【引言】：2010年4月29日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《关于修改<中华人民共和国国家赔偿法>的规定》，修改后的《国家赔偿法》自2010年12月1日生效。针对我国近几年司法实践中出现的一些保护公民权利不足的问题，修改后的《国家赔偿法》做了许多改进之处。如修改国家赔偿的归责原则，将违法归责原则改为违法归责原则和结果归责原则的多元归责体制；修改国家赔偿程序，取消了刑事赔偿的确认程序，明确国家赔偿程序步骤；改革赔偿金支付办法，规定国家赔偿的费用要列入各级财政预算，切实保障赔偿请求人的合法权益；尤其让人称道的是这次修改明确将精神损害赔偿制度纳入了《国家赔偿法》中，短短的第三十五条可谓是这次修改的最大亮点。

    其实精神损害赔偿制度在我国民事立法上早已确立，并在实践中不断的完善和发展。但是由于我国法治发展起步较晚，而行政立法发展也不是很成熟，所以行政立法领域一直未将精神损害赔偿纳入立法范畴。而随着我国近些年来法治的发展以及宪政、法治观念深入人心，要求将精神损害赔偿制度纳入行政立法中的呼声越来越强烈。在司法实践中，经常会出现国家机关及其工作人员侵犯公民权利的恶性案例，有些给公民造成的精神损害甚至比民法上的精神损害还要严重，但是由于我国立法上的缺陷，导致公民在这种情况下无法得到救济，造成了对公民的不公平，甚至是社会的不稳定。而新的国家赔偿法将精神损害赔偿制度纳入其中，使公民寻求赔偿提供了法律依据，促进了立法的完善。然而，任何法律制度都不是尽善尽美的。精神损害赔偿制度是首次纳入国家赔偿法体系中，目前并不是很成熟，也还存在一些缺陷，尤其是对精神损害赔偿责任认定的标准，《国家赔偿法》的规定十分抽象。

    一、《国家赔偿法》中关于精神损害赔偿的具体规定

    《国家赔偿法》第三十五条明确规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誊，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支持相应的精神损害抚慰金”。

    《国家赔偿法》第三条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”。

    《国家赔偿法》第十七条规定：“行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的，或者依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施，但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限，其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的；（二）对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的；（三）依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的；（四）刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（五）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的”。

    《民法通则》第一百二十条规定：“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害，恢复名誊，消除影响，赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。”可见在民事领域中消除影响、恢复名誊、赔礼道歉主要用于自然人的人格权受损的情况，而《国家赔偿法》没有将消除影响、恢复名誊、赔礼道歉限定于被侵权人的人格权受损的情况，而是将其适用于更宽泛的致人精神损害，但是严格限定适用于第三条和第十七条规定的情形。

    二、《国家赔偿法》中精神损害赔偿认定存在的问题

    （一）精神损害赔偿的适用范围规定得太小

    从上述的九种情形可以看出国家赔偿的精神损害赔偿的范围是公民的人身自由权、生命权和健康权这三种权利，其他的人格权如姓名权、肖像权、荣誉权、名誉权等都不包含在里面，笔者认为这种赔偿范围过于狭窄。

    首先，在我国民事领域，精神损害赔偿的范围远远大于国家赔偿的精神损害赔偿范围。根据2001年2月26日由最高人民法院通过的《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》中确定的精神损害赔偿范围是相对开放的，主要有生命权、健康权、身体权、肖像权、名誉权、荣誉权、人格尊严权、人身自由权、隐私权、监护权、死者的人格利益（包括姓名、肖像、名誉、荣誉、隐私、遗体）、具有人格象征意义的特定纪念物品（如照片、荣誉证书）等，这一范围既囊括了精神性的人格权，也包含了物质性的人格权，尤其是该司法解释的第1条第2款的规定，将包括隐私在内的合法人格利益纳入了司法保护的范围。2010年新修订的《侵权责任法》第二十二条明确规定:“侵害他人人身权益，造成他人严重精神损害的，被侵权人可以要求精神赔偿。”可见《侵权责任法》的精神损害赔偿的范围是人格权和身份权，也同样比《国家赔偿法》的范围大。这样，国家赔偿的精神损害赔偿范围与民事精神损害赔偿的范围不统一，造成我国法律体系的内容不协调，给具体的司法操作带来不必要的麻烦。

