我国《行政诉讼法》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法执行。从分权的角度确立了非诉执行体制，即行政机关自行强制执行和人民法院依申请强制执行的双轨体制，也就是以申请法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。实务中，习惯将非诉行政案件执行称为非诉执行。本文旨在结合《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>》若干问题的解释（以下简称《解释》）的相关规定，谈一下我国现有的非诉执行制度在司法实践中存在的不足，以及笔者对于非诉制度进一步完善的建议。

    一、现行非诉执行的基本理论

    （一）非诉执行的概念

    非诉执行，是指行政机关作出具体行政行为后，公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不向人民法院提起行政诉讼，又拒不履行已生效的具体行政行为所确定的义务时，行政机关或行政裁决行为确定的权利人向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使具体行政行为的内容得以实现的制度。

    （二）非诉执行的特点

    1、非诉执行机关是人民法院，而非行政机关，但必须在申请人的申请下实施，而不能主动进行。

    2、非诉执行的依据是行政机关的已生效的具体行政行为。

    3、非诉执行的申请人是行政机关或行政裁决行为确定的权利人。

    4、非诉执行的前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不提起行政诉讼，又拒不履行行政行为所确定的义务。

    （三）非诉执行的条件

    《解释》第八十六条规定：行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：1、具体行政行为依法可以由人民法院执行； 2、具体行政行为已经生效并具有可执行内容；3、申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；4、被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；5、被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；6、申请人在法定期限内提出申请；7、被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。

    （四）非诉执行的性质：目前我国司法理论和实务界倾向于司法行为。

    （五）合法性审查的权力与标准，关于法院是否有权审查行政机关申请执行的具体行政行为，《行政诉讼法》未作规定，《解释》第93条明确规定了法院的审查权力。《解释》第95条有关审查的标准的规定基本上采用了“卷面无错误”的标准，被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：1、明显缺乏事实根据的；2、明显缺乏法律依据的；3、其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

    二、我国现行非诉执行制度所存在的不足

    我国现行的非诉行政执行制度“是在一法先行规定，其它法律群起仿效的情况下形成的”。由于缺乏总体的理论设计和统一的指导思想，该制度本身有明显的缺陷与不足，主要表现在以下几个方面：

    l、混同了司法权与行政权。从行政强制执行权的性质看，它包含了执行决定权、执行裁断权和执行实施权三个下位阶的权力，前两者属于司法权，后者属于行政权。而在非诉行政执行制度中，法院应行政机关的申请，对具体行政行为进行合法性审查，在作出肯定性判断的基础上，再由法院自己去具体履行强制执行事务，这样，法院承担了执行裁断权、决定权和实施权等职能，混淆了司法权和行政权。

    2、非诉行政执行并非就能保证公正价值的实现。从行政强制执行制度设计的目的和有关规定来看，非诉行政执行在执行之前增加了法院审查的程序，以期“阻止违法的具体行为进入执行过程，保障行政相对人的合法权益不致因其未提起诉讼而受到违法具体行政行为的侵害”，同时采用与诉讼审查不同的合法性审查，简化了程序，“确保在较短的时间内，使用较小的成本完成合法具体行为的强制执行”。这些规定体现了兼顾公正与效率的立法初衷。但是，这种良好的初衷在现实中往往并不能保证公正价值的实现。根据新《司法解释》第93条、95条的规定，人民法院采用“重大明显违法”的审查标准和不同于诉讼审查的审查程序对申请执行的具体行政行为进行合法性审查。这是一种以非诉讼方式进行的单方面活动，“没有双方当事人的对抗辩论程序，因此法院采取的是卷面审查，采取的是一个中间标难，即重大违法标推。”司法公正性的实现主要是通过诉讼程序予以保障的。而非诉行政执行并不通过诉讼程序和司法审查程序，这种法院的介入，“法官和行政机关除了身份上的差异，很难说还有什么不同”。由于缺乏相应的程序要求，在实践上导致的结果是，法院对很多申请执行案件的审查难免流于形式，“往往只是走过场的通过申请，立法时保护行政相对方的利益、限制行政权的原意遭到破坏，也没有起到很好的监督效果，反而导致了另一层的寻租行为和腐败”，难以保证非诉行政执行公证价值的实现。

