【摘要】：“无救济则无权利”，法律对公民权利设计的无论如何全面，如果在这些权利受到侵害后，公民却无法获得有效的法律救济，那么这些法律上的权利将会成为一纸空文。对于侵犯公民获取政府信息权利各国普遍采取了两种救济途径：一是行政复议，二是行政诉讼。政府信息公开诉讼就是在这种背景下而产生的一种新的诉讼类型。在我国，2008年5月1日施行的《政府信息公开条例》中规定了政府信息公开诉讼制度，其对于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利，提高政府工作的透明度意义重大。但由于《政府信息公开条例》与《行政诉讼法》衔接上的空白，相关规定的可操作性不强，政府信息公开诉讼的实践运作面临着理论和实践的双重挑战，在诉讼实践中出现了一系列值得探讨的问题，如，其与一般行政诉讼有何区别、其可诉性、受案范围、当事人资格、证据规则有何特点。2011年7月29日，最高人民法院公布了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，使上述问题初步得以明确，但仍存在争议与尚待完善之处。完善相关法律制度是进一步推进我国政府信息公开的必由之路。为此，本文从我国政府信息公开诉讼的现状入手，分析我国政府信息公开诉讼存在的问题，并就问题的解决提出了设想，以期对政府信息公开工作的推进有所裨益。

    一、我国政府信息公开诉讼现状分析

    （一）我国政府信息公开诉讼的立法现状

    我国关于政府信息公开的立法活动起步较晚，自中国加入WTO之后，特别是2003年“非典”疫情发生后，在政府自身建设的内在驱动和人权保护呼声日益高涨的双重压力下，有关政府信息公开的问题才逐渐被提上了议事日程。但因受制于我国国家层面立法迟迟未能出台的现状，我国的政府信息公开的立法活动首先由地方政府率先展开。2004年广州市政府就颁布了《广州政府信息公开规定》，这是我国地方政府制定的第一部政府信息公开行为的政府规章。此后上海、北京、西安、昆明、重庆等地陆续出台了信息公开规定。据数据统计，至2007年，全国共有14个省、直辖市、自治区和16个较大的市制定了有关政府信息公开的地方性法规、规章。［1］2007年10月，党的十七大的召开，更是为政府信息公开制度锦上添花。这无疑促使我们更进一步重视、建立并完善政府信息公开制度。

    2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式实施，该条例的出台标志着我国政府信息公开制度的确立，政府信息公开立法活动实现了由地方到中央的统一。该《条例》第33条第2款规定:“公民法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依申请行政复议或者提起行政诉讼。”第一次明确规定了以行政诉讼的形式，为公民、法人、其他组织获取政府信息提供法律保障。

    然而《条例》从文字走向地面的过程却步履蹒跚。该《条例》只是一部行政法规，再加上此条例规定的原则性、概括性，使与之相配套的救济途径政府信息公开行政诉讼制度实行的举步维艰，困难重重。为了更有效的突破政府信息公开诉讼适用的困境，正确审理政府信息公开行政案件，切实保障公民知情权的实现，最高人民法院于2010年通过了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《规定》），该司法解释于2011年8月13日正式实施。该司法解释的颁布实施，有效化解了信息公开诉讼遭遇的尴尬，协调了《条例》与其他法律条文的适用，同时为各级法院提供了统一的审理依据和准则。

    （二）我国政府信息公开诉讼的司法实践现状

    笔者查阅了2008年以来被媒体报道的、公众重点关注的政府信息公开诉讼案件，并对其进行了统计分析。从数量上看，自《条例》颁布以来，有关政府信息公开的诉讼案件不断涌现，呈逐年上升趋势。从地域上来看，我国的政府公开信息诉讼案件多集中于北京、上海、浙江等经济较发达地区。从诉讼请求上看，依申请政府信息公开诉讼的案件，几乎占了案件总数的一半，且多集中在土地、房产等财产利益信息上。从诉讼结果上看，政府信息公开诉讼存在着原告胜诉率过低的现象。除了湖北的“第一案”以原告徐建国胜诉结案，河南的“第一案”因被告在诉讼过程中履行了公开职责而庭外和解外，许多政府信息公开诉讼案件均无下文，其中很多案件根本没有被法院立案受理。

