城管执法是指在实现国家公共行政管理职能的过程中，城管依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。城管执法贯穿城市发展的全过程，城市的规划、城市的建设和城市的运行都离不开城管的工作。城管执法为现代城市的运转提供了不竭的动力，为城市的持续发展提供了可靠的保障，为构建和谐社会提供了坚实的支撑。但与此同时，在城管执法过程中存在一些明显的问题也值得我们思考，城管暴力执法、任意执法是当今城管执法的一个突出问题，其频频发生的暴力执法行为已严重影响人们的身体健康、个人财产及生命安全。因此，我们应该及时了解并找出解决办法，使城管的发展服务于人民。

     一、城管执法现状

　　（一）城管执法取得的成绩

　　城管作为国家行政机关，代表国家行使权力。城管执法贯穿城市发展的全过程，城市的规划、城市的建设和城市的运行都离不开城管的工作。整洁的街道，安静的环境，宽敞的道路……这些都是城管人员严格执法为我们带来的。没有小商贩在街道旁的乱摆乱卖，我们的人行道就不会拥挤不堪；没有小商贩的随意停留，街道上就不会垃圾堆积如山；没有车辆的违章胡乱停放，我们的交通拥挤就会得到缓解；远离了小商贩的喧闹，我们的环境就得以宁静。因为有了城管执法人员的存在，我们的生活才会怡然自得、安定有序、和谐共处。

　　城管执法为现代城市的运转提供了不竭的动力，为城市的持续发展提供了可靠的保障，为构建和谐社会提供了坚实的支撑。城管执法是政府集中行使行政处罚权的产物。它的产生是历史发展的必然要求。它能有效解决行政机关在行政活动中“多头执法、职权交叉、重复处理”等问题，为我们城市的正常运行提供了必要保障；为我们生活的安定有序提供了不竭动力；为我们社会的和谐发展奠定了坚实基础。

    （二）城管执法面临的困难

　　城管执法在我国城市的发展中起着举足轻重的作用，其面临的困难主要表现在以下几方面：

　　1、城管与民众之间利益的冲突

　　由于城管执法的范围非常广泛，城市规划、城市环境卫生、市容市貌、市政、工商行政、公共交通管理等都是由城管执法人员管理，并且城管执法的这些对象具有反复性强、人员复杂、流动性大、执法困难等特点。而这些执法的内容都与人们的日常生活息息相关，因此在执法过程中免不了与人们发生利益冲突，产生矛盾。

　　城管在执法过程中与小商贩之间存在直接冲突。下岗人员及进城务工人员在街边乱摆乱卖现象是困扰城管人员执法的一个难题。一方是迫于生计，不得不沿街叫卖的下岗工人、进城务工人员，另一方是保护市容市貌，依法管理城市的执法人员。城管依法行事，制止了下岗人员及进城务工人员的乱摆乱卖情况。这维护了市容市貌，管理了城市，是合法行为，但这是否合理呢？是否以人民的利益为宗旨呢?国家执法、政府执法最终为的都是人民的利益，使人民的生活更加美好，但城管执法的对象就是挣扎在社会底层，没有固定收入来源的人们。对于他们，城管依法行事，就会使他们没有维持生计的饭碗，也就使他们的生活得不到保障，城管在执法过程中合法但不合理，因此就会产生冲突。

　　2、城管人员暴力执法是阻碍城管执法的重要因素

　　据金黔在线报道，2011年11月15日,在贵阳市云岩区三桥农贸综合批发市场门口，一辆城管的车旁边有一辆餐车的架子，但里面什么也没有。餐车旁边站着两名身穿制服的城管人员，微型货车车厢内蜷缩着一名20多岁的女子。根据车厢内姓张的女子阐述，中午2点钟左右，她推着餐车来此地卖煎洋芋。突然来了三名城管，其中一人二话没说便把她餐车里的两、个煤炉强行收走放在城管车的货厢内，紧接着又把餐车抬走了。张女士说：“没有了餐车，我一家人的生活没了着落。”于是，她央求城管人员归还餐车，在她拉餐车过程中，一名城管对她拳打脚踢，打她耳光，打得她全身疼痛，另外两名城管则在一旁观看。城管打她时，由于无力还手，只能紧紧抓住对方的衣服。可打她的城管将上衣一脱，打着赤膊继续打她，直到将她打倒在地，在围观者的指责下，他把衣服扔在城管车的副驾驶室内就跑了。

