民事送达制度是当事人与人民法院信息沟通的桥梁，它贯穿民事诉讼活动的始终，甚至决定着整个民事诉讼活动的进程，其重要性不言而喻。随着“诉讼爆炸时代”的到来和实务界“送达难”问题日益凸显，学术界对于民事送达制度的研究不断增多，但通过研究社区来解决“送达难”问题的述著却很少见，故作者拟填补这一空白，通过对社区的探讨和分析，从中找出完善民事送达制度的有益方案，以供立法参考。本文共分四部分，第一部分介绍我国民事送达制度的历史发展及具体内容，第二部分分析我国民事送达制度的缺陷，第三部分针对留置送达、公告送达、邮寄送达的缺陷，从社区管理的角度找出相应的完善方案，第四部分简要说明了社区在我国民事送达制度中发挥作用的制度构建。

    论社区在民事送达中的作用

    民事送达制度是当事人与人民法院信息沟通的桥梁，它贯穿民事诉讼活动的始终，甚至决定着整个民事诉讼活动的进程，其重要性不言而喻。随着“诉讼爆炸时代”的到来和实务界“送达难”问题日益凸显，学术界对于民事送达制度的研究不断增多，但通过研究社区来解决“送达难”问题的述著却很少见，故作者拟填补这一空白，通过对社区的探讨和分析，从中找出完善民事送达制度的有益方案，以供立法参考。

    一、我国民事送达制度的概况

    （一）民事送达制度的历史发展

中国古代以“诸法合体”的律典编纂方式为基本的法律形式，没有独立的民事法典和民事诉讼法典。近代意义上的民事诉讼法是19世纪后期随着西方法学的输入，特别是在20世纪初期开始的近代法典编纂运动的历史背景下出现的。1910年沈家本等人编纂了《大清民事诉讼律草案》，该草案开我国民事诉讼法单独立法之先河，打破了中国传统的“诸法合体、民刑不分”的法典体例，产生了近代意义上的民事诉讼法，送达作为民事诉讼法中的一项重要制度也首次在该法中出现。该草案对民事送达作了比较详尽的勾画，其条文达37条之多，对送达主体、送达对象、送达方式、送达效力都有细致规定，从编纂者的“谨按”中我们可以得知，清末民事送达兼采职权送达主义和当事人送达主义，以通常送达、嘱托送达、公式送达为基本送达方式，并明确规定送达必须依法定方式为之，否则送达应归无效[1]。草案对送达的规定具有积极的历史意义，虽然草案由于清朝的覆亡而未及正式颁行，但是它为以后历届政府编纂更完善的民事诉讼法典奠定了良好的基础。

    建国初期，中央人民政府法制委员会拟定的《中华人民共和国诉讼程序通则(草案)》、最高人民法院华东分院1950年《关于审判程序等几个问题》、最高人民法院1951年《关于民事诉讼程序问题的答复》、1956年《各级人民法院民事案件审判程序总结》以及在此基础上写成的《民事案件审判程序》等法律文件中都对送达制度做出了规定[2]，初步涉及法警送达以及直接送达中的亲属代收、邮寄送达、委托送达、公示送达等方式，成为我国民事送达制度的早期雏形。

    1982年，《中华人民共和国民事诉讼法》(试行)颁布实施，其中第68条至第75条就对直接送达、留置送达等六种送达方式及送达日期做出了规定。1991年，我国民事诉讼法正式颁行，有关送达的规定仍旧体现在8个条文中，与1982年颁布的《民事诉讼法(试行)》几乎完全一样；1992年，最高人民法院颁布《关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题意见》(以下简称《民诉意见》），该意见对受送达人、留置送达、公告送达、送达日期等问题都做出了具体解释，此后，最高人民法院又针对实践中出现的新问题陆续出台一些法律文件，如1993年《法院公告刊登办法》，2001年《关于改进人民法院公告发布工作的通知》, 2003年《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定))(以下简称《简易程序若干规定》), 2004年《关于依据原告起诉时提供的被告住址无法送达应如何处理问题的批复》、2005年《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》等。此外，我国《民事诉讼法》及最高人民法院司法解释对涉外送达也做出了特别规定，这些都构成了我国民事送达制度的基本内容。总的来说，我国的民事送达制度正处于不断完善之中，但我们也应看到，我国与世界其他国家相比还是存在着一定差距，另外，实践中不断出现的问题也为民事送达制度的立法提出更高要求，我们应积极探索送达制度的革新之路，使之不断成熟完善。

