我国当前正处于社会转型期，面临着多方面、多层次、多种类的矛盾叠加现状，多元化解纠纷、维护社会稳定成为当前法院工作的一个重点，深入研究人民调解工作的地位、作用，调查发现人民调解工作面临的瓶颈困难、探索人民调解创新发展的思路，既是认真贯彻落实调解优先原则的客观要求，也是推进人民调解工作纵深发展的现实需要，更是维护社会和谐稳定的重大课题。

    早在2007年，文登法院就建立了诉讼调解与人民调解对接机制，各乡镇（办）和部分居委会设立了民间调解组织，在法院的指导下及时调处社会矛盾纠纷。2011年8月，文登法院与10部门联合下发《关于建立诉讼调解与行政调解对接机制的实施意见》，至此，诉讼调解、人民调解和行政调解“三位一体”的大调解网络覆盖文登市。

    当前，文登法院在总结经验基础上，联合司法行政部门扩大对接机制覆盖面，逐步由法庭驻地镇拓展到辖区所有镇，在全市17个镇、街道办事处全面推行诉讼调解、人民调解、行政调解“三调对接”制度。截至11月，文登法院新收案件与去年同期相比减少了24%。

    下面，仅以我院葛家法庭为例，将我院几年来对人民调解工作的相关情况以及对今后人民调解工作的思考予以梳理，以期抛砖引玉。

    一、葛家法庭辖区人民调解工作基本情况

    （一）机构设置

    葛家法庭辖区现有葛家镇、米山镇、界石镇，共178个行政村，现已设立三个镇级人民调解机构，178个村级人民调解机构，实现辖区镇级、村级人民调解机构的全覆盖。另外，在纠纷多发的三个镇派出所及部分涉案较多的企业设立人民调解室，力求使人民调解早介入，以达到纠纷早发现、早处理、早解决。

    （二）工作机制

    1、加强对人民调解员的培训和指导。使其能够掌握更多的法律知识及调解技巧。在工作中主要通过以下途径加强对人民调解员的培训和指导：

    对人民调解员定期进行业务培训；接受人民调解员的法律咨询；邀请人民调解员旁听公开开庭的案件审理；通过旁观现场开庭、巡回法庭对农村中普遍的集中的矛盾的处理进行现场培训；进行法制宣传活动，总结实践经验并上报院办汇总；收集并向人民调解委员会提供典型民事案例以供学习借鉴；根据总结针对问题提出司法建议以帮助所联系部门或村委会查找涉法及规章方面的漏洞。同时按照规定统一人民调解的操作流程确，规范了人民调解的工作程序；统一文书格式，推广使用统一人民调解文书格式，实现人民调解工作的规范化。通过各方共同努力，2010年葛家司法所被司法部授予“全国模范人民调解委员会”荣誉称号。

    2、建立对口联络制度。指定一名法官负责与葛家镇及所辖各村民委员会建立联络负责制；指定一名法官负责与米山镇及所辖各村民委员会建立联络负责制；指定一名法官负责与界石镇及所辖各村民委员会建立联络负责制；指定一名法官负责与葛家镇、米山镇及界石镇派出所建立联络负责制；指定一名法官负责与葛家镇、米山镇及界石镇已建立人民调解室的企业建立联络负责制，将责任落实到个人，增强了法官指导人民调解的责任心，也极大的提高了人民调解的效率。

    3、确定指导人民调解工作责任人工作职责。主要有：（1）侧重于通过办案，在业务上指导监督人民调解组织的工作；（2）主动检查调解工作的开展情况，帮助人民调解组织解决工作中遇到的困难；（3）检查调解组织执行政策、法律的情况，看有无调解不当或者违反法律、政策的做法；（4）对于违反政策、法律而调解成立的协议，要及时纠正，并用其警示调解人员，预防类似情况发生；（5）检查调解协议书的制作，是否符合法律文书的要求，如有无遗漏协议条款等。（6）检查调解笔录的制作，是否符合法律规范，是否遗漏当事人主要陈述或主要观点。（7）定期参加调解工作例会，与人民调解委员会共同总结工作，交流经验，及时讨论解决调解中出现的疑难问题。

    4、建立健全对人民调解协议的司法确认制度。严格按照司法确认的受案范围，对当事人要求进行司法确认的案件由法官对调解协议、调解程序以及是否自愿、合法进行审查，合格的，法院根据协议制作调解书于，依法赋予人民调解协议以司法效力。

