民族地区的和谐发展是构建社会主义和谐社会的一个重要组成部分。民族地区的社会矛盾有其自身的特点，在我国推行能动司法的大环境下，民族地区的法院如何发挥能动性构建多元化纠纷解决机制，值得我们探讨。本文试图以所在民族地区法院为基点，探索构建多元化纠纷解决机制①的途径。

    [关键词] 能动司法；多元化；纠纷解决机制

    党在十六届四中全会提出构建和谐社会的新课题，而目前我国正处于急剧变革的转型时期，社会上各种矛盾和纠纷日益突出。民族地区经济的快速发展，矛盾纠纷呈现出鲜明的地区特点，要构建社会主义和谐社会，必须把少数民族地区构建和谐社会纳入构建社会主义和谐社会整体中。面对民族地区复杂的多元化的利益冲突，司法程序中传统的被动司法模式对解决社会矛盾暴露出其内在弊端。能否建立适应我国民族地区的矛盾纠纷体制，直接影响到我国的和谐社会的构建。法院应当坚持能动司法，积极构建民族地区多元化纠纷解决机制。本文试图探析民族地区法院发挥司法能动性构建多元化纠纷解决机制的途径，供同行参考。

    一、能动司法的含义及价值追求

    （一）能动司法的含义

    传统的“被动司法”特点是：中立、被动、保守、克制，不能主动出击，只能“被动行使”，“不告不理”是其基本原则。而“能动司法”是“以发挥司法的主观能动性，积极主动地为大局服务，为经济社会发展服务”为宗旨的，兼具“服务性、主动性、高效性”三个显著特征。[1]能动司法,应结合中国具体国情，允许法官充分发挥主观能动性、积极性，通过审判以及其他替代式纠纷解决方法，有效化解社会矛盾，真正做到“案结事了”，实现司法工作的政治效果、法律效果与社会效果的统一。[2]在当今矛盾呈现多元化和多层次的民族地区，能动司法成为必然。

    （二）能动司法的价值追求

    在解决纠纷的诸多手段中，诉讼通常被认为是“最为常规、最为规范、形式效力最为明显的手段”而能动司法主张，为使不同类型的纠纷都能够得到妥当的处理，绝不能仅靠一种手段和一个部门，法院不应以鼓励诉讼为导向，而要努力将纠纷解决向社会开放。[3]民族地区法院应充分发挥司法能动性，根据纠纷类型的性质和特点而设立不同类型的程序，建立多元化纠纷解决机制，依靠社会各方面力量合力化解纠纷矛盾，真正做到“案结事了、促进和谐”。

    二、民族地区多元化纠纷解决机制的背景和目的

    （一）构建民族地区多元化纠纷解决机制的背景

    多元化纠纷解决机制是指一个社会中多样的纠纷解决方式（包括诉讼与非诉讼两大类型）以其特定的功能相互协调、共同存在，所构成一种满足社会主体多种需求的程序体系和动态调整系统。[4] 当前社会转型期，民族地区纠纷多发且复杂化引起了社会对纠纷解决的强烈需求，而各种纠纷解决方式自身的缺陷及在民族地区的“水土不服”，导致无法满足实际的需求，多元化的纠纷解决方式呼声愈来愈高。提出构建民族多元化纠纷解决机制,有着内、外两方面的原因。

    1、外部原因:民族地区经济发展迅速,矛盾呈爆发态势,各种矛盾纷纷涌向法院。纠纷种类的日渐繁多，从传统的民间纠纷到征地补偿、拆迁安置、劳资纠纷等转变，纠纷主体由简单变得复杂，“一元”司法难以应对多样矛盾。

    2、内部原因：原有的传统纠纷解决方式不能应对现在复杂的情形，化解纠纷效果不佳。司法机关的审判公正,但周期长、执行情况不理想且成本高。而非诉讼纠纷解决方式虽然灵活、便捷、低成本，但是其随意性，没有执行的约束力，导致群众不敢相信，始终认为法院的审判才是具有强制执行力的。

