现代司法理念是指导司法活动以及与司法相关的所有活动的意识形态。而行政执法是行政法治系统工程的重要组成部分，依法行政是依法治国方略对政府行政行为的要求。正确把握加强党的执政能力建设和推进政府依法行政，找准切入点，把党的执政能力建设贯穿到政府的依法行政之中，加强、改进和完善行政执法，如何加强法律控制以制约行政执法权力、如何提供法律保障以实现行政执法效能的问题具有重要的现实意义。

    一、关于现代司法理念

    “理念”是西方思想史上非常重要而又非常古老的一个范畴。就“理念”一词的古希腊词源而论，是指见到的东西即形象。所谓“理念”实际上就是原理和信念，或价值观。一种制度在建构和设计中内在的指导思想、原则和哲学基础，即这种制度的理念；它是一系列价值选择的结果，指向某种特定的目标。理念通常应该体现为具体的制度，在这种制度的实际运作中贯彻始终，并能够得到验证。某个人在其行为中始终遵循的原则或信念、信仰，则可以理解为他们的个人理念。柏拉图排除这个词的感性意义，用它指称理智的对象。进而把理念看作是“离开具体事物而独立存在的精神实体’，在此基础上建立起客观唯心主义理念论。此后从亚里士多德到阿奎那，从康德到黑格尔都对理念有不同的哲学见解，他们把理念归结为思维中对某一对象的一种理想的、精神的普遍类型，这对研究司法理念无疑具有方法论的意义。今天，随着我国法治进程的演进和改革的深化，理念的需求终于日益凸现出来了——为改革提供正当性的论证，包括批判和建构。于是，理念逐渐成为一个非常时髦的概念或用语，部门法学由于认识到法律解释学方法的不足，开始出现了一种理念化的研究趋势，法哲学成为各部门法学者最高的境界和方法，各类法哲学研究论著成果昭示着法学界的理念研究正在走向一个鼎盛时期。理念研究的热潮中，我们可以看到两种研究路径的区别：其一是法哲学或“形而上学化”的研究方法，它致力于原理和规律的探讨，从普遍主义的原理出发对现实制度及实践进行批判，探求建立现代司法制度的途径。其着眼点在于政治体制和司法体制的根本性变革。在对法律、司法制度、法律程序进行具体设计时，试图建构一种符合现代理念的、合理的、与国际接轨的制度，表现为一种精英化路线。另一种则是法社会学的方法或路径：从社会条件和功能的角度比较研究现代司法制度；从制度及实践的动态运作发展中、以实证的方法和发展的视角探寻其内在的理念；从社会需求和满足需求的现实可能性论证制度及其理念的合理性。在这种方法中，“现代性”的问题被淡化，倾向于从问题出发分析现行制度的利弊，探索可行的改革途径。这两种路径各有其价值所在，笔者期望在此以一种基于法社会学方法的现代司法理念的思路进行探讨表述。综上所述，司法在现代社会中扮演着极为重要的角色，但我们也应该认识到以上对其积极作用的推断是以司法活动的公正为前提的，实际上司法活动本身就是一把双刃剑，存在着积极和消极两方面的作用。要使司法充分发挥其积极作用，关键在于保证司法活动的公正性。因此我们就必须引入一个重要的概念：司法理念。

    司法理念即指导司法制度设计和司法实际运作的理论基础和主导的价值观，也是基于不同的价值观（意识形态或文化传统）对司法的功能、性质和应然模式的系统思考。司法理念是司法的重要组成部分：司法体制、司法组织、司法程序、司法人员、司法实践、司法理念和司法环境，它以司法立场上的司法中立理念、司法过程上的法律真理理念、司法目的上的司法公正理念为内涵，后三个因素是把法从“书本上的法”转化为“行动中的法”。司法理念是人们对司法的本质及其规律的理性认识与整体把握，是司法实践中对法律精神的理解和对法的价值的解读而形成的一种观念模式。它作为精神性的存在，来自于我们的司法实践和制度实践，应该说在司法活动频繁的现代社会中存在有很多的司法理念。比如：司法独立、司法公正、法官中立等，每一种理念都在司法领域内发挥着重要的作用。

    司法理念与普通的司法理论相区别，形成统领全局、发挥基础和根本作用的精神指导。现代司法理念是一种高尚的司法信仰和精神追求。意识形态本身就是‘关于生活行为和社会组织的一系列信仰’，是最高层次人类精神活动的成就与结晶。所以，司法理念便成为人类在一个健康、法治、社会中的共同信仰。从司法理念的表述形式可以看出这一点，公正、公开、民主，都是人类的共同追求。世界各国都有一些法官为维护司法独立而作出牺牲，而社会对司法公正的信仰成为司法权威得以树立的基础。现代司法理念的内涵是现代法治原则的结晶,是法律文化的积累,是司法客观规律的中反映,它虽然不包括具体的法律制度,不同于普通的司法理念,但这些理论支配着人们建立制度运用,造制度的一切行为。借鉴他国家法治和司法制度建设的有益经验,根据建设社会主义法治国家的要,以我国法律实践和理论研究的成就为基础,我们可以大概描述现代司法理念的主要内容。