　　近年来，虽然城管执法对我国社会的进步，城市的发展起着举足轻重的作用。但是上述城管暴力执法事件经常在我国诸多城市上演，而且无论从数量上或者强度上，都呈现上升的趋势。其频频发生的暴力执法行为已严重影响人们的身体健康、个人财产及生命安全。若在网上搜索一下“城管打人”或者“暴力执法”等关键词时，总能找到无数条关于这方面的报导，从此可知，我国城管执法的现状相当严峻，暴力执法状况已到了不容忽视的地步。

　　3、立法滞后是城管执法面临的困难之一

　　经济基础决定上层建筑，从立法最终本质来讲，社会物质条件决定着立法的进程及深度。在改革开放以前，我国的经济发展缓慢，人们的生活水平不高，从而立法也就受到制约。随着改革开放的进程及我国共产党的正确领导，使得我国的市场经济快速的发展，人们的生活水平不断提高，社会不断进步。但立法的脚步、法律的进程并没有跟上时代的步伐，导致我国立法的深度滞后于市场经济的快速发展，现行法律不适应与社会的进程。

　　城管执法必须强调立法和执法，法律法规不完善就会导致城管执法的冲突。目前我国还没有一部针对城管执法的法律规范，城管执法仅根据《行政法》、《行政处罚法》、省级政府决定、地方政府规章及地方政府文件，一些城市出台了城市管理条例。但总的来讲，城管执法缺乏强有力的直接法律依据。因此，城管执法任意性大，市民又不了解城管的法律权限，在执法过程中就容易产生冲突，不利于城管执法、城市的发展、社会的进步。

　　4、流动商贩不配合城管人员执法。

　　虽说城管执法中存在许多不足，但许多小商贩是暴力抗法，极力不配合工作。一些城市市郊的流动商贩占道经营之夸张，好端端的一条双向4车道马路，被商贩占道摆摊而仅剩不足2车道的“羊肠小路”，而不远处即是政府规划的露天菜场，流动商贩们就是不迁入；有一些摊贩，城管人员劝说根本无效，迟迟不肯收摊，若是城管人员上前没收摊点，一些摊贩会立马上演“撒泼骂街”、“躺地耍泼”等等无赖行径。往往会引得众人围观，阻碍交通，一些路过围观不明真相的群众，天生处于“同情弱者”的心态，看到有摊贩躺在地上，便马上义愤填膺指责城管暴力执法。前段时间网络上议论一时的“三亚城管打人”事件，其实也是由于当事人不听劝告，由当事人先动手才引发的恶性事件。就是由于人们天生同情弱者的心态，在不了解具体的事由时，一味指责城管暴力执法，把矛盾的源头指向城管，使得城管行走在风口浪尖上。其实，这不仅阻碍了城管人员执法，同时还会助长流动商贩不配合执法的不正风气。曾有一次看到城管执法队没收了某摊贩的摊子，该摊贩立马率老乡、亲戚二三十人手持铁锹把一位城管人员打伤在地。如果不是亲眼所见，亲身经历，有多少人可能还在为摊贩鼓掌喝彩，蒙头大骂城管野蛮执法。可事实是，部分摊贩们俨然成了地方一霸，横扫街里。面对如此的摊贩，城管执法也是无从下手。

　　（三）城管执法的法律依据

　　到目前为止，我国没有一部完整的法律法规对城管部门的权利和义务、法定职责以及履职范围等问题作出明确的规定。我国城管执法的主要法律依据是《行政法》、《行政处罚法》、省级政府决定、地方政府规章及地方政府文件。如《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”城管执法的法律依据虽然很多，但是不具体。

　　从目前情况看，凡是拥有立法权的城市，一般都制定了有关城市管理的政府规章，厦门、珠海、青岛制定了地方性法规；没有立法权的城市，一般制定专门的政府令，作为城管行使相对集中处罚权的依据。

　　昆明市政府2009年出台了《昆明市城市管理综合行政执法规定》作为城管执法的依据。随着社会的不断发展，经济建设不断增强， 2012年5月3号，昆明市城市管理综合行政执法局举行《昆明市城市管理综合行政执法条例（草案）》征求意见稿听证会。该条例征求意见稿共有七章45条，从城管的执法职责、执法规范、执法监督等方面对城管的执法行为进行了规范。其中第十四条拟定：城市管理综合行政执法人员应当经过法律知识和业务知识培训，并取得云南省人民政府统一制发的行政执法证后，方可上岗；城市管理综合行政执法部门聘用的人员不得实施行政处罚和行政强制；第四十三条拟定：公民、法人或者其他组织拒绝、阻碍城市管理综合行政执法人员依法执行公务的，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。我相信，只要《昆明市城市管理综合行政执法条例（草案）》通过并实施，将对昆明市乃至整个云南省的城管执法队伍建设有重要的作用，为我省城管执法提供了有效的法律依据。