    其次，国家赔偿中精神损害赔偿的范围过窄不适应社会的发展需求。根据李克强总理2014年3月5日所作的政府工作报告，随着社会的不断发展与进步，人们对生活的追求也越来越高，人们已经开始不仅仅只注重物质生活，他们对生活质量、精神享受也有了更高的要求，个人的权利保护意识也逐步加强，精神利益成为人权保护的重要组成部分。然而，在司法实践中，国家机关及其工作人员侵犯公民权利的现象时有发生，在这些案件的处理过程中，也反映了现代人们对名誉权、隐私权、精神损害赔偿权的需求。国家机关及其工作人员违法行使职权的侵权行为比民事侵权行为为祸尤烈，给公民造成精神损害的范围也绝不仅仅限于现行《国家赔偿法》所规定的侵犯人身自由权、生命权和健康权这三种权利。国家侵权与民事侵权在性质上是一样的，都可能会造成公民的精神损害。所以从保护公民的合法权益出发，适应社会发展需求，则需要扩大国家赔偿中精神损害赔偿的范围。

    再者，主体适用范围也不全面。《国家赔偿法》第三十五条规定：“致人精神损害造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”将精神损害限定为自然人，不包括法人或其他组织。但法人或其他组织不具备自然人所特有的精神痛苦，并不必然否定法人或者其他组织获得精神损害抚慰金的可能。正如日本最高裁判所在昭和39年（1964年）的一个法人名誉损毁案件的判决中指出:“所谓抚慰金的支付，不能仅仅理解为是对精神上的痛苦进行慰藉，而应当看作是对一切无形损害的慰藉……无形损害仅仅理解为精神损害，从而以法人没有精神为理由判断其没有无形损害……这完全是缪见。”法人虽然不会具有像自然人一样的精神痛苦，但是如果法人因国家工作人员的违法行为导致信誉减损，丧失很多商业机会，使法人及其工作人员面临质疑与损害，笔者认为在这个意义上可以考虑赋予其获得精神损害赔偿的权利。

    （二）《国家赔偿法》第三十五条中的“严重后果”缺乏具体的标准，难于操作

    《国家赔偿法》规定给予精神损害抚慰金的前提是对人身权造成“严重后果”，但是对如何具体界定“严重后果”没有做进一步规定。可见在司法实践中，如何界定“严重后果”将成为执行这一条款的焦点。由于精神损害赔偿和财产损失不一样，它看不见摸不着，现实情况个案差别较大，如何判断精神损害的程度，认定时比较困难，法律也很难就如何认定作出具体、统一的标准规定。然而，法律上可以暂不做出规定，具体赔偿义务机关和人民法院不能以同一理由拒绝承办国家精神损害赔偿案件。在具体承办案件中，需要对是否造成严重后果及严重程度进行认定和判定，从而确定是否适用精神损害抚慰金以及计算出多少精神损害抚慰金。

    以“跨省拘捕”的王鹏案为例，甘肃省图书馆馆员王鹏因举报同学马晶晶公务员招录中作弊问题，受害人王鹏被宁夏吴忠市跨省拘捕9天。其后，吴忠市公安局认定白己的抓捕行为是违法的，王鹏案件进入到国家赔偿程序。在赔偿案件中，吴忠市公安局认为其抓捕行为造成的后果不严重，决定赔偿3000元；受害人王鹏则认为，吴忠市公安局非法将其跨省拘捕9天，其父亲也被关了几天，其母亲为逃避拘捕东躲西藏，外公因此事突发脑溢血半身瘫痪在床，吴忠市公安局跨省拘捕行为给其本人和家人带来非常严重的后果。由此可见，受害人王鹏和赔偿义务机关就是否造成“严重后果”的观点和看法相差甚远，究其原因还是“严重后果”的规定太原则，缺乏认定的具体标准，是否造成严重后果和造成何等严重后果仅依赖于赔偿义务机关、复议机关和法院的自由裁量权进行判断。