    现代司法理念是指导司法活动以及与司法相关的所有活动的意识形态。意识形态是与一定社会的经济、政治、直接相联系的观念、观点、概念的总和，包括政治法律思想、道德、宗教、哲学等。具体说，现代司法理包括了以下三层意思：现代司法理念是人类在现代社会对司法客观规律的认识与高度概括。现代司法理念的灵魂是司法公正。现代司法理念形成于改革,是司法工作者所应该而且必须具有的指导司法活动的基本原则和奋斗目标。现代司法理念至少应当包括司法效率、司法中立、司法独立和司法公正这四个方面的内容。它在不同的法律传统中存在着秩序和自由两种价值本位，但是随着现代司法理念的不断融合，它适用于审判、又作用于改革，以现代司法理念为指导。

    二、现代司法理念与依法行政

    现代司法理念是人们在认识司法客观规律过程中形成的一系科学的基本观念，是支配人们在司法过程中思维和行动的意识形态与精神指导，包括中立、公正、立、民主、公开。

    （一）执法：使法从文本规定化为人们的实际行为规范。

    立法解决有法可依的问题，为执法提供前提，提供准则，提供依据，为执法主体和执法相对人的行为提供规范，为社会关系的调整提供基准、规则；执法解决法的实施问题，即将立法确立的准则、规范、基准、规则适用于人们的实际社会生活，适用于实际的社会关系调整，使法律文本的规定在人们的实际行为中得到遵守、执行，在各种相应社会关系的发生、进行、变更和消灭的过程中得到贯彻、实现。执法将法律文本规定转化为人们的实际行为规范是通过多种途径实现的。这些途径主要包括：制定行政规范性文件、进行法律解释、实施行政处理（处理形式主要有行政许可、行政征收、行政给付、行政确认和裁决）、进行行政监督检查、实施行政强制和科处行政处罚。立法是有位阶的，执法是有层级的。在大多数情况下，将法律规范具体化、特定化的过程是通过制定多层级的规范性文件实现的：一个法律出台后，国务院可能制定实施条例；国务院的部委、直属机构可能根据国务院的实施条例和法律本身，以及本部门的实际情况制定实施细则；省级人民政府及其工作部门可能根据国务院的实施条例和省级人大根据本地实际情况制定的实施条例制定实施细则；市级、县级人民政府及其工作部门，甚至乡镇人民政府都可能根据上级政府和本级人大的规范性文件以及本地、本部门的实际情况制定各种实施性、解释性的规范性文件。

    进行法律解释作为执法途径之一，与制定行政规范性文件既有联系，又有区别。法律解释虽可以通过制定行政规范性文件进行，但实际执法过程中的法律解释大多是通过个案，以执法行为说明理由（书面或口头）形式进行的；至于行政规范性文件，其虽有法律解释的功能，但亦有保障法律实现的许多其他功能，如发布行政命令，制定行政规范，规定行政措施等。

    1、实施行政处理行政执法的主要方式和基本途径之一是实施行政处理。

    行政处理的主要形式有行政许可、行政征收、行政给付、行政确认和行政裁决。行政监督检查、行政强制和行政处罚在很多情况（不是所有情况）下是行政处理实现的直接保障，而行政处理乃是立法实现的直接保障。

    2、进行行政监督检查、行政强制和行政处罚行政监督检查、行政强制和行政处罚是立法者为了保证法律的实现而设定的保障机制。

    行政监督检查、行政强制和行政处罚作为法律实现的保障机制，其功能、作用既相互联系，又相互区别。行政监督检查是行政主体对行政相对人履行法律规定的义务和遵守行政行为确定的要求的情况的了解、掌握；行政强制是行政主体对不履行法律规定的义务和遵守行政行为确定的要求的行政相对人采取某种措施，迫使其履行法律规定的义务和遵守行政行为确定的要求或达到与其履行法律规定的义务和遵守行政行为确定的要求相同或基本相同的状态；行政处罚则是行政主体对违反法律规定的义务和行政行为确定的要求的行政相对人予以法律制裁，使之今后不再违反，也使其他有相应违法意向的相对人以此为诫，不致再实施相应违法行为。行政监督检查、行政强制和行政处罚虽然具体功能、作用不同，但其基本功能和作用是相同的，三者均是保障法律实现，使法从文本规定化为人们实际行为规范的手段和途径。