    （二）民事送达制度的具体内容

    我国目前对送达的规定主要体现在《民事诉讼法》及其司法解释上，此外《简易程序若干规定》也对简易程序中的送达问题做出明确规定，我国法律规定共有六种送达方式，即直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达和公告送达，其中，直接送达是最主要也是最基本的方式，只有在直接送达不能的情况下才能使用其他几种方式，而公告送达是穷尽所有方式后才能使用的方式，因此法律对其也有比较严格的限定。

     1.直接送达，是指人民法院派专人将诉讼文书直接交付给受送达人签收的方式。《民事诉讼法》第78条规定:送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在时交他的同住成年家属签收;受送达人是法人或其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收;受送达人有诉讼代理人的，可以送交其诉讼代理人签收;受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。但是，调解书应当直接交送本人，不得由别人代收，因为调解书一经接受即发生法律效力，当事人如果不接受，即视为调解未能成立。

    2.留置送达，是指受送达人无理拒收诉讼文书时，送达人依法将诉讼文书放置在受送达人的住所即产生法律效力的送达方式[3]。根据我国《民事诉讼法》第79条规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者受送达人所在单位的代表到场，说明情况，并在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达。另外，根据《民诉意见》第81条至第84条的规定：向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达。受送达人拒绝接受诉讼文书，有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人不愿在送达回证上签字或盖章的，由送达人在送达回证上记明情况，把送达文书留在受送达人住所，即视为送达。受送达人有诉讼代理人的，人民法院既可以向受送达人送达，也可以向诉讼代理人送达。受送达人指定诉讼代理人为代收人的，向诉讼代理人送达时，适用留置送达。调解书不适用留置送达，当事人因故不能签收的，可由其指定的代收人签收。

    3.委托送达，是指负责送达的人民法院直接送达诉讼文书有困难时，依法委托其他人民法院代为送达。根据《民事诉讼法》第80条的规定，直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达。

    4.邮寄送达，是指人民法院将所送达的诉讼文书通过邮局并以挂号信形式寄给受送达人的方式。《民事诉讼法》第80条规定，直接送达诉讼文书有困难的，可以邮寄送达，邮寄送达的，以回执上注明的收件日期为送达日期。《民诉意见》第85条规定，邮寄送达应附有送达回证，挂号信回执上注明的收件日期与送达回证上注明的收件日期不一致的，或者送达回证没有寄回的，以挂号信回执上注明的收件日期为送达日期。

    5.转交送达，是指人民法院将诉讼文书送交受送达人所在单位代收，然后转交给受送达人的送达方式，转交送达有三种情况：受送达人为军人的，通过其所在部队团以上单位的政治机关转交;受送达人为被监禁的，通过其所在监所和劳动改造单位转交;受送达人正在被劳动教养的，通过其劳动教养单位转交。代为转交的机关、单位收到诉讼文书后，必须立即送交受送达人签收，以其在送达回证上签收的时间为送达日期。

    6.公告送达，是指人民法院以张贴公告、登报等方式将诉讼文书公诸于众，经过一定时间，法律上即视为送达的送达方式。《民事诉讼法》第84条规定，受送达人下落不明，或者使用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达，自发出公告之日起，经过60日，即视为送达。公告送达应在案卷中记明原因和经过。此外，《民诉意见》中规定，公告送达可以在人民法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告;对公告送达方式有特殊要求的，应按要求的方式进行公告。公告的内容因诉讼文书的种类而有所差异，《民诉意见》对起诉状或上诉状、传票、判决书或裁定书的公告内容做出了详细规定。

    二、我国民事送达制度面临的问题及存在的缺陷

    （一）在送达主体方面

虽然在我国《民事诉讼法》中没有明确规定人民法院是送达主体，但是根据相关法律规定及司法实践，我们可以得知人民法院就是送达的唯一主体。送达在我国被视为人民法院的一项职权工作，只能由人民法院按照法定程序和方式进行。这种做法存在明显的缺陷:其一，由人民法院包办所有的送达事务不利于缓解人民法院所承受的诉讼压力，作为一项日常事务性工作，送达耗费了人民法院大量的时间与资源，其工作负担不言而喻，在这些送达事务中如果允许其他主体参与进来，就可以减少、避免送达环节的重复劳动，使原本紧缺的司法资源得到更加合理和高效的分配，有利于人民法院利用更多的时间提高审判工作水平和办案质量;其二，当出现送达不能的情况时，当事人会因此责怪法官，甚至怀疑诉讼程序的公正性，对人民法院的判决结果持抗拒态度。

