【摘要】：行政不作为是相对于行政作为而存在的一种行政行为，在行政行为理论体系中与行政作为具有同等重要的法律意义。但是由于行政不作为行为具有消极性、隐蔽性等特征，长期以来并不为理论界及实务界过多的关注。但随着民主政治的发展及公民权利意识的增强，近些年来行政不作为诉讼正以相当明显的态势凸显出来，逐步成为一种独立的行政诉讼类别和重要的诉讼景观。但是由于现行法律对行政不作为规定得较少，我们甚至很难从目前我国的几个基本行政法律中找到对行政不作为的准确界定，从而使得这一领域成为一个法无明文规定的“模糊地带”，在司法实践中出现了诸多疑难问题，并频频遭遇司法困境。该文通过对行政不作为诉讼所面临的司法困惑进行分析，对症下药，找出解决办法，将有利于摆脱行政不作为诉讼之司法困境。

    【关键词】：行政不作为 诉讼 司法困境

    一、一则案例引发的思考

    案例：村民王某因与邻居之间有纠纷，建房申请长期得不到批准。2003年，王某第一次提起诉讼，但因镇政府承诺对其建房申请予以批准，王某撤诉。但直到2006年镇政府仍未予以批准，故王某第二次向法院起诉，法院判决镇政府履行审批的法定职责。2007年初，镇政府向王某送去了一纸通知，告知村的规划已经修改，对王某原地建房的申请不予批准。王某遂第三次提起诉讼，要求镇政府履行批准建房职责，但王某被告知，镇政府已经履行了对其申请进行审批的职责。王某面对着法院的告知，一脸的迷惘，三起官司最终还是回到了原点。

    上述案例中，行政机关是否构成行政不作为，什么是行政不作为，对于行政相对人来说，应该如何维护和保障自己的权利？这一连串的问题促使笔者对于行政不作为诉讼进行了更加深入的思考，从而也发现司法实践中行政不作为诉讼所存在的诸多问题。

    二、问题之缘起——行政不作为实务困扰与理论失焦

    我国现行行政法律并未使用“行政不作为”这一概念，亦未对行政不作为的涵义作出明确界定，仅在《行政复议法》第6条第（8）（9）（10）项列举了三种可以申请行政复议的不作为行为。应该说，《行政复议法》以逐一列举的方式规定的可以申请复议的行政不作为的范围是相当狭窄的。虽然该法在这一部分用兜底条款的形式规定公民、法人或者其他组织“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”也可以申请行政复议，但从以上这些规定中，我们并不能以此形成对“行政不作为”清晰和准确的认识。

    目前学界对行政不作为的涵义大致有以下几种表述：（1）“行政不作为是指行政主体依公民、法人或其他组织的合法申请，应当履行相应的法定职责，却不履行或者拖延履行的一种行为方式。”[2]（2）“行政不作为是指行政主体依行政相对人的合法申请，应当履行也有可能履行相应的法定职责，但却不履行或者拖延履行的行为形式。”[3]（3）“行政不作为是行政机关不履行法定职责的行为。[4]（4）“行政不作为是指行政主体在负有某种法定的作为义务，在应当为之且可能为之的情况下，却拒绝履行或拖延履行的一种行为形式。”[5]（5）“行政不作为是指行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。”[6]

    正是由于现行法律对于行政不作为行为缺乏明确的规定,导致了目前理论界和实务界对于行政不作为行为的概念及内涵争议颇多，从而严重影响了行政不作为诉讼实践，造成司法实践中出现颇多困惑和难题。

    三、实践之检视——行政不作为诉讼频遭司法困境

    （一）行政不作为诉讼起诉期限难以确定

    实践中，行政机关不作为，一般不会告知相对人诉权和起诉期限，那么对于行政机关不履行法定职责提起诉讼，起诉期限该如何确立，便成为行政不作为诉讼亟需解决的首要问题。

    关于行政诉讼之诉权和起诉期限，我国行政法方面也有一些规定。譬如《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《高法解释》）第41条第1款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算。但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”据此，有观点认为由于行政主体“拒不履行”或“不予答复”，自然就不会告知当事人的起诉期限。因此，公民、法人或者其他组织的起诉期限应当在规定的60日届满后的2年内，自“知道或者应当知道”起诉期限时起算，三个月内提诉讼。

