【论文提要】审判管理是法院自身对案件整个诉讼过程进行科学、合理的分工、协调、规范、监督和指导。实行审判管理制度，是适应人民法院“公正与效率”主题，建立公开、公正、高效、规范、有序的审判工作运行机制的重要内容。科学的审判流程管理制度对人民法院提高办案质量和办案效率，增强民主司法的透明度和公正性起到十分重要的意义。但审判流程管理工作是一项综合的、复杂的系统工作，由于当受前司法改革水平和管理意识的约束，审判流程管理仍处于一个较低的水平。随着社会主义法制体制改革的变革，不断出现新的形势和任务要求，改革旧的审判管理模式，建立良好的审判管理秩序，是为了保证人民法院的整个诉讼活动合法、有序、高效地致运行。《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013） 》明确提出：“改革和完善审判管理制度，健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制” 。由此可见，实行审判流程化管理是人民法院司法改革的一项重要内容，审判管理的应用模式和操作机制是否符合流程管理规律，是否完善和科学，是否适应现代公开、公正、高效、民主的法制建设的要求。因此，构建科学的审判管理体制，应以程序管理为中心，依托审判流程管理 ，对案件的立、审、执、监进行全诉讼过程的科学规范，针对每一个环节的特性设定与之最相符的明确规范，并对各项指标具体量化和细化，使各流程环节顺畅，实现审判工作由行政化管理倾向转为流程化管理。

    【关键词】审判工作  流程化管理

    【引言】审判管理是法院自身对案件整个诉讼过程进行科学、合理的分工、协调、规范、监督和指导。审判流程化管理是指以程序法规定的内容和精神为主依据，借助现代信息技术，通过对案件运行的立案、排期、审理、结案、归档等不同阶段进行合理分工、明确职责及管理目标、确定公开化监督考核指标的方式，将审判工作全面纳入管理，保证流程各个环节在分工明确、紧密衔接的状态下受到专门管理部门的监督和环节的制约，从而实现案件审理在程序层面的公正和高效。审判流程管理制度的实行，是适应人民法院“公正与效率”主题，建立公开、公正、高效、规范、有序的审判工作运行机制的最重要内容。审判管理的价值追求在于保证审判质量、规范审判行为、提高审判效率、合理配置审判资源。科学的审判流程管理制度能进一步提高人民法院办案质量和办案效率，增强民主司法的透明度和公正性。但审判流程管理工作是一项综合的、复杂的系统工作，随着社会主义法制体制的变革，不断出现新的形势和任务要求，其应用模式和操作机制是否符合社会主义法制理念的指导思想,是否符合审判流程管理规律，是否完善和科学，完全取决于其司法效益和社会价值体现。因此，在审判管理工作中，应逐步完善和形成科学合理、全面系统和具有可操作性的审判管理制度体系，从而推进审判流程管理工作，维护司法公正高效。

    一、审判管理的制度价值

    （一）实行科学的审判流程管理，就是要根据现代法治的基本原则和分权制衡的基本原理，对立审、审监、审执以及流程管理权与实体裁判权进行分离，通过特定的程序和管理规则来配置审判权力资源，监督审判权运用主体，约束审判权运行过程，评估权力运行的效益，防止和纠正权力运行的无序和失控。审判流程管理将审判的每个阶段和步骤都让诉讼主体和社会公众看得见，各个阶段和程序严格按照规则分开进行。案件依法受理后，将双方的诉讼请求、答辩意见、证据公开，将争议焦点公开、法官与当事人的接触公开、审判和宣判公开，避免暗箱操作，尽量减少法官与当事人的私下交易，保障了程序的公开性和透明度。审判流程管理作为审判程序，其虽不能承担起保障司法公正与效率的重任，但却对司法裁判的公正与效率，司法公信力与司法权威的形成和树立有一定的促进作用。

