行政审判包括行政诉讼和非诉行政执行两部分，行政诉讼俗称“民告官”，非诉行政执行俗称“官告民”。行政诉讼侧重人民法院对行政机关的监督，非诉行政执行重在树立行政机关的权威。每年申请法院强制执行的非诉行政案件是起诉行政机关案件的十倍、十几倍、甚至几十倍之多。同时，非诉行政执行案件存在的诸多问题也困扰着我们行政审判法官。

　　一、非诉行政执行案件存在的问题

　　1、行政机关申请法院强制执行的指导思想不端正。

　　行政机关申请法院强制执行的案件只是行政机关发生法律效率的行政决定中行政管理相对人未履行的一部分。

　　近三年来，行政机关申请淇县法院强制执行的案件呈上升趋势，2011年申请强制执行案件101件，2012年146件，2013年1-4月47件。向行政机关探究其原因，一说，行政执法的力度加大了，自然需要强制执行的案件增多，如社会抚养费征收案件，每年县委、县政府给各乡、镇、街道办事处下达的收费指标递增，是强制执行案件增加的原因；二说，有的被执行人不履行行政决定是次要的，关键是态度恶劣，需要杀一儆百，如2012年申请执行的几个工商案件；三说，如果不申请法院强制执行，有关机关就要追究失职渎职责任，如淇县土地局2011年6月一次申请淇县法院强制执行62件，不管执行结果如何，只要上级单位或有关机关追究起来，行政机关已经向法院申请强制执行即可；四说，县委县政府作为中心工作，申请执行案件在某一时期会增多，如人防案件、南水北调水利基金增收案件。

　　2、行政机关强权思想严重。

　　不少行政机关错误认为，凡是向法院申请强制执行的案件，只要法院想受理，就能立案，群众对行政执法知之甚少。法院的审查就是挑刺，法院不想执行，程序上多少挑个毛病就能挡回去。

　　3、行政机关行政执法显失公平。

　　中国是个人情社会，加上有些行政执法人员素质差，自由裁量权被滥用。如张三、李四、王五都违法，只处罚李四；甲、乙存在同种违法情形，标准不一致，畸轻或畸重。被执行人怨气冲冲，抗拒执行，认为法院是行政机关的帮凶，官官相护，稍有不慎即引发信访。

　　4、行政机关申请强制执行准备工作粗糙。

　　第一、行政机关申请强制执行的法定期限意识差。

　　2000年3月10日起施行的最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第八十八条规定，“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起一百八十日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”

　　2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，“当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”

　　从2011年至今，因超过法定申请期限未进入执行程序的占52%，其中很大一部分是《中华人民共和国行政强制法》施行后，不少行政机关未及时组织学习造成的。在审判人员指出来后，好多行政机关的领导满不在乎地说，法院向前多提几个月的立案时间不就行了，不是啥大事。

　　第二，申请强制执行前未进行催告程序。

　　《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定，“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；…”2012年至今，淇县法院审查的申请强制执行的案件，未进行催告程序的2/3还多。

　　第三，强制执行申请书内容简单、形式不规范。

　　强制执行申请书存在的问题有：一、被执行人身份不明确。自然人身份的六要素包括姓名、性别、出生年月日、民族、职业、家庭住址，现在还要求提供被执行人的身份证号码，而能完整提供被执行人的身份信息的申请书，不到20%。二、《中华人民共和国行政强制法》第五十五条规定，“强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。”加盖单位印章，注明日期，都能做到，但行政机关负责人签名的只有5%。三、个别行政机关为图省事，使用填充式申请书，很不严肃。四、强制执行事项或不明确或超出行政决定内容或已履行部分未扣减。五、强制执行申请书应当具备的最基本的几部分包括申请人、被执行人、申请执行事项、事实和理由，而全部具备这几部分的申请书不足1/3。

　　第四，行政机关申请强制执行提供的材料敷衍，过于简单。

　　最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十一条第一款规定“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料。”

　 《中华人民共和国行政强制法》第五十五条第一款规定，“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。”