    此外，在人民法院内部是如何对送达工作进行分工和配置的呢?是案件的承办人员(审判员、书记员)还是其他工作人员(如法警)?相关法律和司法解释都没有做出明确规定，导致司法实践中有些法院在送达时各部门之间相互推诿，尤其是遇到当事人地址不详，路途遥远，联系不便的情况时，都不愿接受送达任务，影响了诉讼进程和办事效率，因此对法院内部送达人员划定分工，落实责任是非常必要的。另外，送达还涉及法院与外部其他单位合作的问题，如邮政部门和公告受理部门、承担转交任务的特定部门，如何协调法院与各部门的关系也是实务中面临的一个问题。

    （二）送达程序方面

    送达方式是我国送达制度的重点内容，送达程序合法与否都体现在送达方式的运作上，我国《民事诉讼法》虽对送达方式有着明确规定，但在实践中却经常得不到正确执行，送达人员常常变相采用方便于己的送达方式，违背了立法初衷;受送达人基于各方面原因，也不能很好配合法院的送达工作。

    1.直接送达

    （1）受送达人身份难以确定。《民事诉讼法》规定受送达人不在家的，可由与其同住的成年家属签收，但实践中会出现签收回证时成年家属以各种理由推脱不签收(不符合实际)或他人签收但没有提供身份证明而事后主张送达无效的情况。

    （2）受送达人的联系方式有问题，不易送达的，主要存在以下几种情形:当事人提供的受送达人地址不详，或住所地与实际住址不一致，造成送达困难的;受送达人恶意逃避送达，更换住址或联系方式，难觅行踪的。

    2.留置送达

    （1）留置送达形同虚设。《民事诉讼法》第79条规定了留置送达的条件:受送达人或其同住成年家属拒绝接受诉讼文书;送达人需邀请见证人作证，见证人应签名或盖章;将送达文书留置在受送达人的住所。该法条对适用留置送达规定了比较严格的条件，特别是第二项条件，立法本意是为了限制法院滥用职权以确保程序的正当性，但在实践中难以达到法律要求。人民法院在送达时没有权力强制有关代表作证，而相关人员也无法定义务接受邀请为其作证，实践中，相关人员由于各方面的顾虑不能配合法院在送达回证上签名或盖章，对拒不配合的，有些法院甚至采取让当地派出所出面协调的方式，既降低了送达效率，又不利于树立法院的权威。尽管《民诉意见》、《简易程序规定》对被邀请的人不愿到场见证的情况做出规定，即由送达人在送达回证上记明情况即可适用留置送达，但在实践中，有的法院采取了变相做法，适用留置送达的前提是受送达人或其同住成年家属拒收诉讼文书，而送达人员在直接送达时发现受送达人家里没有人，为了节省时间，避免再跑一趟，他们干脆把文书留在受送达人的住所，以没有见证人愿意见证为由适用留置送达，这种做法严重影响了送达程序的正当性，不利于保障当事人的程序利益。

    （2）留置送达不利于当事人的隐私保密。留置送达，须邀请有关基层组织或所在单位的代表到场，此时难免有邻居或者他人围观，甚至了解到一些情况或者不甚了解而对外传播非正常信息，这是留置送达中当事人，特别是法人和其他组织最为反感的[4]。

    （3）留置送达效率较低。在留置送达中，送达人首先要确认受送达人是否在家，如不在家还要确定是否有与其同住的成年家属;如果受送达人及其同住成年家属拒绝接受诉讼文书，那么送达人还要寻找相关见证人，实践中很多人见到法院工作人员一般会避而远之，此时送达人就要与见证人沟通，在见证人不愿配合的情况下，送达人更是要耐心开导，这整个过程就要耗费较多时间。

    3.邮寄送达

在直接送达难以实现的情况下，法院往往会采取邮寄送达的方式，邮寄送达利用邮政机关在邮递方面快速、方便的优势，分担了法院的一部分送达压力，提高了送达效率，但是在实践中，还是存在不尽如人意之处。

    （1）诉讼文书被退回的情况十分普遍，这是由多方面原因造成的，笔者将在下文叙之。

    （2）法院不能及时收到挂号信回证。邮寄送达应当附有送达回证并以回证上注明的收件日期为送达日期，如挂号信回执上注明的收件日期与送达回证不一致或送达回证没有寄回的，以挂号信回执上注明的收件日期为送达日期。“邮政机关目前处于由国家行政机关向自负盈亏的企业化发展，由于垄断性和利益驱动，挂号业务的利润不足以使邮局在工作中获得很大的经济效益，加之人力、物资缺乏，邮寄周转环节过多的缘故，从而造成回执时间很长。[5]”一般情况下，本地区内的回执单都能比较及时地返回送达法院，但对于外地的挂号信回执来往需要较长时间，而一般送达都是有时间限定的，临近期限届满时，法院只能到邮局采用邮政查询来得知诉讼文书是否被送达。

