委托执行是指管辖法院在不便于直接执行的情况下，将案件委托外地人民法院代为执行的一种法律制度，该制度为协调法院系统间执行工作提供了依据。委托执行是人民法院执行工作中的一个重要组成部分，是解决跨辖区执行案件"执行难"，克服地方保护主义，切实保障跨辖区案件当事人合法权益的有效措施。实践中，虽然委托执行可大量节约执行成本，提高执行效率，但由于现行委托执行制度的不健全 ,致使大量委托执行案件存在着结案难度大、结案率低、管理不规范等诸多问题，使得其并未发挥应有的便捷、快速、高效的作用，反而成了执行工作的又一"顽疾"。

    一、委托执行制度的概念及适用条件

    委托执行制度是指负责执行生效法律文书的人民法院，在执行被执行人与财产在其辖区以外的案件时，委托当地有关的人民法院代为执行的一种法律制度。其中,受理执行案件并将案件委托出去的人民法院,称之为委托法院，接受委托代为执行的当地人民法院,称之为受托法院。司法实践中，我国法院委托执行的实施需满足以下几个条件：

    （一）委托法院具有案件的执行管辖权

    人民法院只有对属于自己主管或管辖的执行案件才能在受理执行申请或接受执行移送后依照法律规定委托外地法院执行，即委托法院自身须先行拥有执行管辖权。申请人向没有管辖权的人民法院申请执行的，人民法院应当告知其向有管辖权的法院申请执行，如果已经受理了不属于自己管辖的执行案件的，则应将案件移送给有管辖权的法院执行，该情形属于移送执行，并非委托其他法院执行，二者需区别对待。

    （二）被执行人或被执行的财产不在管辖法院辖区内

    执行案件需要强制被执行人履行义务或强制执行被执行人的财产，但是，由于诉讼管辖和执行管辖标准不同，有可能产生被执行人住所地或被执行的财产所在地不在执行管辖法院辖区内的情形，人民法院执行这类案件时就需要跨越自己的辖区，造成诸多不便，执行成本较高，但是如果由被执行人或被执行财产所在地的人民法院执行可能会更为有利。 如若被执行人或被执行的财产在执行管辖法院所在地，则委托执行既无便利，也无必要。

    （三）受托法院是被执行人或被执行财产所在地的人民法院

    外地人民法院只有对自己辖区内的被执行人或被执行的财产才拥有司法管辖权，对与自己辖区无关的诉讼当事人和争议的财产不能行使司法管辖权，因而委托执行只能委托被执行人或被执行财产所在的当地人民法院，而非任意选择之。

    （四）确有委托执行的必要，委托执行更便于案件执行

    对被执行人或被执行财产在外地的案件，执行管辖法院可以委托外地法院执行，也可以自己直接派员执行。但在什么情况下委托外地法院执行，什么情况下直接执行，我国民诉法没有明确规定。对此，笔者认为，如管辖法院在审判阶段就已办理了财产查封、扣押、冻结手续的一般直接去执行，而不必委托执行。其次，有无必要委托外地法院执行由委托法院决定，并以委托执行能更便利、更迅速地执行案件为原则，以执行便利与否为委托前提。

    二、当前我国法院委托执行制度适用过程中存在的问题

    （一）委托执行案件的委托期限较短

    《最高人民法院关于执行工作若干问题的规定（试行）》第111条对此作出了限制性的规定，"凡需要委托执行的案件，委托法院应在立案后一个月内办妥委托执行手续。超过此期限委托的，应当经对方法院同意。"依据此规定，负责执行的法院立案后就必须在一个月内委托被执行人或被执行财产所在地的法院。而现实中有许多法院为了使案件能得到快速的执行，先是选择自己采取查封、扣押、冻结被执行人财产等强制执行措施来执行生效的法律文书，当需要执行被执行人其它财产时才委托被执行人、被执行财产所在地的法院执行，这样大多都超过了一个月的期限，造成不好委托，其结果是不利于案件的执结，症结便在于委托执行的委托期限较短或过于匆忙。

    （二）委托执行与赴外执行做法不一

    同样的案件，有的采取委托执行，有的采取赴外执行。执行人员出于某种原因，为"甩包袱"减轻自身负担，或为庇护被执行人，或为敷衍当事人的催促、推卸责任、存在侥幸心理，而将一些本应由自己执行的案件委托给外地法院执行；而有的为了"关系案"、"人情案"，将本应委托给外地法院执行的案件采取一些变通措施，自身赴外执行，使委托执行制度流于形式，成效甚微。