    3、非诉行政执行不利于相对人的权利救济。如前所述，非诉行政执行制度的目标在于保护行政相对人的合法权益。但是，根据新《司法解释》第93条规定，具体行政行为经人民法院以“重大明显违法”审查标准的非诉讼审查后，需要采取强制执行措施的，再由法院具体履行强制执行事务。此时，实际存在两个行为，即作为执行对象的原具体行政行为和人民法院实现原具体行政行为内容的非诉执行性行为。对于作为执行对象的原具体行政行为即使有一般违法问题，由于相对人已放弃或丧失了诉权，自不存在救济的问题，这可以理解为相对人不起诉或放弃、丧失诉权的一种代价。对于人民法院的非诉执行行为，可能因作为执行对象的原具体行政行为存在重大违法情形而法院疏于审查并予以执行，或执行程序、时间、方式等方面出现违法、不合理情形而侵害相对人的权益。

    4、行政主体不具有自己强制执行权，相对人不起诉也不执行，行政主体也不申请人民法院执行时，该生效具体行政行为的内容无法实现。在我国现行“以申请人民法院强制执行为原则，行政机关自己强制执行为例外”的体制下，法律、法规未赋予行政机关对某些具体行政行为的自己强制执行权时，该具体行政行为的内容要么因相对人的履行而实现，要么以法院应申请强制执行而实现。如果相对人在法定的期限内既不起诉也不履行时，该具体行政行为的内容只能以人民法院的非诉执行而实现。但是，人民法院的非诉行政执行只能以申请人的申请而启动，人民法院不能主动为之。而具备申请人资格的是作出被申请执行的具体行政行为的行政主体或对平等主体之间民事争议进行裁决的生效具体行政行为确定的权利人，也就是说除了行政裁决行为确定的权利人能申请人民法院强制执行外，其它有特定权利人的具体行政行为和没有特定权利人的具体行政行为(事实上由于许多具体行政行为涉及的都是公共利益，没有特定的权利人)只能由作出该具体行政行为的行政主体申请人民法院强制执行。此时如果作出该具体行政行为的行政主体应该申请法院强制执行而不申请，该生效具体行政行为因其内容得不到实现而成为一张空文。这在客观上使相对人逃避了具体行政行为为其确定的义务，纵容了相对人的违法行为，同时也损害了具体行政行为权利人的合法权益，又损害了公共利益。

    三、关于完善非诉执行制度的几点建议

    尽管非诉行政执行制度本身存在以上缺陷，其运行中也出现了一些不足，但是这不能成为根本上否定非诉行政执行制度的理由。我们应坚持非诉行政执行制度力求兼顾保障人权和保证行政效率的立法初衷，在行政诉讼法及现有法律、法规的基础上，结合行政强制的有关研究成果，对其进行改造和完善。

    （一）非诉执行的性质。

    从目前来看，关于执行权的法律性质定位主要有三种观点： “（1）强制执行在行政机关依法自行执行时，当然是行政行为，但在申请法院强制执行，经法院审查同意下令强制执行时，它就是司法强制，不再称为行政执行。（2）从执行主体及形式上看，有效行政强制执行是一种行政行为，另外一些为司法行为。但从行政强制的内容即行政义务看，行政强制执行是一种行政行为。（3）只要是行政机关的决定付诸执行，不管是由行政机关这些还是由司法机关执行，均属于行政强制执行范畴，人民法院对行政机关申请执行应看作是一种受委托或代理关系。而且，这些不同的观点还处在不断的争论当中。

    笔者倾向于第三种观点。因为这种观点带来了司法权的行政化倾向，这也是世界潮流。随着社会经济发展和科技革命的兴起，行政权不断扩张，行政司法化倾向越来越严重。

　　司法权在某些涉及重大利益的情况下接受行政权委托代为执行，就是司法权的行政化，是在用司法的严谨程序和公正而抵御行政机关可能的对行政权力的滥用，实现相对人在法治社会的权益和安宁。