    （二）构建民族地区多元化纠纷解决机制的目标

    构建多元化纠纷解决机制的目标在于能充分发挥每一种纠纷解决方式的优势作用的、有效解决纠纷的、闭合的、运转良好的、能够满足社会主体多种需求的程序体系和动态调整系统。[5]近年来,相继出台的一些决定和措施,②均明确指出了多元化解决机制构建的目标，它所追求的是多元化纠纷解决方式能够各自发展且和谐并存，共同解决纠纷，化解社会矛盾的状态，“多元化”本身就是其价值之所在、目标之所在。

    三、构建民族地区法院多元化矛盾纠纷化解机制的必要性

    （一）、当前民族地区存在的矛盾纠纷的状况分析

    笔者所在的河池市是典型的“老、少、边、山、穷”的少数民族地区，有1个市辖区、4个县、5个自治县，代管1个县级市。其中民族自治县5个、民族自治乡镇13个。河池市的辖区县多是“大杂居、小聚居”的格局，以笔者所在的南丹县为例，南丹县是汉族为主多民族杂居的，居有壮、汉、瑶、苗、毛南、水、仫佬等23个民族，总人口27.6万，少数民族人口约占总人口的67%，典型的少数民族人口占多数。河池市地处桂西北，交通欠发达，人口素质相较东部发达地区低,民族经济的快速发展，各类矛盾纠纷日趋凸显，我市社会纠纷有以下特点：

    1、各种矛盾纠纷呈上升趋势。民族地区的经济增长较快，人民的意识形态也发生了变化，会更积极争取自己的权益，法院的诉讼压力加大；

    2、矛盾从简单化向复杂化发展。矛盾的热点从简单的婚姻家庭邻里纠纷向资源权属、土地承包、拆迁补偿、库区移民补偿、工程建设等经济内容的新型矛盾纠纷发展。纠纷当事人的结构也呈复杂化；

    3、民族传统与法律相冲而产生的纠纷。如南丹县居住有约3万的白裤瑶，他们多数居于深山，与外界交流少，仍保持着他们原始的生活状态。白裤瑶过去以打猎为生，因此不少家庭有自制枪支，非法持有枪支现象普遍。白裤瑶群众居于深山，有些不法分子利用他们居住的地理优势和他们的无知，让他们在深山里种植毒品原植物，而他们却不知道是非法行为。白裤瑶走婚的传统引发的婚姻纠纷等矛盾也不时发生；

    4、多民族杂居，因风俗习惯不同引发的纠纷较多。广西是典型的“大杂居、小聚居”的民族地区，河池市所辖的11个县市，多是这样的居住格局，南丹县20多万的人口，有23种少数民族杂居，不同民族间有不同风俗造成矛盾纠纷不可避免。

    （二）现有民族地区纠纷化解方式的弊端

    在中国，多元化纠纷化解机制与“大调解”的概念大体相同。从“大调解”的概念被提出以来，各地都尝试了不同的纠纷化解方式，有些取得了一定的成效，有些却不尽人意。“大调解”由人民调解、行政调解和司法调解组成，但它们间缺乏互相联动性，没有形成一张大网，仍处于散乱无章的阶段。民族地区发展有其特殊性，需要构建符合其自身特点的纠纷解决机制。

    四、构建民族地区法院多元化纠纷解决机制的途径。

    少数民族地区近年来案件数量逐年上升，考虑到民族地区纠纷凸现的特点，从构建和谐社会的视角出发，走出单一的诉讼模式，探索解决纠纷的新路子，构建多元化的纠纷解决机制。法院多元化纠纷解决机制包括两层含义：一是法院自身解决方式的多元化，包括诉讼调解机制的完善，行政案件、刑事案件处理方式的拓展；二是法院与社会力量联动解纷方式的多样化，包括法院对诉前解纷的介入，法院在诉讼中借助社会力量解决纠纷等。[6]