    5、进一步强化人民调解、司法调解及行政调解的“三调对接”机制。各机构之间经常性地通报情况，及时协调解决工作对接中出现的各种问题，确保对接工作运转流畅。定期召开会议，对一个时期内较为突出的矛盾共同进行分析，研究矛盾纠纷产生的原因和规律，制定阶段性工作计划，有针对性地加强对行政调解工作的指导。

    6、建立考核和奖励机制。将支持和指导人民调解工作的完成任务情况将纳入每位法官的责任庭岗位目标考核范围，并对工作实绩突出的法官进行及时给予表彰和奖励，以充分调动其工作热情和积极性。

　  二、人民调解存在的主要问题及原因分析

　　存在的突出问题主要有以下几方面：

　　（一）人民调解员素质偏低

　　人民调解员年龄偏大，文化程度偏低，政策、法律素质不高，调解方法老套，难以适应经济社会发展的需要。专职人民调解员奇缺。调解员基本都是兼职，难以专心从事调解工作。

　　（二）人民调解组织网络亟待巩固

　　由于经济社会变革的不断深化、保障措施不能完全到位，人民调解组织网络遭受较大冲击，呈逐年萎缩趋势。虽然辖区成立了镇级及村级人民调解委员会的全覆盖，但一些村为精简干部，村委会只设一名调解委员，各村民小组不设人民调解员，人员稀少，人民调解组织流于形式；有的村人民调解委员会建设不规范，有名无实，处于瘫痪半瘫痪状态，存在“网烂、人散、工作没人干”的现象。

　　（三）人民调解的纠纷总量不高，作用发挥不充分

　　调解员中绝大部分人员为兼职，挂名不干活，并不承担具体的调解工作。同时，乡镇办调解纠纷多为疑难、复杂的重大案件，往往多人共同处理一件纠纷，反映在调解总量上成效不高民，人民调解功能未能充分发挥。

　　（四）人民调解理论研究严重滞后

　　作为我国调解法律制度的重要组成部分的人民调解制度，站在新的时代背景下，其发展方向、发展原则、组织结构、社会治理模式等最基本的问题缺乏相应的理论研究和立法认可，人民调解停留在各地的社会实践过程中，并且在寻求变革中不断被其他社会矛盾纠纷调处机制所吸引、所同化，如人民调解仿司法化倾向抬头，行政化日趋严重，与行政调解的区别不断缩小，群众自治性逐渐衰减，其自身特质坚守困难。

　　产生以上问题的原因分析：

    （一）法院指导有心无力。

    在法院因案多人少矛盾日益凸出而自顾不暇的情况下，对调解组织进行指导的工作量占法院总体工作量的比例偏低。

    （二）工作经费严重不足。

    当前，人民调解工作大多由村委或乡镇政府工作人员从事，由于经费保障制度尚未完全构建，基层法院及其派出人民法庭往往面对办案经费极其紧张的局面，根本无力承担开展指导工作必需的差旅费、培训费、法律资料费，在一定程度上制约了指导工作的开展，这些直接影响到调解工作人员的积极性，没有专项调解经费也不利于保障人民调解工作的顺利进行。

　　（三）基层调解力量薄弱

　　司法所建设的好坏，直接影响着我省人民调解工作水平的高低。现阶段由于司法所数量有限、辖区范围广泛、工作任务繁重，人员编制紧缺、考核激励机制缺失，这些都造成对基层人民调解工作指导、管理乏力，影响了人民调解工作优势的发挥。

　　（四）人民调解与社会发展脱轨

　　长久以来，人民调解工作一直沿袭计划经济体制的老路，行政命令、行政干预过多，群众自治的治理结构还没有完全形成，而行政支持不足，造成社会有需要、工作很重要、政府有要求、效果不理想、上下两张皮的现象。

    三、对今后人民调解工作的思考

    （一）进一步提高对指导人民调解工作重要意义的认识

　　当前，我国社会正处于快速发展的黄金时期，也是各类矛盾的突显时期，各种群体性事件的增多，涉法涉诉上访频繁，成为影响社会稳定和经济发展的不可忽视的现象。人民调解工作具有成本低廉、就近就便、快捷灵活、标本兼治的特点和优势，是解决经济发展中各类矛盾最有效的工具，是把矛盾化解在基层，化解在萌芽状态的“第一道防线”。基层人民法院要在总结自身工作经验的基础上，进一步提高对指导人民调解工作重大定义的认识，进一步坚定搞好人民调解工作的信心。