    （二）最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》[1]明确指出，审判流程化管理是指以程序法规定的内容和精神为主依据，借助现代信息技术，通过对案件运行的立案、排期、审理、结案、归档等不同阶段进行合理分工、明确职责及管理目标、确定公开化监督考核指标的方式，将审判工作全面纳入管理，保证流程各个环节在分工明确、紧密衔接的状态下受到专门管理部门的监督和环节的制约，使案件审理在程序层面的实现公正和高效。在实现立案、审判、执行、审判监督等功能相分离的基础上，实行案件审判流程管理，加强对审判程序的动态管理与控制，使审判工作的各个环节相互衔接、相互制约，促进审判公开、高效、有序地开展，有效地避免过去那种相互脱节，职责不统一，各自为政的情况。通过运用科学的、系统的、流程化的操作方式对人民法院的审判活动加以管理和监督，科学分配审判资源，强化职能管理和监督，提高办案质量和办案效率，以实现人民法院工作的公开、公正、高效和透明，使人民法院工作表现出其法律性、社会性、群众性的高度统一。

    （三）由于审判流程管理发挥的是法律内在的制约要素，利用程序的规范达到对权力行使过程、方式、范围的规范。在流程环节分工明确、紧密衔接的状态下，每一个环节不仅受到专门管理部门的监督，而且受到其他环节的监督制约，这就使管理从人的管理走向机制的管理，防止审判工作受到人为的干扰和干涉。[2]审判流程管理凭借的是程序法律及相关司法解释的规定和精神，而不是管理者的个人意志，因此，本质上是以程序为中心的管理，是法律的管理、机制的管理，与行政化管理有着本质的区别。审判流程审理实际上只是法院内部原有管理管理制度下管理方式的创新和规范，是一种审判工作管理机制的变革，因此，审判流程管理真正价值就在于提出了审判管理权在法定审判制度下如何运行，如何界定，对审判权起辅助、保障作用还是决定、支配作用，从而勾勒出案件审判从管理到自治的渐变过程。

    二、审判流程化管理的现状

    改革开放以来，我国的社会经济迅猛发展，但这种发展的不平衡，影响不同地区的法院进行审判流程管理的实践探索的方式和程度，有的法院进行了大胆的改革创新，虽然有较为成熟的审判流程管理模式。但在经验推广和制度运作中缺少物质、技术保障和经验积累，使其程序保障作用难以发挥。审判管理制度建设缺乏理论研究及实践经验，无规矩不成方圆，任何机构的运转职能的发挥都必须辅之以相应的管理。作为行使司法审判职能的法院自产生之日起即存在管理，但审判管理一直未得到应有的重视。

    （一）审判流程管理范围不明确。审判管理的规章制度已经初步建立，但分类科学、内容全面、操作明确的规则体系尚未形成。实践中，立案、信访和监察工作统一归为审判流程管理程序中，而使得审判流程管理程序大而庞杂，不能发挥审判流程管理应有的管理职能。由于有关审判管理的规章制度是相关部门制定的，比如流程管理方面主要由立案庭制定，案件评查方面的由审监庭制定，大多是对某类管理事项的个别规定，缺乏系统分类，有的缺乏配套，有的交叉重合，有的甚至相互冲突。因此尽管制度多，内容繁杂，但制度之间缺乏必要的协调和衔接，影响制度的可操作性和执行效果。此外，对于审判管理制度的一些基本问题，如审判管理的范围、性质、与审判活动的联系与区别等，理解也不尽一致，就是审判管理活动未能覆盖整个审判工作，审判管理对审判的辅助与保障得不到充分体现。