    （一）构建法院自身的多元化纠纷解决机制。

    1、法院能动介入诉前调解。在我国诉前调解被称为立案阶段的调解制度③。通常做法是在立案环节引导当事人进行调解，是一种非诉讼性质的纠纷解决方式，如果双方在立案前达成和解或者调解协议，就无需立案。诉前调解可以有效的减轻当事人的诉累，也减轻法院越来越重的办案负担。对于民族地区而言，不少纠纷是熟人之间产生的，如果能在诉前调解，化解矛盾纠纷的效果必然好于诉讼，但是诉前调解仍需得到确认才能得到良好效果。

    2、将调解贯穿诉讼始终是能动司法的主要表现方式。目前倡导“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的审判原则，这与我国构建和谐社会的目标有关，也与我们强调能动司法的理念相关。调解是化解社会矛盾重要手段，是法院构建多元化纠纷解决机制的重要组成部分。民族地区法院必须创新调解模式，探索各类案件的调解方法，总结经验，制定符合本民族地区的调解制度。法院内部纠纷机制的完善和拓展应如下：

    （1）民事调解的完善。明确“全程诉讼调解”的理念。法官要引导当事人进行调解，立案法官和审判法官应在与当事人接触的任何时间都要引导当事人选择调解。民族地区不少民事诉讼双方当事人的矛盾是可以调和的，近年来，笔者所在法院的调解率逐年提高，社会矛盾得以良好的化解，通过调解手段化解矛盾，缝合裂缝，即达到法律效果也达到社会效果。

    （2）行政案件的斡旋协调。在判决宣告前的各个诉讼阶段，尽量对原告与被告进行协调，促成被告改变被诉具体行政行为或者原告撤诉；

    （3）刑事案件的调解与和解。适用于自诉案件、刑事附带民事案件和轻微公诉案件，促使加害人对被害人的物质和精神损失进行赔偿，得到被害人的谅解，法院依法从轻处罚的方法。近两年来，我院也提高了对刑事案件的调解、和解工作的重视，主要采用了庭前调解和庭审调解的方式，根据案情决定是否组织双方调解；

    (4)注重调审分离。我们国家的调解一般是法官收到案件后进行调解，很少设立专门的调解法官,造成调审不分的状况，致使法官进行调解不成后，进入审判程序时，容易先入为主，影响判决的公正性。在国外法官调解的实践中，法官会保持中立的地位。④纯化主持调解的主体在调解制度的完善上势在必行。

    3、完善信访制度，更好地化解社会矛盾。法院应该做好“立案信访窗口”工作，简化信访程序，多层次开展案件处理，发挥“立案信访窗口”疏导化解矛盾的功能，掌握有特殊利益要求的群众和重点上访人员的思想动态，做好教育稳定工作。民族地区的群众文化素质相对低，信访制度的设立更应该从司法为民的角度出发，简化程序，使少数民族地区的群众敢于诉求、有地方诉求；

    4、简易程序，快审快判，快速化解社会矛盾。简易程序是法律规定的一种审判方式，在案件清楚、简单却又无法调解的情况下，使用简易程序也能快速的化解矛盾，减少当事人的诉累；

    （二）构建法院与外界社会力量联动的多元化纠纷解决方式。

    1、对人民调解的指导与司法确认。人民调解在我国有比较长的历史了，其亲民的特点赢得群众的喜爱，但却也存在：人民调解，因组织不健全和调节过程和方法有缺陷等问题，解纷能力呈急剧下降趋势。[7]原因在于:一人民调解的协议不受束缚,真心想寻求纠纷解决方法的群众不愿意“托付”信任;二没有强制力来保障协议的实施；三人民调解的组织涣散。总之,人民调解的效果不佳⑤。

    2、拓宽衔接机制。一与专门性、行业性调解的衔接：完善法院与各个行业及各个方面的联动、衔接工作机制，特别在矛盾纠纷多发的劳动争议、医疗卫生、食品安全、环境保护等专业领域，形成化解矛盾的合力，将矛盾化解在产生地；二与行政调解的衔接：成立交通巡回法庭，对交警部门的行政调解进行确认；三与诉前调解的衔接：诉前调解的效力可根据当事人的选择与诉讼调解相衔接，调解协议经审判组织审核后可以制作诉讼调解书。

