行政首长出庭应诉制度，是指人民法院在审理行政案件和执行行政机关的具体行政行为时，行政机关的法定代表人（行政首长）必须按人民法院的要求出庭应诉、参与执行的一项制度。审判实践中，行政首长出庭应诉极为少见，根据最高法院有关资料统计，全国法院受理的行政诉讼案件中，行政首长出庭应诉率不足千分之一。

    一、行政首长不愿出庭应诉的原因分析

    自行政诉讼法1990年实施以来，行政机关法定代表人出庭应诉情况一直备受关注。以某某区法院为例。据统计，1999年至2012年间，共审理85件行政诉讼案件，从来没有行政机关法定代表人出庭应诉，仅仅是律师或普通工作人员受委托或委派出庭应诉。这种现象虽说与现行法律规定并不直接相悖，但多少折射出行政机关对行政诉讼的态度和重视程度。

行政首长出庭应诉之所以能够成为新闻，首先是传统文化心理积淀的必然产物，是"刑不上大夫，礼不下庶人"的封建意识的自然延续。自古以来，官是父母官，行政机关负责人出庭应诉制度在法院内部虽然得到支持，但现阶段推行这种制度仍存在一定困难，究其原因是多方面的。

    首先是认识上存在误区。有的行政机关负责人认为，当被告是一件难堪的、倒霉的事情，生平没有做过被告，坐到被告席上脸面无光，再者，又不是为了自己的利益而工作，为何为人民服务还要当被告。认为如果自己出庭了还要败诉，非常没有面子，且自己的形象代表整个机关的形象，败诉使得整个机关形象都会受到影响。

    其次是法律知识欠缺。诉讼程序是一种专业性很强的法定程序，需要相应的法律知识、庭审经验才能应对自如。而政府官员普遍缺乏法律教育背景，行政管理"暗箱操作"现象还比较多。行政机关负责人对庭审诉讼程序和规定比较陌生，在回答法庭提问时，往往担心回答错误或不严谨而被对方当事人抓住不放，影响公众形象。

    第三，行政执法问题较多也是行政机关负责人不愿出庭的重要因素。这些年来，我们在政策导向上一直强调"效率优先，兼顾公平"、"发展是硬道理"，对服从、服务于经济建设的不同认识在一定程度上影响了行政执法。总体上说，发展经济与依法行政是一致的，但是在实践中，由于存在长期利益与短期利益的矛盾，发展经济与依法行政有时候也会产生冲突，不少行政机关对依法行政工作不够重视，特别是在一些拆迁、征地工作中，行政执法往往存在诸多问题，其源头往往是地方政府的决策，作为行政机关负责人也无能为力。而恰恰是这些行政管理领域，群众与政府之间缺乏平等对话、交流和沟通的机制，导致有的冲突比较激烈，产生群众对行政机关负责人的反感，一旦行政机关负责人亲自出庭应诉并发表庭审意见，就可能使得情绪激动的群众与行政机关负责人产生直接的冲突，行政机关负责人出庭应诉倍感压力。

    第四，现行法律没有明确规定行政机关负责人必须出庭应诉，也是制约行政首长出庭应诉制度发展和落实的瓶颈。

    二、行政首长不出庭应诉的弊端

    《行政诉讼法》的颁布实施，虽然为"民告官"打开了通道，但在实际行政诉讼中，在法庭上只能见到"民"（原告）却难觅"官"（被告）的身影，这种现象给法院审判工作带来了很多弊端。

    一是违法行为自纠难。不出庭，对行政行为的违法性或不当性就缺乏直观了解和深入认识，事后也就难以有针对性地作出整改，个案得失无法及时转化为依法行政的经验和教训。

    二是民怨平息难。群众打行政官司，行政机关负责人不出庭应诉，一方面无法体现对群众利益的重视、合法权利的尊重；另一方面，群众不能直接向行政机关负责人表达自己的意见，心理难以平衡，一旦输了官司，往往认为行政机关和法院官官相护，加大对政府的抵触情绪。

    三是执法水平提高难。对于行政机关而言，每一次行政案件的审理，都是一次生动的法制教育课，不出庭应诉，就无法有效地利用这一机会提高自己与整个机关工作人员的依法行政水平，很多制度的落实也就成为一句空话。

    四是司法环境优化难。近年来，在各级党委、人大的监督支持和政府机关的配合下，行政诉讼环境已得到明显改善，但仍存在一些问题，不少涉诉行政机关负责人只顾听取工作人员汇报，而往往忽视听取群众的意见，对行政审判不理解、不配合，一旦被判败诉，往往指责法院不支持政府工作，致使法院在审理某些重大案件时压力重重，立案难、审理难和判决难矛盾突出。

    三、建立行政首长出庭应诉制度的现实意义

    2004年3月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》出台后，推行法定代表人出庭应诉已成一种发展趋势，四川、陕西、河南、湖南、湖北、辽宁、山东、江苏、上海、福建、广东等地的一些市、县通过人大决议或者政府决定的形式，要求行政机关负责人在行政诉讼中必须出庭应诉。有的地区还以制度的形式加以规范，如：2005年11月1日，在温州市人大常委会的大力支持下，温州市人民政府颁发了《温州市行政机关首长出庭应诉工作暂行办法》，明确规定："各县（市、区）人民政府、市政府工作部门、受市政府或市政府工作部门直接管理的法律、法规授权的组织、受市政府委托行使行政职权的组织，其行政机关首长对本年度第一件行政诉讼案件、社会影响重大或者涉案标的金额巨大的行政诉讼案件、人民法院或者市政府法制办公室建议行政首长出庭的行政诉讼案件，行政首长必须出庭；行政首长确因工作原因，不能按照规定出庭应诉的，可由本单位的副职领导代为出庭应诉。"