    （三）精神损害赔偿的赔偿方式缺乏可操作性，且作用不大

    根据《国家赔偿法》第三十五条关于精神损害赔偿的规定，我国的国家精神损害赔偿的方式有四种：消除影响、恢复名誊、赔礼道歉和支付精神抚慰金。这几种方式在我国具体的司法实践中都存在问题，不利于保护被侵权人的精神利益。

    首先，根据我国《国家赔偿法》关于精神损害赔偿的规定，在出现第3条或者第17条规定的九种侵犯公民人身自由、生命健康权的情况下，优先适用消除影响、恢复名誊、赔礼道歉的赔偿方式来赔偿被侵权人的精神损害。这种赔偿方式对被侵权人缺乏实际意义，也缺乏操作的标准。因为，一方面这些方式国家机关既可以书面作出也可以口头作出，起不到补偿受害人的心理损伤的作用，同时在司法实践中还会遇到消除影响、恢复名誊、赔礼道歉的执行范围如何确定、赔偿达到什么样的程度的问题；另一方面，我们上面已经分析过，精神损害赔偿与物质损害赔偿相比，缺乏计量损失的标准，本身在司法实践中的操作就存在困难，而《国家赔偿法》规定的这种以消除影响、恢复名誊、赔礼道歉的抽象赔偿方式就更是雪上加霜，不利于保护被侵权人的合法权益。

    其次，世界上各个国家赔偿的标准定位一般分为惩戒型、补偿型、抚慰型三种类型，我国国家赔偿法将精神损害赔偿称作精神损害抚慰金，由此可知，我国选择的最低级别的抚慰型赔偿标准。固然，国家机关侵权与民事主体侵权的主体是有所不同的，依据《民法通则》和《关于确认民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》的相关规定，情节轻微的民事侵权行为造成的精神损害，可以请求法律保护而获得相当可观的赔偿，而国家机关及其工作人员造成严重后果的侵权行为才能获得赔偿，并且只能得到微薄的精神抚慰金。赔偿标准的低定位直接影响受害人的获赔数额，导致了侵权行为相同，仅因主体的不同而获赔数额差异巨大的现象。我国国家赔偿法精神损害的定位太低己经严重影响了公众的可接受度，也不利于实现社会的公平正义。

    三、关于精神损害赔偿的具体设想

    （一）扩大精神损害赔偿的适用范围

    可以考虑将精神损害赔偿的适用范围认定扩大至以下几方面：

    第一，法定人身权之外的其他权利。国家精神损害的赔偿范围除了物质性人格权以外，还应包括精神性的人格权和部分身份权。精神性的人格权包括姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、人格尊严权和隐私权等。至于身份权，由于其自身性质的特殊性，不宜全部纳入国家精神损害赔偿范围。其中婚姻自主权应纳入国家精神损害赔偿范围，因为侵害公民婚姻自主权的行为给受害人造成的主要是精神性损害，而实践中也存在着婚姻登记管理机关违法行使职权侵害公民婚姻自主权的行为。

    第二，政治权利。在现实生活中公民的政治权利（如选举与被选举权、言论、出版自由等）容易受到国家侵权行为的侵害，国家侵犯政治权利会给受害人心理上、精神上造成难以言状的伤痛，国家应该为此承担赔偿责任，以有效地弥补受害人受到的精神损害。

    第三，受教育权。受教育权是公民的基本权利，国家侵权造成公民受教育权的损害，也会给受害人造成精神损害。国家对此不承担精神损害赔偿责任是于情于理都说不通的。比如曾在某地发生过这样的案件：高中生高考过后被错误拘留，期间该生被某高校录取，由于不能按时报到，被学校取消了录取资格。国家机关的错误拘留行为导致该生丧失了上大学的机会，究其根本是受教育权受到侵害，而由此造成该学生的精神损害国家应当承担赔偿责任。