    但同时《高法解释》第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容的，其起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对于涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”据此，有观点认为由于行政主体“拒不履行”或“不予答复”，故不可能告知公民、法人或者其他组织具体行政行为的内容，因此，对于行政不作为诉讼起诉期限的计算应当适用该条规定，即公民、法人或者其他组织的起诉期限应当在规定的“60日”届满后的20年或者5年内，自“知道或者应当知道”具体行政行为内容时起，三个月内提起诉讼。

    上述两种观点，各执一词，但均有法可依，那么对于行政不作为诉讼，最长的保护期限是60日届满后的2年内还是60日满后的5年内呢？这在实务界是依然存在争议的问题。故在行政不作为诉讼实践中，起诉的期限起点以及诉权保护的期限问题是存在争议和困惑的。

    （二）行政不作为的构成是否必须以相对人的合法申请为前提

    行政主体对行政相对人的合法申请，在法定期间内不予答复或拖延不决，即构成行政不作为，一般司法实践也是以此作为确认原告符合起诉条件的前提。行政行为除了由于相对人的申请而启动之外，还有一种无须相对人申请而自动启动的行政行为，通常称之为依职权的行政行为。现实生活中，依职权的行政行为所占比例更大，但却往往为司法实践所忽略。那么行政不作为的构成是否必须以行政相对人的合法申请为前提呢？对该问题的困惑，直接导致了我国行政不作为认定标准的混乱。

    就笔者了解的情况来看，在对行政不作为诉讼案件的司法审查中，很大一部分法官往往根据以往经验还是习惯于审查原告是否向行政机关提出过申请，这种习惯性思维源自于《高法解释》第二十七条第（二）项的规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应证明其提出申请的事实”。那么行政不作为的构成必须要行政相对人提出申请吗？这其实是个值得商榷和探讨的问题。

    （三）行政不作为诉讼承担举证责任的主体不明确

    《高法解释》第27条规定，在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实，由原告承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称〈证据规定〉）第4条第2款规定下面情况原告不承担举证：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的。那么对于行政机关不履行依职权应当履行之行政不作为行为，原告方应当依据什么法律和事实提起行政诉讼，这成为行政不作为诉讼面临的困惑和难题。

    因为通常来说，行政机关不履行法定职责没有外在形式，所以相对人难以及时获取行政机关不履行职责的证据。对于依申请之行政行为，原告方只需对已经提出申请做出证明即可，但对于依职权之行政行为，因为它的做出不以相对人申请为前提条件，故其举证责任如何分担，原告对被告具有法定职责是否承担举证责任，是否需提供规范性文件证明？则成为司法实践中存在分歧和不一致的地方。譬如，该类案件中如果被告认为自身不存在法定职责，对这一消极事实如何分担举证责任，有观点认为如果确定由被告承担举证责任，难以符合法理，故应当确定由原告承担举证责任，但也有相反观点认为如果确定原告承担举证责任，原告则会面临举证能力不足的问题。在案例中，原告申请建房，不管行政机关批准还是不批准，一般情况下都应该做出书面决定，如果行政机关没有作出决定，应当认定为行政不作为，但是原告应该如何去证明行政机关没有做出决定呢？如果原告向法院起诉被告行政不作为，则需首先提出证据证明其向被告提出过建房申请的事实，但是申请的材料都已经由原告交给被告，已经在被告手里，这时原告该经过怎样的程序去提供和证明呢？所以在行政诉讼中，举证责任的承担很多时候是不明确的。