　　二、造成城管执法困境的原因

　　（一）法律机制不完善

　　由于没有一部直接针对城管执法所制定的法律法规，仅根据《行政法》、《行政处罚法》、省级人民政府决定、地方政府规章和地方人民政府文件的相关规定执法，显然不能有效的解决城管执法中存在的问题。虽然法律规定许多权利相对集中于城管执法人员手里，解决了以往多头执法、重复处罚及执法空当的情况，但这就使得城管拥有广泛、自由的裁量权。城管任意执法、胡乱执法的事情就时有发生。例如，由于没有法律的具体规范，一些执法人员在执法过程中为达到执法目的，非法使用暴力，强行没收东西，乱开罚单，任意行使执法权力，这些行为在当前是屡见不鲜。并且在一些城市，目前规范城管执法的法律依据还是10多年以前国务院出台的《国务院城市容貌和环境卫生管理条例》，在这与时俱进的年代，不与时代同步的法律是规范不了人们快节奏的生活的。这使得城管执法出现窘态，城管执法的权威性及有效性严重受到削弱。这种现象在地方一级城市尤为突出，因为法律没有规定地方一级城市拥有立法权，因此在城管执法时相对比较被动。例如，在城管人员执法过程中，对身无分文的外来人员是无法实施罚款的，最多就是对其进行教育，这就使得执法部门缺乏威慑力和惩罚力度。城管在执法过程中，由于法律法规的不完善，缺少严格的执法程序，使得城管执法程序任意性很大，城管执法是人制而非法制。这样就会导致人们的一些合法权益受到威胁。如在执法过程中，城管人员为了达到执法目的，强行限制他人人身自由、乱开罚单、强行没收东西、殴打他人、任意妄为。

　　（二）城管编制混乱，执法者素质偏低

　　城管编制主要有：1、行政编制（主要在局机关工作，从事一线执法的较少）2、事业编制；3、聘用制事业编制；4无编制人员（称为协管员或在岗不在编人员）；5、其它单位借调人员（编制情况就更五花八门了）。由于城管编制混乱、良莠不齐，管理起来很困难。再加上从事一线工作的城管人员大多是一些无编制人员即协管人员，他们大多没有较高的学历，文化素质偏低，法律意识淡薄，执法观念不强，也没有专门接受过岗位培训，因此在执法过程中比较机械、死板，不会灵活处理问题，只能处理一些简单的事情，一旦问题比较复杂，难以解决，他们就无从下手。为了达到解决问题的目的，于是他们就胡乱执法，与群众之间的矛盾就由此产生，城管的形象也由此损坏。

　　（三）城管暴力执法，野蛮执法

　　近几年来每每听到关于城管的新闻都是暴力执法，并且暴力执法程度是日益猖狂，令人发指。 中国新闻网报导：2009年7月13日，昆明一日就发生了三起城管暴力执法事件，导致7人受伤。2009年12月17日云南电视网报导：昆明城管执法危及路人，当着警察的面还殴打孕妇。除昆明的城管外，其它地方的城管在执法过程中使用暴力也屡见不鲜。西安城管曾把孕妇打流产，济南城管曾把小贩到骨折……城管打人算不上是新鲜，可是城管围攻警察算是奇闻了。 据媒体报导：2011年10月27日，在驻马店遂平县住建局城建监察大队在旧房改造过程中，与户主发生冲突，有群众报警叫警察来平息事端，没想到民警赶到现场制止时，却遭到城管围攻，该名警察警服被撕破，随后被城管人员强行押上执法车。细心查找此类新闻发现，诸如“城管打警察”的新闻经常发生。这并不是强调城管执法者打群众可以，打警察就不行。而是这件事情充分说明，警察的“待遇”尚且如此，何况百姓遇到此类事件所受到的待遇了。城管暴力野蛮执法已到了人们不能容忍，急需制止的地步了。

　　（四）人们对城管工作的不理解，导致城管工作两难处境

　　暴力执法毕竟是少数执法人员的作为，恪尽职守、依法办事、执法为民的城管不在少数。但就是有了暴力执法的队员，损坏了城管人员的形象，才会让城管的名声如此差，人们才会抵触城管人员执法，轻视执法人员。因此，许多城管人员在工作中、执法中甚至生活中都有许多的无奈。