    行政首长该不该出庭应诉，法律虽然没有明确规定，但出庭应诉必然会产生积极影响。最高法院院长肖扬指出"行政审判工作是社会主义法治国家的一个晴雨表，直接反映人们的法治意识，直接体现依法行政的水平，直接衡量公民权利的保障程序。"在我国的传统法制观念中，老百姓存在不愿告官，不敢告官的心理，怕"赢了一阵子，输了一辈子"。为了切实解决老百姓的这一恐惧心理，缩短行政首长与老百姓的心理距离，改变传统的法制观念，笔者认为：行政首长以普通当事人的身份站在法庭上，与老百姓平等行使权利，履行义务，倾听老百姓的陈述，接受老百姓的质询，与老百姓面对面的辩论，平等的诉讼地位就会营造"民告官"的良好氛围。

    （一）行政首长出庭，可以增加行政机关的威信。现实生活中行政首长对本部门或领域执法情况的了解，往往是通过听取部下的汇报，极可能出现片面之词，一旦发生行政争议，如果行政首长不出庭，官司败了，还可能认为自己有理而埋怨法院；如果行政首长亲自出庭，得到的将是具体详实的第一手资料，从整个案件的全过程，了解本部门的工作人员执法中存在的问题，及时予以纠正，特别是从败诉的案件中吸取教训，将对改进工作大有裨益。同时，行政首长亲自出庭应诉，还使人民群众看到了政府职能部门解决纠纷的诚意和决心，通过面对面的交流和沟通，增强了相互间的理解，避免不必要的争议和猜疑，减少上访和申诉，真正发挥行政审判"协调"官民关系的桥梁作用。可以说，一次出庭应诉，效果胜过十次法制课，换来的是政府威信的大幅度提高。

    （二）行政首长出庭，有利于解决纠纷，协调官民矛盾，减少涉诉信访案件的发生。诉讼程序允许双方当事人在庭审时，充分陈述自己的主张与理由，双方当事人的陈述，抗辨、举证、质证、认证等庭审程序，必将对行政机关负责人产生很大的触动，促使其以法律的角度来考虑问题，对群众也是一种很好的宣传和教育，对社会具有导向作用和示范效应，有助于全社会法治意识的提高。更重要的是，通过行政机关负责人出庭应诉，为政府官员与群众的互动提供了时间和空间，创造了平等对话的平台，有利于解决纠纷、协调官民矛盾，也为行政机关负责人展示和锻炼自身能力提供了舞台。

    （三）行政首长出庭应诉，既是改善司法环境的重要举措，也是司法环境得到改善的重要标志。最高法院副院长奚晓明指出，在当前中国经济转轨和社会转型的特定历史时期，大量复杂的社会矛盾不断出现，行政行为侵害相对人利益的现象也不可避免，行政审判在进一步保护公民权益、协调官民关系、化解官民矛盾上发挥了特殊作用。"要使行政诉讼渠道畅通无阻，必须把改善和优化行政审判司法环境作为当前和今后一个时期的一项长期的任务。""促进依法行政、改善司法环境，又离不开与行政机关的协调沟通。"人民法院对具体行政行为实行全面的司法审查制度，行政首长出庭应诉，通过庭审，发现行政机关在管理上、制度上或者执法活动中存在的问题比较直观，有利于找出解决问题的途径，不仅对提高行政执法水平有着重要的作用，而且对于改善和优化司法环境具有积极意义。

    四、建立行政首长出庭应诉法律制度的具体构想

由于缺乏明确的法律依据，不少行政机关对这一制度或多或少有抵触情绪。加强宣传，争取更多行政机关的理解、支持和配合，已经成为当务之急。应当更多推行行政机关负责人出庭应诉制度，有助于行政机关负责人了解行政执法情况，提高依法行政水平，有助于及时解决行政纠纷，协调官民矛盾，提高执政能力，促进和谐社会的形成。对处理社会矛盾比较突出的群体性案件，行政机关负责人出庭应诉具有不可替代的特殊作用。

    （一）建议全国人大在修改行政诉讼法时修改相关规定。强调被告行政机关的法定代表人必须参与诉讼。同时增加出庭应诉的义务，确因特殊理由不能按时出庭的，应当提交书面申请，经法院许可后，必须委托部门主管副职出庭。

    （二）提请政府部门或人大制定相关制度，在制度中明确败诉问责制，增加对行政首长拒绝出庭应诉的制裁，行政首长应当出庭而不出庭导致败诉的，对行政首长本人实行过错追究和经济追偿。

    （三）在制度中增加对行政首长拒绝出庭应诉的监督，行政首长拒绝出庭应诉的，一审人民法院可以向该行政机关的上一级行政机关或监察人事机构提出司法建议。接受司法建议的机关，须将处理情况反馈人民法院。

    （作者单位：江西省新建县法院）