    （二）加强人民调解的理论研究

    组织法学、社会学等方面的专家学者开展对人民调解的调查研究，强化理论与实践的结合，从法学、社会学理论研究的角度，总结我国改革开放以来人民调解工作，一方面巩固20余年人民调解工作成果，把切实可行的人民调解制度升华为法律规定；一方面进一步探讨研究新形势下人民调解应当坚守的原则，明确人民调解的性质，准确界定人民调解的概念，确保人民调解工作跟上我国政治体制改革的步伐，符合政治体制改革后新的社会治理结构的要求。

    （三）坚持与人民调解员定期联络沟通制度

　　（1）基层人民法院要充分发挥人民法庭的作用，要以人民法庭的巡回办案点为依托，与辖区内镇、村两级的人民调解委员会、人民调解员建立良性互动关系。通过选择典型案例，以案释法，组织观摩开庭等方式指导人民调解员进行案件调解，并对人民调解委员会主持达成的调解协议予以审查，发现有违背法律、法规和政策的，予以纠正。

　　（2）要定期召集人民调解员到巡回办案点，召开指导人民调解工作例会。法官与人民调解员一起研讨民事调解的理论，总结实践经验，点对点就人民调解员个案调解过程中遇到的法律问题予以解答，通过面对面的形式，总结经验教训，查找不足，制定改进措施，互相促进调解水平的提高。

    （四）以开展巡回审判活动为契机，强化对人民调解员业务指导

　　（1）应当坚持把进村入户巡回审判与实践指导人民调解相结合

　　在巡回办案过程中，法官应有意识地挑选辖区农村具有常见性、代表性的案件，例如婚姻家庭纠纷、人身损害赔偿纠纷、土地承包经营流转纠纷等常见民事纠纷案件，邀请当地人民调解员到庭参加旁听，现场学习法官的调解方法和调解技巧，提高实践能力。此外，要进一步完善远程签章、巡回立案、预约办案、休息日办案等便民诉讼措施，以巡回办案点为依托，继续深化和推行巡回审判方式，根据工作实际组建巡回法庭，面向农村、面向基层、面向群众，实现就地立案、就地审理、当即调解、当即结案，克服交通不便等艰苦条件，深入到边远山区，进村入户，就地办案，上门立案，预约审理，把法制宣传教育和提供诉讼便利灵活结合起来。

　　（2）要做到指导工作制度化

　　要求巡回办案的法官每月至少安排一次到所联系镇、乡的司法所指导工作，每季度至少旁听一次镇、乡的专职调解员的调解观摩活动，每半年至少安排一次全县镇、乡的专职调解员集中参加典型案件的开庭旁听，每年在司法局组织的全县各镇、乡专职调解员集中培训时安排一堂专题讲座。通过上述途径，有效地促进了人民调解员调解水平的提高。也提高了法官做好指导工作的能动性，确保指导人民调解工作的有序开展。

　　（3）建立案件的汇报、通报制度

　　一是定期向辖区党政部门汇报工作，征求他们对法院工作的意见和建议，争取他们对法院各项工作包括指导人民调解工作的理解和支持。法院党组领导可以利用每年的两会期间，就本院所办理的可能影响社会稳定的案件以及存在不稳定因素的当事人，及时向辖区党委、政府、人大和人民调解委员会进行通报，使党委、政府、人大和人民调解委员会增强预警机制和协作能力，共同努力，防止矛盾激化，维护社会稳定。

　　二是设立专项案件通报制度，就人民调解委员会或人民调解员所调结的民事纠纷，当事人起诉到法庭，请求履行调解协议、请求变更调解协议、请求撤消调解协议以及请求确认调解协议无效的案件，向先前调解该案的人民调解委员或人民调解员通报，通过人民调解委员或人民调解员做进一步的工作，促进案件的调解结案。

　　（4）加大法制宣传力度

　　要积极围绕审判工作，坚持联合辖区的政府部门、行政部门、司法部门，以及人民调解委员会进行法制宣传，在辖区的中小学、社区、村委会、厂场建立法制宣传联系点，定期到联系点开展上法制课、出版法制宣传专栏、开模拟法庭、举办专题讲座等维权活动，通过就案讲法、开展法律咨询、发放法制宣传资料等，多形式、多途径宣传法律，对广大人民群众进行普法教育，逐步提高群众的法律素养。