    （二）机构不明确。职能设置科学、权责配置合理、能够切实承担起对审判权运行实行综合管理职责的专门机构还没有相对独立，一些法院的某些部门虽然被赋予管理职能，但其本身同时仍是审判事务的承担者，缺乏进行管理的权威和职能依据。比如：在大立案模式中，由立案庭负责对立案全程跟踪管理，同时还要承担送达、保全、分案、排期等环节的诉讼管理事务。另外，对于案件质量评查的检查监督职能也交与审判监督庭，而审判监督庭履行审判监督职能的法定方式只有程序监督，即再审案件的审判，故其参与质量评查有违审监分立原则，同时，对其自身的审判活动也无法纳入有效的管理。目前，部分法院也成立审判事务管理办公室，但审判事务管理办公室权威不高，职责不明确，审管办对各部门的审判信息录入情况管理不严，督促不及时，仅停留在数据统计分析、案件评查、流程管理、审管通报等方面，形成强统计，弱管理的状况，未能发挥审判管理应有的功效。因此，要进一步明确审判管理办公室的职能定位及作用。

    （三）未能真正建立系统、全面的审判管理信息系统。限于装备、技术、人员素质等因素的影响，目前，各级法院间计算机网络管理系统开发不同步，不能实现信息共享。案件流程管理系统与司法统计系统没有并轨，对一定时期内的结案率、上诉率、改判发回重审率、调解率等司法状况指标的考核，只注重审判结果的监督，忽视案件办理流程的有效管理，对不严格按照规范要求输入案件信息的行为放任自流，缺乏有效的约束。同时，综合信息系统的部分一些功能形同虚设，致使信息生成不全面，使法院领导和审判管理部门对全院各业务庭局案件办理进程的情况掌握不及时，管理监督不到位。

    三、完善审判流程化管理措施

    加强审判管理，完善审判流程管理措施，是审判管理体制改革的必然要求，是审判工作公正、高效、有序运转的根本保障。[3]审判流程管理是以案件的运行过程为主线索的全程管理，它借助科技手段把现代化先进的管理方法引入审判工作，是审判工作对法律程序性规定的遵守和服从，它以流程各个环节的期限为案件运行的基本线索，更注重发挥法律内在的制约要素。通过各个环节期限做出严格规定，使审判工作的各个环节互相配合，有效制约，进入高效有序的良性运作状态。

    （一）科学构建审判管理规则体系

    审判流程管理既是监督制约，又是服务审判的一个管理过程和管理手段。因此，根据管理学原理，实行过程控制是提高质量和效率的有效途径。[4]所谓过程控制，就是将活动和相关的资源作为过程进行管理，将质量管理体系和动态过程相互联系起 来，通过有效地使用资源来降低成本和缩短周期，获得不断改进、协调一致并可预测的结果，且能提供有重点和有优先次序的改进机会，更高效地达到期望的结果。 审判活动是一个连续的动态过程，要在充分尊重审判规律的前提下，根据实体法、程序法的有关规定，识别审判流程，建立一套相对完善的审判工作规范体系，使每一项工作都有明确的责任岗位或人员，每一项审判事务、每一个审理环节的工作都有明确的质量标准、时限标准，力求比较客观地反映审判动态过程中的实际情况， 进而实行过程控制。并借助管理考核手段来强化法官办案的质量意识和效率意识，以期从整体上渐进地提高审判的质量和效率。在审判流程管理中建立一种制约性管理与激励性管理相结合的考核机制，把审判流程管理机制与法官激励机制有机地结合起来，把审判流程管理与法官岗位目标、业绩考核结合起来，建立并完善法官考核评价档案和法官审判质量档案，以此作为考核、评价法官审判和执行工作，以及法官的考核任用、晋职晋级、评先评优提供重要而客观的依据。这样对于完善法院审判流程管理机制与确保案件质量和效率以及考核法官都是十分必要的，会更加有效地激励和鞭策法官做好审判和执行工作，最终保障执行的效果。