    二、我国政府信息公开诉讼存在的问题分析

    “有权利必有救济”，政府信息公开诉讼制度成为保障公民知情权的司法力量，但这种新型的诉讼制度在诉讼目的、诉讼基础、诉讼利益、争讼对象等方面有着有别于传统行政诉讼的显著特征。实践中，也由于其特殊性导致不能完全适用《行政诉讼法》的规定，法院在受理信息公开的案件时面临着诸多的诉讼困境。

    （一）政府信息公开诉讼的受案范围过窄

    行政诉讼的受案范围是指人民法院受理行政案件、裁判行政争议的范围，亦指人民法院对行政行为进行司法审查、对行政机关依法行使行政权进行司法监督的范围。［2］我国《行政诉讼法》对于行政诉讼受案范围的规定表现在第二条及第十一条、第十二条中。其中第二条明确了我国行政诉讼的司法审查对象是行政主体的具体行政行为，第十一条与第十二条分别采用了肯定列举与否定排除的方式规范了我国行政诉讼受案范围为侵犯公民、法人或其他组织人身权及财产权的情形。而政府信息公开行为是一种非财产给付性的事实行为，并不在法定的具体行政行为之列，政府信息公开请求权也不在法定的人身权和财产权之内。因此虽然《行政诉讼法》第十一条第二款的规定，即“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”在形式上完成了与行政诉讼的衔接，但鉴于对公民知情权的保障并未突破现有行政诉讼立法的规定，从而难免造成行政诉讼受案范围的不周延与尴尬情形。同时，《条例》对于政府信息公开中的“具体行政行为”缺乏明确规定，对应主动公开而未公开信息的行为，《规定》明确了“先行申请”的原则，增加了公民的诉讼成本。因此在具体的受案范围的确认方面尚需进一步的规范与解释。

    （二）政府信息公开诉讼的原告资格认定

    原告资格的认定，关系到哪些行政相对人可以启动行政诉讼对具体行政行为进行司法性审查。根据我国行政诉讼法司法解释的规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，法律上的利害关系是原告主体资格的要件之一。而《条例》对于诉讼制度的这一立法原则似乎有所突破，根据《条例》的规定，我国任何公民、法人及其他组织都可以提出政府信息公开的申请。

    同时《条例》第十三条亦规定了“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要（又被称为三需要）”向有关政府部门申请获取相关政府信息。在司法实践中为了防止滥诉和无效耗费现象的出现，在认定原告资格时，法院常常结合考察原告与涉及公开信息的“三需要”的关联性，以关联性的强弱来判断原告主体资格的存在与否，从而造成了政府信息公开诉讼起诉多，胜诉少的局面。在原告资格认定选择适用“三需要”，“直接利害关系”的标准是对《政府信息公开诉讼》立法目的与宗旨的违背，也是对政府信息公开诉讼的另类限制。

    （三）政府信息公开诉讼审理方式的差异

    有别于民事诉讼法和刑事诉讼法，我国现行行政诉讼法并未规定行政诉讼的简易程序。在行政诉讼理论中，受行政公开原则的影响，行政诉讼审理方式多采用公开审理。而由于政府信息公开诉讼的特殊性，在诉讼证据质证环节，当证据涉及保密证据时，行政机关在法庭上对于其拒绝公开相关文件的举证通常会当时双方所争议文件的内容在举证过程中被泄露并为相对方所知晓，一旦当事人接触、获得到这类信息时，整个政府信息公开诉讼就彻底失去审判的意义，同时还有可能因该信息的不当公开而损坏国家利益、社会利益或他人的合法权益。面对审判方式适用的冲突，国外信息公开立法上，出现两种截然不同的解决办法。一种是以美国为代表的秘密审查制度;一种是日本独创的屏蔽审查制度，这两种解决办法都在本质上共同体现了公共利益与信息申请人个体利益的平衡。而《规定》中对审判方式的适用问题的解决办法是赋予法院一定的自由裁量权，由法官结合具体案件情况，信息涉密程度来决定审判方式。这种审判方式适用模式对法官的职业道德和法律素养都提出了更为严格的要求。