　　（五）积极介入人民调解员的选拔，确保选人的“高质量”

　　人民调解员肩负着调解民间纠纷、维护社会和谐的使命，只有具备一定的素质和能力，才能胜任人民调解工作。

    在经济社会不断发展和变化的情况下，人民调解的触角不断延伸，调解民间纠纷的难度和要求越来越高，人民调解员应当适应发展变化，掌握一定的知识，不断提高履职能力，更合理、更合法地化解矛盾纠纷。而由于人民法院肩负着指导人民调解工作的重任，在人民调解员的选拔上可以适当给予人民调解委员会一些意见和建议。

    人民法院要在对辖区内的人民调解组织现状作一个全面的调查了解后，将结果向当地党委政府反馈并将自己的意见和建议一并反映，争取当地党委和政府的支持，会同司法行政部门调整和整合辖区内的人民调解组织，选调在当地群众中威望高、人品好，有一定工作能力和法律知识的人员担任各级人民组织的调解员。

　　（六）积极与辖区党委政府沟通，落实人民调解组织的工作规范化、正式化

　　一是通过与当地党委、政府的协调沟通，争取当地党委政府的支持，在各村民委员会办公场所专门设立一个人民调解委员会的调解场所，配备必要的办公桌椅，切实解决人民调解委员会无调解场所的困难和不便，实现调解方式由流动性调解变为流动性与固定性调解相结合的转变。

　　二是要与当地党委政府多反映人民调解委员会地位的重要性，争取当地党委政府支持，将人民调解组织所需经费列入年度预算，保障人民调解组织经费落实，充分调动调解人员的工作积极性，使人民调解委员会工作走向正常化。

　　三是利用人民法庭的资源优势，落实人民调解组织的网络化。人民法庭是基层人民法院指导人民调解委员会的主要力量，人民法庭要充分利用自身优势，配备专门人员，保障人民的调解工作能正常开展，建立人民法庭——各乡镇司法所—乡镇人民调解委员会—村民调解委员会—人民调解员的全方位的民间纠纷信息网络。人民法庭要完善与各级调解委员会的联系，建立情报互通制度，定期或不定期召开会议，分析存在和潜在的民间纠纷，研究工作对策，不断提高人民调解委员会的工作效率。

　　（七）基层人民法院在审理涉及人民调解协议的案件中，要严格把握完善对涉及人民调解协议的诉讼审查

　　人民法院审理此类案件是以监督的形式对人民调解委员会实施指导，目的在于将人民调解组织的活动纳入法制化轨道，有利于人民调解组织改进工作，提高业务水平、提高调解质量。因此，对经人民调解组织调解达成协议后，当事人提起诉讼，要求履行、变更、撤销和确认人民调解协议的案件情况及时向人民调解组织通报，对人民调解结果不正确、不合法的案件，不能以通过司法程序纠正而了事，人民法院要在案件审理终结后将生效的法律文书转达原承办的人民调解委员会，而且及时向人民调解员指出存在的问题，提出建议和具体的改进措施，使人民调解员在今后的工作中举一反三，正确地调处民间纠纷。

    （八）对人民调解委员会的业务指导要注意把握尺度

　　在对人民调解委员会的指导中，人民法院要充分意识到人民法院对人民调解委员会的指导是业务上的指导，不是领导。对人民调解委员会只是有针对性的开展业务指导工作，不能代替或变相代替人民调解委员会开展调解工作，绝不能直接对人民调解委员会正在调解的案件发表具体的处理意见，只能是针对一般性法律问题和调解技巧进行指导，正确理顺两者之间的关系，以防止当事人对人民法院产生误解，影响到当事人诉讼权利的行使。

　　总之，指导人民调解委员会的工作是人民法院的一项重要职责，我们要纠正支持和指导人民调解委员会是“种了别人的地，荒了自己的田”的错误思想，把握好法院与辖区内各级人民调解组织的关系，把握好诉讼调解与人民调解的关系，在指导人民调解委员会中不缺位、不错位、不越位，充分发挥人民调解委员会的工作特点，共同构筑好解决矛盾纠纷的第一道线。

    （作者单位：山东省威海市文登区法院）