    （二）合理设置审判管理组织

    由于审判管理是一个繁复体系，审判流程管理中存在大量的环节与环节之间的衔接、部门与部门之间的配合问题，实际运作当中免不了会出现这样那样的纠纷和问题。按照审判与管理职能分离的原则，需要建立一个专门的审判管理组织，即审判管理办公室。[5]审判管理办公室应当是审判委员会的日常办事机构，贯彻执行审判委员会的管理职能，必须以审判委员会为依托，按照审判委员会的决议履行好各项审判管理职能审判管理办公室在审判层级管理中应当成为一个中介和中枢，一边以服务、协调、督促、指引、通报等手段，向庭室传递管理信息，另一边以服务、汇报、分析、建言等手段向审判委员会报告管理重点。在实行立案、审判、执行、审判监督等功能相分离的基础上，根据案件在审理过程中的不同阶段，对案件的立案、分案、审限管理、结案、案卷移送等环节进行监督协调，使案件工作各部分相互衔接、相互制约的综合管理系统。在具体审判流程管理过程中，立案庭主要是流程信息的提供者、管理者而非流程的管理者，定期对流程各阶段和环节是否按期完成进行统计汇总，供审判管理组织决策，案件立案后，由立案庭跟踪整个流程，直到审理终结。对所有民商事案件在征求当事人意见的前提下开展庭前调解工作，高效快捷为民解难，不能调解的案件及时分送相关业务庭，跟踪案件流程，实行审限过半催办、审限不足1个月督办、审限不足半个月预警、超审限通报制度，优化收结案均衡管理。立案庭还要及时将各庭室收结案情况报告给审判管理办公室，审判管理办公室根据立案庭报送的收结案，调整业务庭分工、阶段性分流案件等措施，确保各业务庭工作量大致均衡。同时，立案庭其自身在案件流程环节中的工作也要纳入管理、监督的范围。审判管理办公室则是审判流程管理、案件质量评查、审判质量效率评估等审判管理制度的主体，承担对案件审判的保障和监督性职能。审判管理办公室作为审判信息的流动中心、监控中心，要明确管理的范围、职责，上对院长、审判委员会负责并报告工作，下对立案、审判、执行等审判流程的各个环节进行动态跟踪和信息整合，着力加强对各个业务部门之间的沟通与协调，对案件的立案、分流、审判、 执行、送达等各个环节进行全方位协调、监控，统一指挥，充分利用各方资源，形成程序控制的流程管理。审监庭以季度为期负责案件评查，对各审判庭和每名法官的审结率、调判率、上诉率、上诉改判发回率、发回重审率、评查差错率、归档率等进行评查，审判管理办公室对评查结果进行排名通报，并通过协调、检查、评查、审核、通报、向目标管理考核部门提供评价性信息等方式预防、发现和纠正审判过程中的不当行为，通过流程跟踪、卷宗评查、审判信息通报等形式，对各类信息进行收集、汇总，并以季度为时间单位开展审判运行态势分析，掌握审判工作基本情况、指标数据走势及存在问题，对审判权进行动态监督，通过对案件质量评查情况、审限管理情况、改判发回重审案件情况等审判管理信息的分析通报，形成案件审限通报、质效评估通报、案件评查通报、审判形势分析通报后，及时向院长及审判委员会汇报，审判委员会听取汇报后形成决议，由审判管理部门贯彻执行，形成良好的运转体系，实现审判管理信息成果的综合利用，全方位反映审判权运行及配置状况，搭建审判质效指标数据坐标体系，构造审判工作“晴雨表” 。这样，使各部门、每位法官能在整个工作的坐标系中找准自己的定位。通过对审判资源的配置和审判事务的合理分工，将审判事务与审判完全脱离，使法官专注于庭审，保障公正与高效的实现。