　　行政机关申请强制执行一般提供的材料有：强制执行申请书、行政决定书、部分行政卷宗材料复印件。行政机关均未提供的材料有：申请强制执行标的情况、被执行人财产状况，这些情况行政机关收集的很少，可是直接影响将来执行工作的进展和结果。

　　5、行政机关作出的具体行政行为存在违法和不当。

    第一、被执行人错误。

　　在淇县法院审查的申请强制执行案件中，除社会抚养费征  收案件外，其他类型的案件均存在个体工商户与法人相混淆的情况，行政执法人员凭牌子确定被处罚人。如，王合意加工酱油、醋，租了两间房子，雇了六个工人，挂块牌子“合意食品加工厂”，质监局的被处罚人是合意食品加工厂,而营业执照性质是个体工商户，字号合意食品加工厂，业主王合意。很显然，被处罚主体错误。

　　第二、据以作出具体行政行为的证据材料不足。

行政机关工作简单、粗暴、衙门作风严重的具体表现就是在对行政管理相对人违法事实的认定上。行政机关依据单一证据、间接证据、形不成严密的证据体系的多个证据，就能做出行政决定。如依据王静一人的笔录，计生部门就作出征收王静24519元社会抚养费的决定，因为王静认可与丈夫未取得准生证的情况违法生育了两胎共三个孩子。

　　第三、送达不当。

    行政机关在作出具体行政行为过程中文书的送达，应当参照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定执行。而行政机关往往按下列方式送达：（1）村干部代收代签；（2）邻居代收代签；（3）非同住家属代收代签；（4）没有任何见证人的留置送达；（5）身份不明或与收件人关系不明的人代收代签。上述不当的送达方式，在申请强制执行的行政机关都不同程度地存在。

    第四、作出行政处罚前未进行权利告知。

    现在行政执法工作比较规范的行政机关，当过被告的行政机关，特别是败诉过的行政机关，作出行政处罚前未进行权利告知的低级错误极少出现，但还有近1/3的行政单位存在。

    二、对完善非诉行政执行工作的建议

    1、端正行政机关行政执法思想，改变对法院非诉执行工作的错误认识。

    行政机关存在上述一系列问题的根源是特权思想在作怪，治标需治本，工作方式的转变，执法素质的提高，必须首先转变观念、转变思想。从体制上讲，法院无权直接对某个行政机关的指导思想、世界观作出决策，但可以通过具体案件向行政机关、政府法制办一并发出司法建议，到行政机关开专题座谈会，必要时通过媒体就案说法，在向人大、县委汇报工作时，间接影响行政机关。

    2、加强行政执法人员的培训和指导工作。

    行政机关行政执法人员更换频繁，素质参差不齐。行政执法的程序、实体操作，通过有针对性的培训和具体问题具体指导，见效比较快。因此，还需要我们行政法官辛苦些，在工作间隙，征得领导和行政机关的支持，给行政执法人员有针对性的采取集中授课和个别辅导的方式进行业务培训。与人方便与己方便，行政执法规范了，我们行政法官的工作也会顺利多了。

    3、加强行政法律法规宣传，提高行政诉讼知晓率，以行政诉讼促非诉行政执行。

    法院三大审判，群众了解最少的是行政审判。且不论每年审结案件数的大比分悬殊，如果搞个民意调查，100个人中了解行政诉讼的绝不会超过8个。群众不了解行政执法为何物，在行政执法人员的高压和愚弄下，只有服从、默认。无形中也助长了行政执法人员的权利膨胀、执法随意。因此，通过灵活多样的形式，宣传行政诉讼及其相关的法律法规，提高群众对行政诉讼的认识，用法律擦亮群众的眼睛，从而加大人民群众对行政执法的监督力度。人民群众维护自己合法权益意识的增强，正常的行政诉讼案件会有力地提高行政机关的执法水平。有个规律，凡是当过被告的，败诉过的行政机关，依法行政的意识都要比未诉讼过的强。

    （作者单位：河南省淇县人民法院）