    （四）政府信息公开诉讼证明责任规范的缺失

    政府信息公开诉讼作为一种新型的行政诉讼，与普通的行政诉讼在证明责任上有着些许差异性。造成差异性的主要原因是，政府信息公开诉讼的诉讼对象常常涉及到特殊内容与敏感信息。关于国家秘密，个人隐私或者是商业秘密的证明责任，一般的举证规则没有涉猎，再加上对信息不存在的证明，更是一般的举证责任未出现的问题。《条例》仅初步开启了公民司法救济的渠道的大门，但具体如何开展政府信息公开诉讼，维护公民合法权益的实现，政府信息公开诉讼证明责任该如何分配等方面内容《条例》都没有具体详细的规定。这就使得政府信息公开诉讼起不到约束行政机关积极履行信息给付的义务，也无法切实保障公民知情权的实现。相反，政府信息公开诉讼证明责任的缺失甚至会导致行政机关利用司法救济途径对公民知情权进行二次伤害。按一般行政诉讼的举证责任分配原则，信息是否存在应该由被告方承担举证责任。这样一来，政府行政机关自证的有利于己方的证据证明力势必减弱。如果让原告方承担被申请信息存在的证明责任，结合现实情况中，政府信息由被告方所实际控制和掌握，信息地位与资源的不平等性考虑，要求原告方进行举证是非常艰巨的，仅凭当事人一己之力是很难完成的所以无论是由哪一方来承担证明责任，都是有失公平的。政府信息公开诉讼证明责任函待规范性调整。

    三、完善我国政府信息公开诉讼的构想

    如何既避免政府信息公开诉讼从保障公民权利的最后一道防线变成限制公民权利的最后一道关卡，又避免其从定纷止争的工具沦为重启纠纷的“捷径”，是我国政府信息公开诉讼制度急需解决的问题。

    （一）完善我国政府信息公开诉讼的理论基础

    首先，囿于《条例》的法律位阶过低的尴尬境地，应当考虑在条件成熟时尽快将其上升为法律，即颁布《政府信息公开法》。在该法中以专章的形式规定政府信息公开诉讼制度，明确“以公开为原则，以不公开为例外”的原则。其次，明确公民知情权在我国宪法中的地位，切实提高政府和公民对公民知情权的认知，推进政府信息公开救济程序的启动，完善政府信息公开诉讼制度。第三，确立行政复议前置，引入第三方救济机构。在借鉴国外先进经验的基础上，我国政府信息公开诉讼制度应当确定穷尽行政救济原则的理念，设立法定的行政复议模式，同时设立第三方纠纷解决机构，引入准司法救济程序，有效控制滥诉现象，及时化解社会矛盾，维护社会公平正义，减少对我国政府信息公开制度的不良影响。

    （二）明确政府信息公开诉讼的受案范围

    政府信息公开诉讼的受案范围的大小决定着社会公众知情权的保护程度和范围。针对我国政府信息公开诉讼受案范围所存在的主要问题，笔者建议，第一，对我国《行政诉讼法》较为滞后的受案范围从立法模式上进行修改。建立较为科学的概括式肯定加否定式列举的方式，概括式肯定中明确从宽把握“行政行为”及“合法权益”的内涵与外延，从而将知情权的保护纳入法律规定之中。第二，将“主动公开而未公开行为”纳入政府信息公开诉讼的受案范围。第三，对政府信息公开的具体行政行为做概括式规定，但不排除在具体的司法实践中人民法院通过相关的判例细化不服政府信息公开诉讼的行政行为的类型，从而为政府信息公开诉讼提供明确的指引。

    （三）放宽政府信息公开诉讼原告资格的认定

    在传统行政诉讼法理论中，依据诉讼是否直接关系原告自己的利益，将行政诉讼区分为主观诉讼和客观诉讼。前者以保护相对人主观权利为目的，后者重在维护客观公共秩序。［3］信息公开诉讼明显具有“双益性”，打破了主客观泾渭分明的界限。由此，鉴于行政诉讼法之监督行政权利之目的，以政府信息公开诉讼为契机，修改《行政诉讼法》时应当考虑在我国行政诉讼制度中建立具有社会公益属性的客观诉讼制度。在原告主体资格问题上不仅局限于主观诉讼所要求的原告与具体行政行为之间的“直接利害关系”，还应将行政相对人基于公共利益而提起的与自己无直接利害关系及实际影响的诉讼也纳入政府信息公开诉讼中来，从而将原告主体资格宽泛化，更好的实现政府信息公开的民主要义。