    （二）构建趋于合理的非诉执行制度。保留现行的法院应申请进行合法性审查的形式，将执行裁断权和决定权交由法院行使，使法院集中精力做好审查判断决定之职，执行实施权则回归行政机关，使行政机关利用自身的优势实现经法院审查认定的合法的具体行政行为。与此同时，特定领域的具体行政行为，由法律明确规定，仍由行政机关自行执行。具体而言：对公民人身的强制执行和对公民、组织影响重大的人身之外的直接强制，由申请人向人民法院提出申请，人民法院对作为执行依据的具体行政行为的合法性等内容进行审查，做出是否准予执行的裁定，准予执行的交由作出原具体行政行为的行政机关负责实施。对执行罚和代履行等间接强制方式以及紧急情况下的强制执行，由行政机关自行执行。

    （三）立法细化规定非诉执行的审查标准。《解释》第95条规定的情形再加以细化，将行政处罚显示公正、行政行为违反公序良俗、行政行为若执行造成相对人违法犯罪、行政行为的内容无法执行的情形写入法律规范，实务中易于操作，使法官的审查处于有限制的自由心证状态。

    （四）建立和完善法院的非诉审查程序和行政机关执行法院裁定的程序。法院的非诉审查程序可以在法院现行对非诉行政案件审查程序的基础上进行完善，主要包括受理的条件、审查的内容和标准、审查的形式、审查的过程、裁定的作出以及相对人的救济等。就审查的内容而言，“法院不仅要看行政机关材料是否齐全，手续是否具备，是否具备申请非诉行政案件执行的条件，还要审查具体行政行为是否有事实依据、法律依据、行政机关是否超越职权、滥用职权，是否违反法定程序等。”就审查的形式而言，法院采取的主要是不同于诉讼审查的卷面审查，但是，对一些专业性较强和对相对人影响较大的具体行政行为，判断其是否合法难度较大的，合议庭应当听取有关行政机关的意见和相对人的申诉意见。就法院的裁定而言，准予执行的裁定，应当确定强制执行的内容、方法、期限和范围; 不淮执行的裁定，应明确要求行政机关对该具体行政行为作相应的善后处理。应准许相对人对法院准予执行的裁定上诉或申诉，这样一方面为相对人提供了相应的救济途径，另一方面也可以促使人民法院认真履行对具体行政行为合法性审查的职权。行政机关执行法院裁定的程序，主要包括告诫、准备强制、强制措施的选用与实施、相对人的救济等。负责实施的行政机关在强制执行前，应当以书面形式告诫被执行人履行义务。告诫程序的设定主要是为了给义务人自动履行义务以新的机会，以减少强制措施的使用频率，因此，告诫应指定期限，该期限应公正考虑义务人履行义务所需要的时间。被执行人逾期仍不履行义务的，负责实施的行政机关准备实施强制，应出具强制执行手续，填写强制执行文书，通知有关单位、人员到场。在选用强制措施时应遵循比例原则，以保证具体行政行为的内容实现为原则，尽可能减少对相对人合法权益的损害。此外，“对行政机关实施执行裁定的行为可以提起行政诉讼，要求赔偿，以保证被执行人的合法权益受到侵害的情况下得到救济。”

    （五）扩大申请人的范围，建立检察机关公益诉讼制度。为解决行政主体不享有自行强制执行政，相对人不起诉也不执行，行政主体也不申请人民法院执行时，该生效具体行政行为的内容无法实现的弊端，本人认为，为解决该问题，应扩大非诉行政执行申请人的范围，对于有特定权利人的具体行政行为，法律应当授予权利人申请人资格；对于涉及公共利益而没有特定权利人的具体行政行为，行政机关应申请而不申请致使公共利益受到损害的，则可以通过建立检察机关行政公益诉讼来解决。理由如下：其一，检察机关作为法律监督机关，在行政诉讼中不存在部门利益，且其直接领导与独立于各级政府机关的体制能够克服地方利益，免受地方保护主义的不利影响，从而有效维护社会公益。其二，在牵涉范围广泛的群体性纠纷中，直接受害人或权利人与对方当事人的经济实力、社会地位等方面都存在悬殊的差距，由检察机关提起行政诉讼，帮助直接受害人或权利人实现诉讼请求，有利于实现实体正义。其三，与行政手段相比，检察机关提起行政诉讼有利于社会舆论的公开监督。同时以诉讼方式寻求司法救济，通过双方当事人平等的攻击防御，让违法行为人充分表达自己的意愿，不仅更容易查明案件事实并对案件作出公正处理，而且使当事入及其社会公众容易理解与接纳裁判从而也有利于实现程序正义。

    （作者单位：江西省新建县法院）