    （3）采用“特快专递”业务成本高。目前有不少法院采取特快专递送达文书，虽然特快专递比普通邮寄更加快捷，更能保证送达质量，但其成本较高，如寄往市区，500克以下的邮件就要20元，如果寄往外省，邮寄费用要40元。由于目前送达费用的分担在法律上没有明确规定，有的法院让当事人承担这部分费用，无疑就给当事人加重了负担。

    （4）邮递员的权利义务有待明确。根据中国现行法律，邮政部门并无法定的送达义务，只能参照邮政部门的行规行纪对邮递员的行为进行规范，邮递员送交当事人诉讼文书的行为因其无法定的送达职责，只能等同于信件的邮送，故邮寄送达的整个过程并不是严格意义上的民事诉讼送达。如果没有明确邮政机关在送达中的权利义务必然会使其缺乏一定的主动性，甚至导致其工作的不负责任，如邮递员遇到当事人拒签时就不能适用留置送达;邮递员没有查找受送达人的义务，因此遇到家中无人、地址变化等情况时，只能把邮件退回法院。

    4.委托送达

    委托送达是为了解决异地送达而设置的，立法原意是利用法院之间的相互协作与配合，委托另一法院对不在本辖区内的受送达人进行送达，从而有效解决异地送达的不便，减少送达成本。委托送达可以分为平级法院的委托和上下级法院的委托，一般情况下，上级法院委托下级法院进行送达都能达到令人满意的效果，但问题是平级之间的委托送达并不容易。目前我国各法院之间的司法协作制度尚不健全，加之各法院诉讼案件的大量增加，人力财力有限，各自的送达工作已应接不暇，何谈帮助其他法院进行送达，因此受托法院往往没有精力，也没有积极性、责任感完成受托工作，这些受托的送达通常被搁置在日程最后或等受托人员有空闲时才能得到执行，有些法院甚至对此置之不理，等到受托期限界至，故意以各种理由说明送达不能，然后把诉讼文书退回委托法院，造成委托法院不能在审限内及时结案。这种“委而不送，送而不达”的情况既影响了正常的审判工作，也恶化了法院之间的协作关系。

    5.公告送达

    （1）公告送达有被滥用的趋势。公告送达是一种推定送达，只有在受送达人下落不明或其他送达方式送达不能的情况下才能适用，然而在实践中，公告送达被滥用的情况屡见不鲜。一方面，有的当事人恶意使用公告送达，受送达人并没有“下落不明”，但其向法院提供错误的地址或其他联系方式，使法院无法找到此人而只能进行公告送达，从而达到获得缺席判决的目的;另一方面，法院由于工作繁忙，轻信谎言而对公告送达缺乏严格审查，或者是在尚未用尽其他方式的情况下就直接适用公告送达以图省事，这些做法都严重危害了受送达人的程序利益。

    （2）公告期限过长。我国的公告期限为60日，即自发出公告之日起，经过60日就视为送达。过长的公告时间使诉讼效率大打折扣，甚至还会被某些恶意当事人用来拖延诉讼。纠纷得不到及时解决必然会导致当事人诉讼成本的增加和法律秩序的不稳定。

    三、社区与我国民事送达制度的完善

    （一）社区与留置送达之完善

    案例一：原告蔡某(女，30岁)诉被告张某(男，32岁)民间借贷纠纷一案，法院按照蔡某提供的地址，驱车几十里来到被送达人张某家里送达应诉材料。因正值暑假，被送达人家里只有其8岁的女儿在家中，后经多方询问，得知张某在某地有一门面经营打字复印，一般晚上才回家。法院工作人员按照打听到得门面地址前往送达，该门面中一男子见来人是法院工作人员，称张某不在，不知道何时回来，其是帮打工的，于是送达工作当天无法完成，后经核实，此男子正是张某。

    该案例中，法院人员驱车几十里到当事人家里送达，正赶上当事人出门不在家;如果要等当事人回家，时间却不允许;如果将法律文书交其未成年的女儿，或由基层组织、邻居转交，却没有法律依据;再次送达，其由于张某没有表明真实身份，致使无法送达。这样，既浪费了人力财力，又使得效率低下。

    如上述案例，上门送达经常碰到的其情况是，受送达人见到上门送达的法院工作人员时，谎称不是受送达人，由于法院工作人员之前没有接触过受送达人，故无法辨别受送达人身份，造成原本可以适用直接送达或者留置送达完成送达工作却无法适用。如果社区工作人员在场参与，就可以避免出现上述情况。因为社区工作人员经常要与本辖区居民接触，对本辖区居民都比较了解，即使不是很熟悉，至少也能知道大概的身份情况。