    （四）复议机关行政不作为之诉讼救济存在缺陷

    2000年3月10日起实施的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中第二十二条将复议不作为纳入了司法审查的对象。该条款规定：“复议机关在法定期限内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以做出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”该条款是对行政不作为救济领域的一大开拓，对整个行政法治具有重要的意义。然而，结合现实情况，我们冷静的思考一下，该条款仍然存在瑕疵之处。因为在司法实践中，当复议机关不作为时，大多数相对人不会对复议机关提起诉讼，而是会对与自己有直接利害关系的具体行政行为的做出机关提起诉讼。也即，相对人未经实质意义的复议而将争议直接进入了诉讼程序。这与某些特定的行政争议（例如税收征管行为），必须先经过复议程序才能进入诉讼程序的规定在立法精神上是相抵触的。

    （五）行政不作为诉讼应适用何种判决

    《行政诉讼法》第五十四条对行政不作为案件的处理，确立了判决履行的方式，即被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。《高法解释》第五十六条对于原告起诉不作为的理由不能成立的，增设了驳回诉讼请求的判决方式；第五十七条对于被告不履行法定职责但判决责令其履行法定职责已无实际意义的、增设了确认违法的判决方式；第五十八条对于确认具体行政行为违法的，规定了责令采取补救措施并进行赔偿的判决方式。同时，对于原告起诉不符合法定条件的，人民法院在查明后应当裁定驳回其起诉。故对于行政不作为案件的处理方式应有六类，即裁定驳回起诉、判决驳回诉讼请求、判决履行、确认违法、责令采取补救措施、责令赔偿。

    判决是人民法院对案件审理中的实体问题所作的法律意义上的宣告。采取何种判决形式直接关系到判决履行的可能性与可行性。判决的具体种类与执行强度都将最终性地决定了判决的实际效果与司法审查的力度与强度。但是在司法实践中，对于行政不作为诉讼的判决如何适用，判决主文如何表达一直乱象纷呈，成为一大困扰。

    四、难题之破解——走出行政不作为诉讼之司法困境

    （一）起诉期限之确定

    对于行政不作为行为诉讼之起点，《高法解释》第39条规定，对依申请的行政不作为行为，起诉期限的起点应为行政机关接到申请之日起第60日或法律、法规、规章或其它规范性文件另行规定的履行法定职责期限届满之日的次日起；对紧急情况下依职权的行政不作为行为，起诉期限的起点可不受60日的限制。对此，经比较依申请的行政不作为行为之起诉起点与紧急情况下依职权的行政不作为行为之起诉起点，笔者认为，《高法解释》对于紧急情况下依职权的行政不作为行为起诉起点的规定是不合理的。

    对于依申请之行政不作为行为，《高法解释》将起诉起点确定为从行政机关收到申请书之日起第60日或法律、法规等另有规定的期限届满之次日起算，合情合理。因为行政机关作出一定行政行为应当进行审查，需要一定期限，如果在这期限内不作出行为，即构成行政不作为。为了行政法律关系的稳定与保护行政相对人的利益，对依申请的行政不作为行为确立上述诉讼起点，不仅保障了行政机关对该事项的专属处理权也保护了相对人的利益。而依申请的行政不作为行为之终点则是行政相对人从知道或者是应当知道行政不作为内容之日起3个月，超过3个月的法院不予受理。

    但对于紧急情况下依职权之行政不作为行为的诉讼，《高法解释》规定起诉期限的起点则可以不受60日的限制，相对人可以随时起诉，但是法律不可能无限期的保护相对人权利，为了避免相对人怠于行使诉权，有学者认为对于紧急情况下依职权之行政不作为行为起诉的终结点应为行政相对人恢复自由或者精神状况正常时之次日起6个月，超过6个月法院不予受理[7]。笔者对此表示赞同。

    为什么紧急情况下依职权之行政不作为行为起诉的期限要长于依申请之行政不作为行为的期限呢？主要是因为后者相对人只实施申请行为，申请人的人身没有受到强制和伤害，申请主要是为了享有法律上的某种身份或者权利。这类案情简单，在短期内可以查清事实，这样规定是为了更好地保护相对人的合法权益。而后者一般是受害者在受到精神恐吓与人身受到伤害以及财产受到损害或者危险时要求行政机关给予保护，如果此时行政机关不履行法定职责，构成行政不作为。受害者只有在人身完全自由、精神状况正常时才可能行使诉讼权利，恢复到正常状态需要一定之时间，而且该案件较复杂，不宜在短时间内提起诉讼。所以笔者认为6个月期间较为恰当。