    （三）受托法院对委托执行事项存在执行不及时、不到位或拖延、消极懈怠执行等现象

    受托法院在办理受托执行案件时，往往对其重视程度不够，加之当地的人情关系等因素，对受托案件全凭执行人员个人喜好和重视程度，有时间就执行，没时间就不执行；有的案件甚至数年都没有去执行，而有的案件等到要去执行的时候，由于之前执行措施采取不够及时，被执行人已将所有财产转移，导致案件最终执行无望。有些受托法院接受委托后，考虑到结案指标等因素，对此类案件只作登记，往往不列入本院收结案统计范围；有些法院甚至对委托案件连登记都没有。其次，在某些区域，因为委托执行的案件并不列入受托法院年终检查案件的范围，这就造成受托法院对委托案件的执行责任心不强，内外有别，执行委托案件有时完全凭执行人员个人责任心和喜好，积极的就执行，消极的就不想执行，从而造成委托案件难于执行。

    （四）受托法院易受地方保护主义思想影响，出现推诿应付问题

    虽然设立委托执行制度的初衷之一就是为了排除地方和部门保护主义的影响，但在实践中效果并不理想。由于受托法院与被执行人同处一地，因此在很多情况下他们不愿得罪被执行人，法院也想极力维持与本地区其他单位之间的融洽关系，这种现象在被执行人为单位或者经济组织时特别突出。 由于地方保护主义作祟，使得在执行受委托案件时，很多时候受托法院该采取的措施也不采取，或者拖延采取，严重影响了委托执行案件的最终效果。受托法院经常会以当事人难找，被执行人无履行能力等原因为借口，对委托案件推诿应付。受托法院即被执行人住所地或被执行人财产所在地的人民法院，为了地方利益或个人关系，其执行人员在执法上就会有意无意地偏袒被执行人，刁难申请人，从而不依法执行，或懈怠执行。实践中，还有些受托法院为达到不予执行的目的，对受托执行的生效法律文书横加指责，拒不执行。这样就出现一种怪现象，人民法院到外地执行，外地法院还会应其请求积极予以配合执行，但将执行案件委托给其所在地法院执行，而一经委托，案件就如同沉如大海了。究其根源，很多时候还是地方保护主义在作祟。

    （五）委托执行案件管理监督不严

    对委托执行案件，委托法院依据委托执行函即可报结案，而受托法院为提高结案率等原因，往往不将受托案件列入案件综合信息管理系统，导致此类案件无人问津。

    目前，在我国大多数省份，省内跨地区委托执行的案件，均由委托法院将相关材料直接寄送受托法院；凡需委托外省法院执行的案件，由委托法院将相关材料报送省高级法院，由省高级法院统一对外省高级法院联系委托进行办理，但是亦有例外情形。例如，在笔者所在的江苏省，根据与兄弟省份间达成的司法合作等协议约定，在江苏、浙江、上海、山东和福建法院之间便建立了执行工作司法协作关系，该四省一市法院之间的委托执行案件，除山东省高院统一办理委托执行工作外，其他省市原则上可在同级法院之间直接办理委托手续。

    实践中，无论委托省外法院还是省内法院执行，都存在着一些共同的问题，如委托法院滥用委托执行、受托法院不及时向委托法院及当事人告知案件执行情况、受托法院不重视甚至怠于执行委托案件等等。究其原因，就是对委托执行案件管理和监督的缺失。因此，要改变目前我国委托执行案件大多有始无终的现状，就要加强委托执行工作的管理和监督，以充分发挥委托执行的效率优势。

    （六）申请人对委托执行案件的跟踪关注难

    对委托执行案件，依法律规定，委托法院在立案后一个月内委托出去即可，同时依据委托执行函即可报结案，而对委托执行案件执行的进展情况和实际效果关注的较少。实践中，这样就会出现申请人一般很难对自己案件进行直接、有效地跟踪关注的情况，原因很简单，申请人在向立案法院即委托法院咨询案件执行情况时，委托法院都会教条式地回答其案件已委托其他法院执行了，他们基本不再过问了，具体执行情况需要申请人和受托法院直接联系；而现实中申请人和受托法院一般不在一地，让其与受托法院直接联系或跟踪关注会勉为其难，会花费大量人力、物力和财力，很不现实。笔者通过切身参与执行办案，对这一点切实身有体会，实践中案件一旦委托执行后，多数情况下申请人便很难接触到案件的执行过程了，陷入到一个无法有效地关注和了解自己案件进展和处理情况的尴尬境地，此乃委托执行带来的一个异常情景和无奈产物。

    （七）委托执行的案件执结率过低

    目前，在我国司法实践中，委托执行的案件很多得不到实际执行，执行效果较差，执行申请人好似一个"皮球"，处于委托法院和受托法院"两不问"的境地，被两边推诿，这也导致申请执行人对委托执行缺乏信任，意见很大。受托法院特别是广大基层人民法院，由于受司法资源紧缺和人力的限制，就会经常以当事人难找、被执行人无财产可供财产执行、暂无履行能力等原因为借口，对委托案件推诿应付。此外，一部分委托执行案件因受地方保护主义和个人关系的影响，受托法院的执行人员在执法上就会有意无意地偏袒被执行人，刁难申请人，从而不依法执行或拖延消极执行，使申请人权益遭受损害。因此，现实中有些申请执行人宁愿多花费用申请异地执行，也不愿意委托执行。正是由于委托执行存在的这种困境，以及无人问津的尴尬现实，造成了我国委托执行案件的执行效果较差，执结率过低，申请执行人对委托执行缺乏信任，缺失信心。