    （二）执法：使权利从“应然”变成“实然”

    法的根本目的（至少是根本目的之一）是保障和实现人的权利。可见，权利是执法的核心。一切执法行为，如果离开了对相对人权利的辨认、尊重和保障，就会异化成权力滥用，其所执之“法”在形式上可能是“法”，但此种“法”的灵魂已被其扭曲或偷换。执法与相对人的法定实体权利 行政执法涉及行政相对人法定实体权利是多种多样的，如人身权、财产权、受教育权、劳动权、自主经营权、自主管理权、接受救济权、领取抚恤金权、获得资助权、申请许可证权、商标权、专利权、著作权，等等。这些权利的性质、内容和范围都是很不相同的：有些权利具有政治性，有些权利具有经济性，有些权利具有物质内涵，有些权利具有精神内涵，有些权利是概括性的，包括很多具体权利，如人身权可包括人身自由权、生命权、健康权、名誉权、荣誉权、肖像权？财产权包括物权、债权、知识产权？而物权又包括所有权（又可细分为占有、使用、收益、处分等项权利）、用益物权（又可细分为地上权、地役权、典权等）、担保物权（又可细分为抵押权、留置权、质权），等等，有些权利则是很具体的，如领取抚恤金权、申请许可证权、因权利被侵犯而获得赔偿权，等等。在行政执法过程中，执法者首先应根据实际案情，分清相对人享有的是什么性质、何种内容和何种范围的权利，然后再决定采取什么行政执法行为以因应之。因为法律要求对不同的权利提供不同的保护度，在两种或两种以上权利相互发生冲突时，行政执法机关应根据不同权利的性质，协调各个方面的不同利益，使不同权利均得到公正的、平衡的，与其权利性质相适应的保护。　

    （三）执法：使秩序从静态设计转化成动态建构

    行政执法的目的既在于保护人权，保护行政相对人的权利和自由，同时也在于维护秩序，维护人们生产、生活和从事与生产、生活有关的各种活动所必须的秩序。人权和秩序是相互联系、相互统一的。一方面，人权的实现要求秩序保障：在社会生活中，没有秩序，人的权利和自由随时有被侵犯的危险，人们将失去预期，失去安全感，一切都可能发生，个人无法控制，人们将不得不在担心和恐惧中生活。另一方面，秩序也依赖于人权而存在，离开了人的权利和自由，秩序将失去任何意义，无论是立法设计的秩序，还是执法维持、建构的秩序，其宗旨都在于保护和发展人权，保护和发展国民的权利和自由。

    执法方式、执法程序与执法行为有着极为密切的联系：任何执法行为，无论是审批、许可，还是监督检查，或者是行政处罚、行政强制，都必须通过一定的方式，遵循一定的程序进行。因此，执法行为对秩序的建构、保障作用在很大程度上取决于行为的方式和程序。

    三、进一步改善依法行政法律制约机制的思考（对策）

    依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式，十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的决定提出要科学执政。党提出依法执政的目标，政府提出依法行政建设法治政府的目标。政治上，进一步理顺党政关系，树立宪法权威，充分发扬人民民主，健全对政府依法行政的监督制约机制。执政方式的改进和完善必然包括依法执政。要结合中国实际不断探索和遵循共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律，以科学的思想、科学的制度、科学的方法领导中国特色社会主义事业。这里的执政规律、建设规律和人类社会发展规律，应当包含有依法执政、依法管理国家事务的规律。也就是说，遵循法治原则、依法管理社会事务和国家事务，本身就是人类社会发展的规律之一。所以，加强执政能力建设、提高执政水平，其中一个重要的内容或“指标”，就是依法执政、依法行政。因此，要按照依法执政的要求来改进和完善党的执政方式和体制，提高依法执政的水平。

    依法执政是依法行政的前提和根本保障，依法行政是依法执政在政府工作方面的具体表现。执政党的领导地位决定了它在整个国家政治生活中的核心地位和作用。政府对行政事务的管理，说到底也是执政党领导国家政权和执掌国家政权的一个方面。换句话说，政府的依法行政实际上是执政党依法执政在政府工作方面的实现形式和具体表现。没有党的依法执政，政府的依法行政就没有政治的基础和根本的保障。政府是人民的政府，也是执政党领导下的政府，党对国家政权的领导不是一句口号，而是要反映在政权机构的各个方面和各个层面的，依法执政也不是一句口号，同样也要反映在国家政权建设的具体工作的方方面面。