    第四，财产性权利。国家侵权也有可能造成具有人格象征意义的特定纪念物品受损而导致公民精神损害的后果。民事侵权人尚且为此承担精神损害赔偿责任，而国家侵权不承担精神损害赔偿责任则有违公平、公正的法治原则。

    第五，主体范围扩大至法人。精神损害除精神痛苦外还应包括精神利益的损失，这是因为精神损害的特点是无形的、客观存在的，其不但包括精神痛苦，还包括人格利益的减损。法人虽然没有精神痛苦，但也有精神利益损害。因此，应将法人或其他组织的精神损害赔偿纳入国家精神损害赔偿的范围之中。

    （二）明确“严重后果”认定的具体标准

    精神损害具有无形性、内在性的特点，很难对损害程度作出准确的判断。一般而言，如果造成公民死亡和严重丧失劳动能力应该认定为造成“严重后果”，这一标准已经被检察系统出台的《人民检察院国家赔偿工作规定》予以认可；如果造成轻度丧失劳动能力，可根据受害人生理或者心理的变化来加以判断；如果侵犯的是名誉权，可以根据社会的评价等方面来判断。但需要注意的是，严重精神损害不一定必须是肉体上的伤害。美国法院在某一判例中指出：“如果一个神志正常、身体健康的人不能妥善对付案件中的情况所带来的精神压力，就可以认为存在严重的精神损害。”笔者建议在制定具体认定标准时，参考《美国侵权法》的做法，根据以往案例，对精神痛苦的种类规定，例如包括：因为事故的发生而遭受的震惊和恐惧；由于无法继续过去的生活方式而导致的精神抑郁，对未来产生的担忧；由于致残或毁容带来的羞辱等等。

    （三）提高精神损害的赔偿标准

    国家精神损害的赔偿范围与一个国家的经济状况等一系列因素密切相关，受制于该国的法治状况、财力充裕程度等诸多因素。我国现有的国家赔偿范围较窄，赔偿定位也较低。《国家赔偿法》赔偿标准过低的现状实质上是“生存权保障原则”在立法上的反映。西方发达国家国家侵权的精神损害赔偿范围，目前己扩大到包括各种人身权利，同时一定程度上扩大到财产权的保护。在我国民事审判领域，公民的精神性人格权、物质性人格权及一般人格权受到侵害，包括特定的财产利益受损也可提起精神损害赔偿。笔者建议在国家精神损害赔偿领域中，也应该将部分财产的损失纳入到国家精神损害赔偿的范围，比如因国家机关工作人员的行为导致受害人有纪念意义财物的灭失、国家机关对有人格意义的财物如墓地等进行破坏和毁损等情形，更大范围地保障受害人的权利。同时，抚慰型的赔偿标准公众可接受性差。与民事侵权相比，仅因侵权的主体不同导致精神获赔数额差异巨大，公众心理难以接受，甚至有人担心新国家赔偿法成为“精神不赔法”。笔者建议，应提高国家精神损害赔偿的定位标准，将精神损害赔偿定位由抚慰型改为补偿型，而对于造成公民死亡的，应视为特别严重后果，可以适用惩戒型赔偿。

    结语

    综上可以看出，新的《国家赔偿法》中的精神损害赔偿制度存在使用范围较窄、缺乏操作性、赔偿标准过低等问题。由于这是首次在国家赔偿法体系中规定精神损害赔偿制度，不可能将所有的情况都考虑其中，所以我们应该在司法实践中去进一步完善和发展。国家精神损害赔偿是一个非常复杂的问题，上述立法建议只是笔者的浅薄之见，其完善还有待学者及司法工作者的不断研究与努力。

    （作者单位：湖南省常德市鼎城区人民法院）