负担。但诉前调解必须坚持自愿原则和保密原则，且调解时间不宜过长，在一定时间内调解不成功的，要进入诉讼程序，避免有些人为了躲避诉讼延长时间而假意诉前调解。目前在我国诉前调解成效不明显，一个重大的原因在于法院的绩效考核以立案数的多少来衡量，没有进入立案程序的诉前调解机制没有足够生存的土壤。在我国，不少纠纷是熟人之间产生的，如果能在诉前调解，化解矛盾纠纷的效果必然好于诉讼，但是诉前调解仍需得到确认才能得到良好效果。法院应注重诉前调解，联动相关部门，委托人民陪审员进行诉前联调。

    （2）对人民调解的指导与司法确认。人民调解在我国有比较长的历史了，其亲民的特点赢得群众的喜爱，但却也存在：人民调解，因组织不健全和调节过程和方法有缺陷等问题，解纷能力呈急剧下降趋势。原因在于:一人民调解的协议不受束缚,真心想寻求纠纷解决方法的群众不愿意“托付”信任;二没有强制力来保障协议的实施；三人民调解的组织涣散。总之,人民调解的效果不佳。对人民调解的改善应从以下方面着手：

    ①加强对人民调解的指导。人民调解的人员比较庞杂且不是专职,调解水平有限,法院应发挥能动司法,对人民调解予以指导,建立相关协调指导机构，定期组织召开指导人民调解讲座会，增强调解的可执行性与法律性。

    ②对人民调解的司法审查和司法确认，实现人民调解与司法的衔接。对于经人民调解的案件，法院经过审查只要协议不违反自愿、合法的原则，即以民事调解书的方式确认其执行效力。

    （3）拓宽衔接机制。一与专门性、行业性调解的衔接：完善法院与各个行业及各个方面的联动、衔接工作机制，特别在矛盾纠纷多发的劳动争议、医疗卫生、食品安全、环境保护等专业领域，形成化解矛盾的合力，将矛盾化解在产生地；二与行政调解的衔接：成立交通巡回法庭，对交警部门的行政调解进行确认；三与诉前调解的衔接：诉前调解的效力可根据当事人的选择与诉讼调解相衔接，调解协议经审判组织审核后可以制作诉讼调解书。

    （4）建立以法院为主导的县法院、乡镇调解委员会和社区调解委员会三级纠纷解决服务网络机制。定期宣传、日常宣传以及联络员培训制度，在法院成立领导机构，以每个法庭、乡镇调解委员会、社区调解委员会作为联络点，各联络员提供法律宣传、法律咨询、调处纠纷、诉前辅导等法律服务，经乡镇或社区调解委员会调解成功的制作协议书，调解不成的由法院立案。

    （5）委托与法院无固定联系的社会力量进行调解或者协助调解。如在审理劳动纠纷案件时，委托工会共同进行调解；办理交通肇事案时，邀请交警参与调解；审理妇女权益的案件时，要求妇联参与调解。

    综上，在当前“司法为民”的语境下，法院需坚持能动司法，积极主动的化解社会矛盾，努力构建多元化纠纷解决机制，从提高法院自身解决方式多元化和法院与外界社会力量联动多元化两方面着手，编织一张化解社会矛盾的大网，有效化解社会矛盾，为社会和谐稳定贡献应有的力量。