    （四）合理分配政府信息公开诉讼的举证责任

    在政府信息公开诉讼中，应当由被告承担主要的举证责任，原告承担次要的举证责任，原因有三：其一，确认政府信息公开诉讼行为具有合法性，合法性的证明自然是被告当事人的责任；其二，被要求公开的政府信息由行政机关保管和占有，只有行政机关知晓信息的内容和性质，原告无从了解，基于公平原则，如果再让原告举证，不利于政府信息公开诉讼目的的实现，也有失公允；其三，获取政府信息是法律赋予公民的权利，因此申请人没有义务说明申请获取信息的理由，相反，作为掌握信息资源的被告，如果作出拒绝的决定，则必须负责说明拒绝的正当性。

    另外，涉密信息的证明是政府信息公开诉讼特有的证明责任，政府信息公开是否应当公开是诉讼争议的焦点，所以界定政府信息的属性是判决的关键，也是诉讼证明活动中的关键。考虑到信息保密性和秘密信息的价值一旦公开后就荡然无存或是大大折扣的问题，对待涉密信息的证明责任在防止信息泄露的前提下，法院可以准予被告机关不提交所申请的信息。但被告机关要拿出强有力的证据证明该信息属于国家秘密、商业秘密等。

    对于信息不存在的举证，基于公平原则及监督行政机关的原则，笔者建议法院可以根据原告提供的线索与申请主动调取证据，这样可以更好的发现事实真相，推动诉讼活动的展开。

    （五）增设政府信息公开诉讼的简易程序

    从近年来政府信息公开诉讼的实践来看，政府信息公开诉讼案件大多情节简单，争论的主要焦点为题在于所要求公开的信息是否属于法定的免于公开的范围，主要属于法律审，很少涉及事实问题，所以如果对任何一起案件都适用普通程序开庭审理，必然会造成司法资源的浪费，增加当事人的诉讼成本，甚至与政府信息公开诉讼的立法用意相背离。同时随着行政审判的司法环境和审判人员素质的逐年提高，也为行政简易程序的设置提供了肥沃的土壤。所以基于我国现阶段的国情，笔者建议在不影响行政诉讼基本方向和基本原则的前提下，设置简易程序审理政府信息公开诉讼案件。

    具体简易程序的设置与适用上，要把握以下几点:第一，以当事人双方自愿选择并经过人民法院的审查同意为原则，人民法院不可以主动启动简易程序。第二，简易程序只适用一审审判的案件，并且案件事实清晰，争议焦点明确。第三，对于一些涉密案件，可以采取书面或不公开的审查程序。第四，对于简易程序的启动，应该克制在一定范围内。因为当下政府信息公开诉讼审判经验尚未完全成熟，在诉讼活动中还有许多细节问题有待我们研究与思考。在这样的不成熟的环境，过多启动简易程序不利于对诉讼当事人合法权益的保护。应当在积累一定的经验后，再通过简易程序检验政府信息公开诉讼规则设计的理性程度。

    小结

    一部法律要真正服务并造福全社会，立法颁布只是其一，关键在于让法律从“白纸黑字”变成“维权武器,人民积极用法，政府公正守法，行政严格执法，这样的法治才是切实有效的。用诉讼的方式对一些不作为的政府机关进行监督，这才是激活信息公开条例的重要法治途径。我国的政府信息公开诉讼制度的完善还需要很长的一段路程。

    【注释】

    ［1］黄庆畅.解读政府信息公开条例:让政务更阳光更透明[EB/OL]. [2010-10-21 ].

    ［2］姜明安：《行政诉讼法》，北京：法律出版社，2007年，第137页。

    ［3］赵素艳：《我国政府信息公开诉讼制度的困境与完善》，《社会科学辑刊》2011年第5期。

    （作者单位：山东省威海经济技术开发区人民法院）