    （二）“合法申请”之释疑

    欲回答“行政不作为是否必须以行政相对人的合法申请为前提”，我们首先必须弄清行政行为之种类。行政行为除了依申请的行政行为外，还有一种依职权的行政行为。依申请的行政行为顾名思义显然应以相对人合法申请为前提，那么依职权的行政行为呢，是否也必须依相对人申请而启动，这才是司法实践中困扰我们的问题。譬如，保护公民人身财产安全是公安机关和公安干警的法定职责，如果公安干警遇见一人正被他人实施抢劫，是否能够以受害人未向其求助或报案而不予理睬呢，答案显然是否定的。又如，规划局发现违章建筑后，对违法者要进行处罚并限期拆除，如果违法者不主动按处罚的内容履行，根据《行政诉讼法》与《行政处罚法》《城乡规划法》的规定，应当提请县级以上地方人民政府责成有关部门实施，或者申请法院强制执行。如果违章建筑隔壁的住户作为利害关系人以规划局没有实施处罚或未提请县级以上地方人民政府责成实施，或者未向法院申请强制执行为由起诉其不作为，那么在司法审查中是否要以原告有没有向规划局提出申请作为前提呢？区分规划局处罚违法建设行为是依职权行为还是依申请行为成了关键[8]。笔者认为，行政相对人是否提出申请或要求，并不是判定行政机关是否不作为的决定性因素，相对人的合法申请并非构成法院认定行政不作为的必然前提。把握行政不作为这一概念时，应当从依职权的行政不作为和依申请的行政不作为这两处着手，而不能偏废。否则，将使大量的依职权的行政不作为游离于法律控制之外[9]。

    （三）举证责任之明确

    与民事诉讼“谁主张，谁举证”的举证原则不同，在行政诉讼中，举证责任通常由被告承担。《行政诉讼法》第三十二条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。针对该条规定“是否涵盖规定了行政不作为的举证责任”问题，目前存在许多不同的认识。[10]笔者认为，这一条款规定了被告对具体行政行为的合法性承担举证责任，但是它并没有涉及到原告或被告究竟哪一方对具体行政行为的存在负有举证责任的问题。对此，《高法解释》第27条第2款明确规定在起诉被告不作为的案件中，原告应对其提出申请的事实承担举证责任。该规定明确了原告对行政不作为的存在负有举证义务。但是，由于该规定仅仅规定了依申请行政不作为诉讼的案件，而没有关注到依职权的行政不作为的案件，并且鉴于在依申请的行政不作为案件中，有时由于申请登记制度不完善的原因而导致原告无法提供证据。所以，《证据规定》第4条第2款又作了修正性规定：在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：“一是被告应当依职权主动履行法定职责的；二是原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”。

    上述几项规定对于司法实践中所遇到的行政不作为案件的举证责任问题已经有了比较明确的解决办法。但是，如果我们机械的理解并适用《证据规定》第4条第2款，则会发现会将被告置于一种十分被动甚至荒唐的境遇之中[11]。譬如，行政相对人因消防机关未及时赶赴现场救火而起诉其行政不作为，而事实上消防机关根本就没接到任何有关火情的通知。但救火显然又是消防机关应当依职权主动履行的法定职责，如果我们机械的理解并适用《证据规定》第4条第2款，判定消防机关承担行政不作为责任，显然不合情理。有学者认为，行政机关依职权产生的义务在很多情况下都是一种抽象存在的义务，要使它转化为具体案件中行政机关的作为义务，必须还有特定法律事实的成就[12]。笔者因此认为行政机关对该事实所具有的主观状态应该是知道或应该知道，便成为前提条件，否则离开了这个要件而按照抽象的依职权产生的义务来要求行政机关在具体案件中履行作为义务将是一件十分荒唐与苛刻的事情，[13]而这也正是司法实践中我们必须要注意的问题。