    当前，我国行政法治建设面临着两大难题：一方面，由于历史传统的影响，“官本位”、“国家本位”的观念根深蒂固，行政权力历来过大过于集中，且缺乏监督制约机制，这已成为行政法治建设的首要障碍．虽经体制改革，但其中的弊病不可能在短时间内完全根除，迫切需要在实行法治的过程中，进一步控制和规范行政权力。我们可以看到我国的行政法制建设正面临着下列几种成绩与问题并存的局面：表现之一：法律、法规、规章之间不够配套、协调性较差，有的甚至互相矛盾和抵触。表现之二：立法上重实体规范，轻程序规范，从而导致我国行政执法程序很不健全，即使少数单行法律、法规、规章中有一些程序性规定，也不够具体和统一。表现之三：法律规定过于笼统和原则，精疏有余，细密不足，导致法律的可操作性和可执行性都较差。表现之四：立法技术尚不完善，某些规范性文件的整体结构不够完整，法律规定的逻辑结构不够严密，法律术语使用不当，语言表述尚欠准确，等等，从而既损害了法律的严肃性，又引起了处罚实施上的混乱。另一方面，由于我国人口众多，市场经济体制尚不完善，社会控制和自我调整、自我管理机制尚未形成，国家的改革、经济发展和法治建设还要由政府来推动，国家管理的事务还很多，而政府的职能和行政方式在许多方面还不适应市场经济体制和依法行政要求，行政效率低下的问题不同程度地存在，特别是行政执法中存在有的职权不明、手段不力、体制不顺以及执法环境差等诸多困难，要求法律对行政效率予以保障也是迫切需要的。这两个“迫切需要”，提出了我国行政法治建设的双重任务一一对行政权力的法律控制和对行政效率的法律保障。只有正视这个现实，才能在理论上历史地、辩证认识和吸取行政法学“控权论”和“管理论”的合理内核，并从我国的法治建设是政府主导推进型这一特点考虑，确立“控制”、“保障”两手抓的行政法治思路，以控权和效能为目标，在行政执法实践中研究和探索进行法律控制和法律保障的有效对策。

    加强党的执政能力建设，事关社会主义事业兴衰成败，事关中华民族的前途和命运，事关党的生死存亡和国家的长治久安。十六届四中全会提出的党在五个方面的执政能力建设，都与人民法院工作紧密相关。因此，大力加强人民法院司法能力建设，不断提高法官队伍的整体素质和司法水平，是全面加强党的执政能力建设的必然要求。

    要严格依法办事，履行法定职责。严格依法办事，是社会主义法制的基本原则，是宪法和法律赋予人民法院的职责。我国法律是共产党领导下的全体人民意志和利益的体现，“三个代表”重要思想的实质是代表广大人民的根本利益。严格依法办事，把社会主义法的本质与“三个代表”精髓有机结合起来、高度统一起来，是人民法院实践“三个代表”的具体体现。和谐社会在本质上要求实行法治，和谐社会其实就是法治社会。只有严格依法办事，人民法院才能立于不败之地。只有严格依法办事，才能体现人民群众的意志和利益，才能维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益。

    1、要着眼于提高依法行政能力，加强和改善执法工作，推动全面建设,依法执政。依法行政是保证社会稳定、协调各方面的关系和利益，形成既和谐又持续发展局面的一种手段。

    2、和谐社会的构建有赖于完备的法律来引导、规范、约束和保障，要着眼于实现“民主、平安、和谐”的目标，进一步推进基层民主法制建设。增强全社会的守法意识与法律观念，树立公民的法信仰，依法积极维护自身的合法权益。

    3、深化行政管理体制改革，建立相对集中的行政执法和管理体制。以深化行政审批制度改革为突破口，进一步转变政府职能。依法明确政府的事权范围，建立有限政府、服务政府、诚信政府、透明政府和责任政府，树立政府新形象。

    4、深化国有企业改革，大力发展社会主义市场经济，全面建设小康社会。妥善处理好国有企业破产、改组、改制案件，最大限度利用法律及政策妥善安置职工，维护社会稳定；妥善处理劳动争议案件，维护企业经营自主权，保障广大劳动者和人民群众的合法权益；加大力度保护工业产权，促进高新技术和高新产业发展。要着眼于推动建设全面小康社会目标的实施，不断加强有关法律法规贯彻实施的监督检查。

    5、正确处理人民法院监督、支持行政机关依法行政与维护、保障人民群众和其他组织合法权益的关系；正确处理适用法律与适用政策的关系。既依法支持行政机关合法的具体行政行为，又依法保护人民群众的利益。处理好因交通建设、城市规划、旧城改造引起的拆迁安置、行政补偿案件，做好困难企业、下岗职工保险金、违章建筑清理拆除的非诉执行工作，既依法保护人民群众的利益，又保障各项目建设的顺利进行。切实做到有法必依，执法必严，违法必究。

    （作者单位：云南省楚雄州中级人民法院）