    三、完善现行委托执行制度的对策及建议

    我国现行委托执行制度是根据我国国情所设立的一项执行制度，具有超前性和较强的实用性，有利于提高执行效率和执行效果，对它设立的初衷，存在的优点还是应该予以充分肯定。但同样不容回避的是，现行委托执行制度在规范性、操作性和制约性上尚存在一定的瑕疵，因此需在实践中对其进行相应的改革和完善。

    （一）进一步加强立法工作，消除法律冲突，完善委托执行的法律法规

    现有的《中华人民共和国民事诉讼法》第210条、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第111条至第123条、《最高人民法院关于加强和改进委托执行工作的若干规定》中分别对委托执行的具体操作及有关问题作了规定，除此之外，其他一些法律法规也对委托执行问题作了原则性规定。但所有的这些规定中，存在着部分规定之间有冲突、法律规定过于分散等种种问题，为实践办案带来了诸多不便。目前，由于我国尚未颁布《强制执行法》，但从《强制执行法》征求意见稿看，只有简单的二条，所以，关于委托执行案件的办理，各地法院无论是从立案收费方面，还是执行方法方面，差异很大，随意性很强，而最根本的办法就是通过立法机关解决，尽快制订、完善强制执行法，并将委托执行工作中所涉及到的一系列问题，作为执行法的一项重要内容加以规定，从而使委托执行工作每操作一步，都有法可依。 所以，为从根本上确立和规范委托执行制度，笔者认为，我国应尽快制定《强制执行法》，并在其中设立委托执行一章，在综合现有委托执行法律规定的基础上，以基本法的形式对委托执行的立案收费、执行期限、委托案件范围、委托执行方法、委托法院和受托法院管辖权和执行权等各个方面予以统一规范，从而使委托执行真正做到有法可依。

    （二）进一步规范委托法院的委托行为

    委托法院作为委托案件的源头，有义务把好案件的立案关，从严审查执行案件，完备委托手续，审核生效法律文书，避免委托执行因案件自身的原因导致委托后无法执行，尽可能保证委托执行效果的实现。委托执行案件报结后，应尽快建立健全委托外地法院执行案件的档案材料。凡委托外地法院执行的案件，委托法院都要将案件的有关情况详细登记留份存档，以备与受托法院联系协调、催办、办理必要手续时使用。

    （三）完善委托法院与受托法院的权限划分

    从目前来看，委托执行被定位为有限制的执行实施权的分割转移，这种分割转移的理论有其合理性。但是，实践中这种限制性执行实施权分割转移的理念很容易造成委托法院和受托法院之间权限的混乱，甚至出现委托法院和受托法院之间互相推诿的现象，非常不利于案件的执行。笔者认为对其权限应做如下划分：委托人民法院仅保留对委托执行案件的监督、催办，裁定中止、终结执行和对执行依据的生效法律文书的裁决权的权限，其他均应移交给受托法院。这样做，即有利于委托法院对执行案件的必要监督，同时可防止其对案件具体执行的不必要的干涉。受托人民法院应当享有的权限有：一是自主决定采取执行措施和强制措施；二是对于需要变更或追加被执行主体、因执行担保需要暂缓执行、当事人之间达成和解协议的情况，自主制作结案裁定；三是除委托法院享有外的其他执行权限。

    此外，对案件办理过程中遇到的实体或程序问题，需进一步明确委托与受托双方的权限与协调规程，诸如执行权由受托法院行使，同时为防止地方保护，明确委托法院对受托法院进行必要的监督，具有催办权、审查权和异议权等，从各个方面确保案件有效执行。

    （四）加强对受托方的监督制约和对委托执行案件的管理

    委托法院委托执行后，应及时同受托法院联系，并尽可能告知受托法院的上一级法院，受托法院也应及时将执行情况反馈告知委托法院。同时受托法院的上一级法院应建立完善的督查机制，定期监督检查委托案件的执行情况。

    实践中，有些委托法院明知被执行人无确切住所、长期下落不明，又无可供执行的财产仍委托执行，以及被执行企业已进入破产程序或已经宣告破产仍委托执行，这无疑加重了受托法院的负担。对上述类型的案件，笔者认为应当及时依法裁定中止执行或终结执行，而不能存有"甩包袱"的思想不负责任地委托外地法院执行或"一委了之"。对受托法院来说，则应规范立案方式，加强委托执行案件立案方面的管理，委托执行案件应比照法院正常立案程序作为一起普通执行案件予以立案执行，并将其纳入本院的收支结案体系，完善监督激励机制。此外，应加强和完善内部管理制度，规定受托法院应将收到的委托案件纳入本院案件综合信息管理系统，与本院的其他执行案件统一考核，由此提升受托法院执行委托案件的责任心和积极性。