    （四）复议规定之完善

    鉴于《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中第二十二条对复议不作为行为的规定，存在明显瑕疵，为了避免相对人未经实质意义的复议而将争议直接进入了诉讼程序。笔者认为该条款应当进行修改，将之表述为“复议机关在法定期限内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以做出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告；但是，当事人对行政争议有复议前置程序的复议不作为不服的，只能以复议机关为被告。”

    （五）判决方式之适用

    1．“驳回起诉”与“驳回诉讼请求”的适用

    《高法解释》第四十四条第一款第（六）项规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定驳回其起诉。第五十六条规定起诉被告不作为理由不能成立的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。“驳回起诉”与“驳回诉讼请求”究竟如何适用，我们需要理解的是裁定驳回起诉属于对程序性事项的解决，而判决驳回诉讼请求是对原告在实体上的请求进行的处理。因此在行政不作为案件中审理中，若被告已经证明原告的起诉超出起诉期限，则应裁定驳回起诉。而如果在依申请而为的行政行为中，原告未向被告提出申请或要求，或虽已经提出申请但是被告不具有相应职权，或虽提出申请但不符合法律、法规、规章要求的形式，或被告具有其他可以不作为的正当事由的，则判决驳回诉讼请求。或者在依职权而为的行政行为中，常见于行政机关应当履行保护人身权、财产权的法定职责而未履行，若行政机关能够证明其未获知原告之人身权、财产权受侵害的事实，则其无从履行职责，亦应当判决驳回诉讼请求。

    2．确认违法、责令采取补救措施、责令赔偿判决的适用

    《高法解释》第五十七条第二款规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的”。在司法实践中，应当考虑被告所应履行的法定职责在判决履行后是否能够实现对行政相对人权利的救济。如果能够达到救济目的，应当判决行政机关予以履行。[14]例如申请颁发营业证或执照，尽管行政机关迟延履行，但是在其履行之后仍然可以行政相对人的权利得以实现，人民法院应当判决其履行。如果判决履行不能达到对行政相对人的权利的救济，例如公安机关接到110的报警后未及时出警，造成违法犯罪行为发生，公民人身权与财产权受损，此时违法犯罪行为已经发生并已呈现为过去的状态，继续要求公安机关履行职责显属荒悖，已经不能，在此情况下，即不宜判决其履行而应当确认其违法并责令赔偿。但是，在对赔偿的审理中，需要明确原告的举证责任，即由原告对其所实际形成的损失承担举证责任，而不能将该举证责任分配于被告。同时，对赔偿的审理，要依照《中华人民共和国国家赔偿法》进行。

    3．判决履行的具体适用

    判决履行作为人民法院审理行政不作为案件最主要的一种判决形式, 是指经人民法院审查，认定行政主体及行政公务人员未履行法定作为义务但尚有履行之可能与必要，判令其行政主体在一定期限内履行该义务的形式，从而使行政相对人之权利得以救济。[15]《行政诉讼法》第五十四条第三项规定：“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”但是，《行政诉讼法》只规定了应在一定期限内履行，但是履行期限多久合适呢？《行政诉讼法》把具体期限的自由裁量权留给了人民法院,从而造成了司法实践中因为对履行期限缺乏统一的标准而造成裁判尺度的混乱。那么，判决履行的具体期限应该确定多长时间为宜呢？据《高法解释》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”该条足以说明，最高人民法院认为行政机关在一般情况下应当在60日内履行其法定职责，这也是其应当履行的最长期限，故人民法院在判决被告履行时，在一般情况下对其指定的期限应当以60日为宜，不应当超出60日之限度，否则即有违《高法解释》的立法本意。