    （三）建立智能化审判流程网络管理系统

    智能化建设对审判管理有着强大的支撑作用，是审判管理的重要依托。运用科技手段加强法院审判流程管理，依托计算机信息技术，在立案阶段坚持网上随机分案，在当事人递交起诉状的同时进行网上登记，并以此顺序分配案件，杜绝案件分配过程中的违规操作；实行立案、排期、分案、开庭、裁判、执行、质量评查、案卷归档等各个环节的信息管理，实行法院办案的“流水作业”，强化案件信息管理中审限预警、环节监控等流程监管，搞好动态监控，促进信息化在人民法院案件信息管理中的应用。根据条件在立案时将主要证据录入电子档案，丰富流程信息，为以后各阶段的审判和审判管理的高效奠定基础。构建法院案件信息数据库，加快案件信息查询系统建设，依法适度保持各类审判信息的公开、透明，促进司法公开。及时对系统网络管理升级，利用于电子数据资源共享、互通互用的特点，对立案、审理、执行、归档等工作环节进行信息跟踪、控制和共享，实现审判工作的系统化、网络化和自动化管理。改进人民法院司法统计数据采集、编制等统计方法，运用系统软件自动生成各级法院各类司法统计数据，增强司法统计的真实性、准确性，让司法统计数据客观、全面地反映审判工作的现状和发展规律，提高司法统计数据对审判工作和审判管理的决策参考价值。以案件流程管理系统为核心，扩展网络管理的覆盖范围。案件实现网络全程跟踪、实时监控，对各类案件的收案、立案、审理、执行、评查等审判流程实行网络管理，对中介机构委托进行网上选定，对涉案财产处置进行网上跟踪管理，对法院受理的全部案件，包括执行、破产、申诉、国家赔偿等法律尚未规定期限的案件和事项实行内部审限确定期限，自动跟踪。将审判质量监督及审判辅助事务纳入管理范围，根据系统输入的相关信息及时对案件质量进行评估、分析，将案件监督关口前移，使案后监督变为案前监督和案中监督，案后纠正、执过程中的及时纠正，解决了过去管理分散、监督不力的问题，形成了规范、高效、有序的工作机制，促进司法公正和效能的提高。以网络作为促进公开审判、强化司法透明的有效载体，裁判文书网上展示、庭审网上直播、网上归档等系统，依托网络技术提高审判管理制度的效能，提高了审判活动的透明度，杜绝了审判环节中的“暗箱操作”。

    审判流程管理将案件流程控制权与实体审判权分立，弱化对审判工作的行政性管理，这是审判运行和管理机制改革的必然要求，既有利于保障司法公正，又有助提高诉讼效率。[6]最高人民法院颁布的《人民法院第二个五年发展纲要》中明确提出要“建立健全审判管理组织制度，明确审判管理职责，建立并细化与案件审理，审判权行使直接相关事项的管理办法，改善管理方式，建立案件审判管理、司法政务管理、司法人事管理之间的协调机制，提高审判工作的质量与效率”。由此可见，实行审判活动的流程化管理是人民法院司法改革的一项重要内容，是适应现代公开、公正、高效、民主的法制建设的客观要求。科学的审判管理，是保障、促进人民法院审判执行工作科学发展重要基础和强大推力。通过系统化的管理，规范办案流程，使案件从立案时起就进入有序运作的轨道，提高办案质量和办案效率。构建科学、完备、有效的符合法院工作特点的审判管理体系，不断完善审判流程管理体制，实行科学化运作，科学分配审判资源，强化职能管理和监督，坚持严格、科学、规范、高效和能动管理的基本要求，有效促进司法改革顺利进行，促进法官尽职尽责完成审判使命，有利于人民法院贯彻司法为民的宗旨，确保司法公正与效率的实现。

    【注释】

    [1] 1999年，最高人民法院公布第一个《人民法院五年改革纲要》 ，将“三个分立” （即立审、审监、审执分立）和建立案件审理流程管理制度以文件的形式加以肯定，并要求作为改革目标。

    [2] 刘学文：正确认识法院立案工作中的若干问题，载人民法院出版社。

    [3] 胡夏冰：审判管理制度改革回顾与展望   载法律适用 2009年第6期。

    [4] 黄建设：审判流程管理科学化研究，载武汉理工大学硕士论文。

    [5] 沈观：专门审判管理机构在审判管理中的定位与作用，载人民法院报。

    [6] 最高人民法院《人民法院五年改革纲要》。

    （作者单位：广西贵港市港北区人民法院）