    （五）强化委托执行案件的催办制度

    为提高委托案件执行效率，受托法院接受委托并立案后30日内未执结的，期满后3日内，委托法院即可向受托法院发出催办案件通知并报高级法院备案。实践中，如果委托法院和受托法院均为基层法院的，受托法院接受委托并立案后3个月内仍未执结的，期满后3日内，委托法院报中级法院进行同级催办并报高级法院备案，受托法院接受委托并立案后6个月内仍未结案的，期满后3日内，委托法院报高级法院并由高级法院向受托法院的高级法院进行催办并报最高法院备案。关于催办委托执行案件的所有材料，均以所立的执委字号形成副卷。如果委托案件执行完毕，该案件以执行完毕报结，如果该委托案件因法定原因造成无法执行，要将受托法院提供的不能执行的相关证据附卷后，以中止或终结执行报结案后，把该案作为立案时执委字号副卷立卷归档。

    （六）强化上级法院对下级法院委托执行工作的管理和监督

    上级法院要对辖区内各法院委托执行工作进行定期检查监督，发现问题要及时解决，对受托案件无特殊情况久拖不执的，要追究案件相关责任人的责任。各省和直辖市高院执行局内，可以设立委托执行组或者由专人负责办理委托执行事宜，建立委托执行案件督办制度。上述委托执行案件督办机构，除对委托执行案件进行登记、转发外，还应当采取有效措施监督执行。对受托法院无正当理由，超过法定执行期限未能执结的案件，委托法院来函要求督促执行的，受托法院所在地的高级法院应按照《最高人民法院关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第265条和《最高人民法院关于加强和改进委托执行工作的若干规定》第13条的规定，书面指令受托法院执行。经指令执行后，受托法院仍未采取实际执行措施的，可以采取指定执行、共同执行、提级执行或统一集中清理的办法执行，并及时告知委托法院。

    对于受理案件的法院以"因其他特殊情况不便委托执行"为理由而要求采取异地执行的案件，上级法院要严格审批，凡认为应当委托执行的，坚决指令受理案件的法院委托执行，以杜绝"人情案"、"关系案"的发生。同时，还要对下级法院委托出去的案件严格把关，以防止受理案件的法院，为了"甩包袱"或"给申请执行人一个交待"，而将不得委托执行的案件委托给其他辖区的法院执行，造成委托执行工作的混乱。 受托法院收到委托函后，只要委托手续齐全，就应当在收到函件之日起十日内开始执行，对于受托法院在规定的时间内不开始执行的，委托法院可以请求受托法院的上级法院指令其执行，对于超执行期限的委托案件，上级法院在必要时，可以作出交叉、提级、集中执行的决定；上级法院对下级法院不依照有关规定办理委托案件造成重大影响或后果的，应当予以通报批评，情节严重的，要追究相关人员的法律责任。同时，上级法院对下级法院委托出去的案件严格把关，对委托案件的情况，要求委托法院应同时报上级法院存档，以备协调时使用。受托法院的上级法院应对委托案件定期检查督办，在收到委托法院报送的委托执行案件主要情况通报后，应定期对受托案件进行必要的督导和督促。

    总之，委托执行是这国法律规定的一项重要执行制度和执行方式，就其制度设计而言，是当今世界民事执行的发展趋势，其优势性和先进性不言而喻。同时，委托执行制度的改革之路任重而道远，但只要我们所有执行人员坚定信心，提高认识，真正树立起全局观念，不断钻研，以创新的意识开展执行工作，就一定能够推动我国现行委托执行制度的不断发展和完善。相信未来的某一天，委托执行制度必将会成为破解我国法院"执行难"问题的一把利剑，对此，我们将拭目以待。

    注    释：

    1、霍力民：《民事强制执行新视野》，人民法院出版社，2002年版。

    2、赵洪沛：《论委托执行制度的改革与完善》，载《山东审判》，2002年第5期。

    3、详见第六次苏浙沪闽鲁法院执行工作协作会通过的《关于加强苏浙沪鲁闽法院执行工作中司法协作的若干意见》。

    4、刘金华：《论强制执行法律制度的立法完善》，载《强制执行指导与参考》，2004年第4期。

    5、李海军：《执行立案制度构建初探》，载《执行工作指导》，2006年第2期。

    6、吴明童，陈明君：《民事执行管辖制度的缺失及其冲突解决途径》，载《执行工作指导》2006年第1期。