    另需注意的是，关于判决履行的主文表达方式，因为没有统一的规范，各地人民法院判决行政机关履行义务的主文表达不尽相同。有要求行政机关限期办理原告所申请的事项者，有要求行政机关限期对原告申请事项作出答复者。[16]然而，人民法院所行使的是审判权，亦即司法权，行政机关所行使的则是行政权，司法权与行政权分属于不同类别的权力。对于行政不作为案件，人民法院经过审查之后，只能作出“应为”或“不应为”的判断结果，而“应如何为”则属于行政机关的职权，人民法院作为审判机关，不能以司法权替代行政权，代替行政机关作出“应如何为”的处理结果。所以，笔者认为在判决履行的主文表达中，应当明确表述为“限被告于XX日内对原告申请的事项作出具体行政行为。”至于该具体行政行为应如何做出，则不能通过判决予以明确。这样既可以实现司法权对行政权的监督制约，又能防止司法权代替行政权的越权行为，同时，也可以避免法院判决行政机关履行，但是实际上相对人却并不符合相应条件而造成的无法执行的尴尬现象。

    五、结语

    苏力曾经说过：“结论只是人们为了退出某一具体研究时的一个比较有效又体面的战术或策略”[17]。因而从某种意义上来说，结论既不可能是唯一的，也未必存在绝对的对与错之分。尽管行政不作为诉讼因为隐蔽性等原因长期以来不被理论界及实务界过多的关注，但是行政不作为诉讼正逐步成为一种独立的行政诉讼类别和重要的诉讼景观则是不争的事实。

    实际上，某些行政主体或行政相对人对群众诉求漠不关心，视而不见，遇见问题能躲则躲，能推就推，相互之间推诿、拖拉、讲条件、“踢皮球”等等，已经为社会及人民所广为诟病。笔者认为，行政不作为和公权力缺位便是我们党和政府头上的“达摩克利斯之剑”，只有让达摩克利斯之剑摇摆起来，才能增强相关部门的责任意识与忧患意识。笔者希望通过本文能抛砖引玉，引起更多的人关注和探讨行政不作为诉讼，从而为推动和完善行政不作为诉讼略尽绵薄之力。

    【注释】

    [1]达摩克利斯之剑源自古希腊传说：迪奥尼修斯国王请他的大臣达摩克利斯赴宴，命其坐在用一根马鬃悬挂的一把寒光闪闪的利剑下，意指随时都要有危机意识,笔者认为行政不作为和公权力缺位便是悬在我们头上的达摩克利斯之剑。

    [2] 王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社2001年版，第170页。

    [3] 罗豪才主编：《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第168页。

    [4] 黄曙海主编：《行政诉讼法100问》，北京大学出版社1993年版，第168页。

    [5] 石佑启：《行政不作为引起的国家赔偿责任探讨》，载《行政法学研究》1998年第4期。

    [6] 周佑勇：《论行政不作为》，载《行政法论丛》第2卷，法律出版社1999年版，第251页。

    [7] 王冰：试论行政不作为司法审查制度之完善。

    [8] 李智：《论行政不作为案件的司法审查标准》，载河南省高级人民法院网，2014年6月17日访问。

    [9] 郑海东：《行政不作为的理论界定与司法认定》，华东政法大学2007年硕士学位论文，第11-13页。

    [10] 殷锦昌：《从一起行政不作为案件浅谈行政不作为诉讼的举证责任》，载《行政法学研究》1993年第4期。

    [11] 吴华：《论课以义务诉讼》，载《行政法学研究》2006年第1期。

    [12] 李平：《试论行政不作为及其举证责任》，载青海平安网，2014年6月10日访问。

    [13]黄金富：《论行政不作为及其诉讼的几个问题研究》，载《华东政法学院学报》2003年第5期。

    [14] 李智：《论行政不作为案件的司法审查标准》，载河南省高级人民法院网，2014年6月17日访问。

    [15] 同上注。

    [16] 李智：《论行政不作为案件的司法审查标准》，载河南省高级人民法院网，2014年6月17日访问。

    [17] 邓俊明、王欢：《行政不作为诉讼若干问题研究》，载光明网人民法院频道，2014年6月9日访问。

    作者简介：郭祚辉，现任湖南省石门县人民法院党组副书记、副院长；晏耀如，现任湖南省石门县人民法院办公室兼研究室副主任。