　　前不久看了一期中央电视台的《新闻1+1》节目，主题是不一样的“城”，不一样的“管”！节目里面记者通过一个多月来的蹲点采访，将镜头对准长沙市芙蓉区朝阳城管中队，以及管辖范围内的一些流动商贩。走进他们的工作，走进他们的生活，及时记录城管与小商贩之间的真实写照。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　在长沙的夜晚，到处都是小吃摊，并且小商贩一来，街道上到处是垃圾，严重影响周围生活环境。在长沙市朝阳区城管中队，投诉电话的那一头，经常表达着这样的愤怒。长沙市城管朝阳中队中队长胡丹在采访时说：在执法的这个过程中，面对小商贩，“是收还是不收？你收，流动摊贩对你意见大；你不收，周围的居民群众要骂你，那你就到了一个进退维谷的地步，好像风箱里面的老鼠两头受气。”在采访副中队长王涛时了解到，王涛本是一个爱吃水果的人，自从当了城管以后，爱吃水果的习惯都被“诫”了，因为当他提着买来的水果回家时，没人认为他的水果是买的，旁边的人会说:看吧，城管收了东西又往自己家里提。每当面对这种无奈，王涛说，自己穿着这身制服并没有职业自豪感。但他还是坚持下来，坚守自己岗位，自大学毕业考上公务员当上城管到现在已有11年。

　　从外面很多人看城管，觉得他们既招人骂，又招人恨，还招人烦，但是通过记者的深入采访，当走进他们的工作，走进他们的内心，你会发现他们干的是很辛苦的活，但是换来的却是委屈。那为什么在辛苦之后还不能得到人们的认可呢？这就需要我们认真思考。

　　三、关于城管执法法律规制的建议

　　（一）改革和完善法律机制

　　邓小平同志曾经说过：“制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性”，制度的健全才能为社会做出贡献，才能使人们的生活得到保障，才是立国之本。目前，立法工作滞后、法律法规不健全已成为阻碍城管严格执法的瓶颈。当务之急，就是要建立和完善法律法规，改善城管执法现状。

　　首先，我们国家应制定一部针对城管执法的法律规范。制定法律是一门科学，特别是在城市快速发展的今天，制定城管执法的依据、执法的程序都要讲究科学意识，树立科学的理念，运用科学确立执法规范，规定城管执法的范围、种类、限度及执法的程序，让城管在执法过程中有法可依、有律可循，改变以往的以权代法、以人代法的情况，同时也减少以往执法的盲目性。

　　其次，各行政机关及上级部门应明确自身职责，加强监督力度，认真、及时、有效监督城管执法，让以往的上级主管不明确，相互推诿，不行使监督的情况不存在。城管执法得到有效的监督，才能让其警醒，没有可乘之机，任意执法。

　　最后，国家应制定一部处罚法，专门针对城管及行政人员暴力执法、任意执法以及民众暴力抗法。让执法人员不敢任意妄为，严格依法办事，真正做到执法为民、服务大众；让违法的民众认知法律的威严，了解自身的错误并及时改正，也让其它民众有前车之鉴，不敢做暴力抗法的事情，配合城管人员依法办事，遵守法律。

　　（二）强化队伍管理、全力提升队伍素质

　　城管执法队伍里鱼目混杂、人员混乱，整顿队伍人员是关键。我国应该制定严格的法律规范，使城管的队伍得到完善，人员的品质得到提升。

　　首先，城管执法队伍要严格控制协管人员的人数，抬高进入城管队伍的门坎，抓制度、促规范，要使执法队伍素质全面提升。并且要严格实施评议考核制度，定期进行考察，对不合格、不称职人员予以处分、开除，以此强化队伍质量，提高执法效率；

　　其次，提高执法人员的法律意识，增强他们的法律涵养，让其做到知法守法，法律要求做的事情严格执行，法律禁止的行为坚决杜绝；再次，认真加强队伍的自身建设，使队伍形成分工合理、科学、高效的运行机制，以创新的执法理念，以友善的执法方式为切入点，推动队伍作风转变，进一步提高执法服务水平，树立城管执法队伍的良好形象；