    如前所述，适用留置送达应当有见证人在场见证，而社区的工作人员位于法律规定的可以作为见证人之列，但社区工作人员因为种种原因不愿见证，而法律也没有规定社区有作为见证人的义务，导致法院在适用留置送达时陷入尴尬境地。故明确社区有义务作为见证人参与留置送达，可以有效避免这一情况。

    （二）社区与公告送达之完善

    案例二、原告胡某诉被告刘某民间借贷纠纷一案，法院按照胡某提供的地址上门送达应诉材料，无人在家，询问邻居称已经很久不见刘某家住人。送达人员到所在小区物业查询，户主是被告刘某的名字，当送达人员要求物业公司出具刘某“下落不明”的证明时，物业公司工作人员称物业公司不可能天天守着刘某，刘某是否“下落不明”物业无法证明，物业公司只能出具刘某是该小区某房号业主的证明。送达人员来到刘某住所所在地居民委员会，而居民委员会也以类似理由拒绝出具“下落不明”的证明。另外，胡某提供的户籍查询证明显示刘某户籍所在地不在本市，而在该市下属的县城。后该案以物业公司出具的证明为依据公告送达被告刘某。

    该案例中，法院多次送达，也作出了最大的努力但仍无法送达被告，又因为没有相关组织出具刘某“下落不明”的证明，故使得法院在适用公告送达时有违反法律程序之嫌。

    适用公告送达前提条件就是受送达人“下落不明”，然而如何证明受送达人“下落不明”是一个很棘手的问题，现行法律并没有明确规定，司法实践中，法院通常是叫受送达人所居住小区的物业公司或者居民委员会出具证明，然而，由于物业公司是盈利性的单位，通常都是私人企业，让这样一个盈利性的组织出具某人下落不明的证明似乎过于轻率，也没有法律依据。而物业公司出于种种原因常常也不愿意出具此类证明。同样，居民委员会为了避免增加工作量或受送达人出现后责难等原因而不愿出具此类证明，由此造成法院无法适用公告送达完成送达程序。故应当在法律上明确社区有义务出具此类证明。这样做不但可行，而且必要。一方面，社区是基础群众自治组织，相对于物业公司来说，更适合出具此类证明。另一方面，社区与该辖区居民接触较多，相对于派出所，社区对辖区居民的居住情况了解更多。

    （三）社区与邮寄送达之完善

    邮局投递员投递邮件时，通常是先通过电话联系收件人然后再将邮件交由收件人签收，如果邮件上没有留电话号码或者电话号码无法拨通，投递员则需上门送达，由于投递员通常是在上班时间上门投递，很难保证受送达人在家，由此造成邮件经上门投递无人后退回。如果邮局上门投递无人时，可以将邮件交给社区，让社区将邮件转交给收件人签收后再将邮件回执交给邮局，其投递效果将明显提高。

    四、社区在民事送达中发挥作用之制度构建

    要发挥社区在民事送达中的作用，缓解法院在送达过程中的工作压力，就应当制定与之相配套的一系列制度。

    一方面，应当对社区增加经费支持，由于社区是基层群众自治组织，人力物力有限，资金来源渠道少，如果没有充分的经费支持，则难以发挥社区在民事送达制度中的作用。

    另一方面，明确社区工作人员权利义务，如前所述，应明文规定社区有义务派工作人员作为见证人配合法院上门送达辖区居民；明确社区有义务出具所辖区居民“下落不明”的证明；明确社区在特定情形下有义务配合邮递员送达法院专递。履行义务自然要享受相应的权利，故在明确社区应当履行相应的义务的前提下，也要赋予其相应的权利，比如增加社区管理人员的福利待遇，社区工作人员工资水平参照公务员标准执行。

    参考文献：

    [1]陈刚:《中国民事诉讼法制百年进程（清末时期第二卷）》，中国法制出版社2004年版，第108页。

    [2]周道鸳:《司法解释全集》，人民法院出版社1997年版，第1653 -1662页。

    [3]常怡主编:《民事诉讼法学》，中国政法大学出版社2002年修订版，第232页。

    [4]杨文伟，石岩:《留置送达存在的问题及完善》，载《江苏法制报》2005年11月3日，第C01版。

    [5]向翔:《析人民法院国内民事案件送达存在的问题及对策》，载《人民法院网》2005年3月14日。

    （作者单位：广西壮族自治区柳州市柳北区人民法院）