    3、加大宣传力度。我们桂西北地区，农村人口占多数，少数民族人口占比例大，但多数缺乏法律知识，与解决纠纷，化解矛盾相比，提前的宣传法律、预防矛盾更好、更实际。法院应多组织法律宣传组深入少数民族边远山区，以通俗易懂的方式，以案例解析的方式对群众进行法律教育；

    4、司法建议。司法建议工作是人民法院坚持能动司法，为大局服务的重要形式和有效措施，是法官通过案件审理发现社会问题、解决社会问题的尝试。民族地区的经济发展尤其特殊情况，法院的司法建议能更好的提出指导意见；

    5、完善便民诉讼机制。民族地区基层法院可以在人口较多，纠纷频发的乡镇设立派出法庭、巡回审判、就地立案、就地开庭。南丹县法院大力开展巡回审判方式，方便群众诉讼，在辖区的矿区、工业园区、林区、与贵州省交界处，建立起与基层组织的联系网络，增强巡回审判的针对性，达到化解矛盾和定纷止争的目的。

    综上，提高民族地区法院自身的化解纠纷的能力与加强法院与其他社会力量联动的能力，是构建多元化纠纷解决机制的重点。民族地区法院应当认清这个历史使命，坚持能动司法，为一方经济发展、社会和谐贡献应有的力量。

    注释：

    ①我国的多元化纠纷解决机制，解决的方式主要包括：协商、调解、仲裁、行政裁决和司法裁判等。本文仅以能动司法为视角，着重探讨以法院司法能动性、联动性为主导的多元化纠纷解决机制的构建.

    ②最高人民法院2002年发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》强调了人民调解这一非诉讼纠纷解决方式的运用；《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》标志着多元化纠纷解决机制的构建进入全面建构阶段；2009年7月，最高院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制若干意见》发布则说明，构建多元化纠纷解决机制进入具体实施阶段。

    ③ 2007年3月最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建和谐社会中积极作用的若干意见》，将各地的诉前调解统称为立案阶段的调解制度，给予肯定。

    ④加拿大Adelle Fruman法官调解时会对当事人说“这一程序不同于审判，因为我并不是在对你进行判决，我不会做出对你们有拘束力的决定，我在这里是中立的第三方，我将帮助你们找出争议的问题，找出解决的方案，帮助你们有效地相互沟通，谈判并解决纠纷。”引自高晓力:“加拿大替代性纠纷解决方式与法院调解”，载《法律适用》2003年第1-2期.

    ⑤从对某些基层院的试点来看，人民调解的成效并不理想。参见左卫民，胡建萍，肖仕卫.试点与改革：建立和完善法院多元化纠纷解决机制的实证研究-以S省C市8个基层院的试点为切入点[J].法学论坛,2010,(2).136.

    参考文献：

    [1] 齐崇文.浅议法院在多元化纠纷解决机制构建中的角色定位——以“能动司法”与“被动司法”之争为视角[J].法学研究，2011，（3）：163.

    [2] 乔鹏，能动司法与大调解语境下的法院调解制度[J].法制与社会,2010,(10):38.

    [3] 范愉.诉前调解与法院的社会责任：从司法社会化到司法能动主义[J].法律适用，2007，（11）：2-7.

    [4] 范愉.纠纷解决的理论与实践[M].北京：清华大学出版社,2007: 221.

    [5] 齐崇文.浅议法院在多元化纠纷解决机制构建中的角色定位——以“能动司法”与“被动司法”之争为视角[J].法学研究，2011，（3）：165.

    [6] 左卫民，胡建萍，肖仕卫.试点与改革：建立和完善法院多元化纠纷解决机制的实证研究-以S省C市8个基层院的试点为切入点[J].法学论坛,2010,(2).135

    [7] 徐昕.迈向和谐社会的纠纷解决[M].北京:中国检察出版社,2008:104-107.

    （作者单位：广西壮族自治区南丹县人民法院）