　　最后，加强队伍管理，定期进行训练，树立队伍“能吃苦、能战斗、能忍耐、能奉献”的精神，把他们培养成为一支纪律作风严谨、严格文明执法、全心全意为人民服务的队伍。

　　（三）加大城市管理宣传力度，提高公民法律意识

　　在城管执法过程中，由于市民百姓对城管执法的不理解，对法律知识的缺乏，经常有小商贩不配合执法人员的工作，还当众撒泼，甚至出现对执法人员使用暴力的情况，而市民百姓又不了解情况，只是一味的指责城管的不是……此外，许多地方为管理好城市，规定了严格的罚款处罚措施，但这是治标不治本的，最根本的办法是使城管执法的法律依据、为人民服务的宗旨深入人心、为人们所了解，这样才能使城管执法得到人们的认可，城管执法才能发挥最好的效果。

　　因此，国家应制定法律制度，让广大人民都能知晓。执法部门应加大城市管理宣传力度，提高公民法律意识，利用网络、报刊等平台，宣传相关的法律法规，报导城管执法中的好人好事，使城管执法的依据、原因及好处深入人心、家喻户晓，让人们充分认识和理解城管执法的必要性和重要性，消除“法不责众”的观念，真正认识、支持、参与城管的执法工作，做到“人民城市人民建，人民城市人民管”。让城管的工作得到百姓和大众的支持，这样城管执法人员工作就会事半功倍。

　　（四）加强与群众的沟通

　　虽说城管暴力执法，人们对其深恶痛绝。但城管执法人员中也有尽心尽力为人民服务的，人们不能仅因一些不好的执法人员就否认所有的执法人员，对其有偏见。并且正如上文所说，不能仅因看到有摊贩躺在地上，便马上义愤填膺指责城管暴力执法，弱者并不等于合法合理。我们应该客观公正的看待问题，不应一味指责城管的不是。因此，让群众了解城管的工作、认识城管工作的辛苦、加强与群众沟通刻不容缓。

　　在多数人看来，城管执法人员是代表行政机关、代表国家，是高高在上的官，与我们老百姓之间隔了一条无法越逾的鸿沟，相互之间无法沟通。所以，在执法过程中与老百姓打交道就比较困难，办案的效率也就比较低。

　　针对上述现象，城管执法人员一方面应深入百姓，经常与百姓打交道，宣传城管执法的好处，及时了解百姓的心声，为百姓办实事。经常提出一些执法过程中的“热点”、“难点”问题，吸引群众百姓参加。并让人们了解到，城管执法的目的不是与人民作对，而是为了城市的运行更加顺畅，人们的生活更加和谐。另一方面城管执法人员不能一味的只管人、管物、管事，而应重视城市管理如何改善下岗人员、进城务工者的生存、发展环境，切实为人民办事。长此以往，百姓与城管之间的鸿沟就会越来越小，城管的工作就会得到百姓的支持，城管在执法过程中就会比较得心应手，有利于及时、有效、便民执法。

　　人民是城市的生产者、建设者及消费者，是城市的主人。城管执法必须以人为本、以人民利益为要。要坚持执法为了人民，执法依靠人民，执法成果归于人民。加强与群众沟通，才能使执法发挥最好的效用，产生最大的利益。

　　四、结语

　　胡锦涛同志在党的十七大报告中曾指出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”城管执法是社会管理格局的重要组成部分，也是加快城市化进程的必然产物。城管执法水平的高低，既是城市综合实力的表现、文明程度的标志，也是城市民众素质高低的外在反映。

　　城管执法具有复杂性、多样性、现实性和地域性，牵涉到公民权利义务，同时又与社会生活和社会管理紧密联系。它是一个长期积累的问题，对它的改革，不是一朝一夕能改变的。它的变革，需要从根本上入手，国家和地方相互配合，各机关相互联系，大众的广泛参与，才能使城管执法健康稳定的发展。只要我们正确对待，及时处理，解决好问题，城管执法将会为我们城市的发展、我们国家的运行、人民的利益发挥巨大的作用。

　　我们大家都是城市管理的受益者，都应成为城市管理的理解者、关注着、支持者和参与者，希望大家在城管执法过程中，少一点指责，多一点理解；少一点厌恶，多一点尊敬；少一点批评，多一点参与；少一点阻碍，多一点配合。只有这样，我们才能够把城市建设好、管理好！

　　参考文献

    [1]《行政法学》，法律出版社，1998年7月版。

    [2] 姜明安主编，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，2000年。

    [3] 张正钊、胡锦光主编，《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社，2000年。

    [4] 张烩，《城管暴力执法成因分析》，期刊 2009（04）。

    [5]贾志，《我国城管暴力执法的危害、成因及对策研究》，2007年。

    [6]张煜、孙国良，《我国城管执法存在的问题及对策研究》期刊-核心期刊 2008（12）。

　　（作者单位：云南广南县人民法院）