目前行政权利的急剧膨胀和社会各方利益之间摩擦的不断加剧，使得行政侵权案件数量逐年上升。尤其是在我国当前的城镇化进程中，因行政侵权事件引发的官民冲突呈加剧趋势。近年来发生的“钓鱼执法”案、暴力拆迁案和征地纠纷案，均证明在当前的行政执法领域里，行政侵权行为已大大冲破了原有的行政合法性原则的警戒线，严重侵害了行政相对人的合法权益。行政侵权行为的泛滥不但影响了行政机关的社会形象，而且极大地刺激了人民群众对公权力的敌对情绪，一旦行政侵权行为所引起的利益纷争无法通过正常的救济渠道疏导，将会产生众多的负面性效果，甚至在一定程度上会冲击整个法律秩序，带来破坏性的影响。因此完善侵权救济制度建设，给行政侵权相对人提供必需的救济渠道迫在眉睫。

    一、我国侵权救济制度现状

    行政侵权救济制度研究是目前我国行政法学领域的热点课题之一。大部分学者认为，我国行政救济机制主要由行政复议、行政诉讼、行政赔偿以及信访等几大救济种类组成。笔者认为，行政赔偿与行政复议以及行政诉讼这两种行政侵权救济方式之间有交叉之处，按上述观点划分不尽合理。笔者认为以行政侵权救济受理机关的不同来划分更为科学合理，因为每一种救济受理机关的救济方式、程序都有所不同，这样不仅便于区分和研究各种行政侵权救济类型，而且每一种救济类型的优势和不足更容易体现出来，使整个行政侵权救济体系更加清晰。因此，笔者认为目前我国行政侵权救济体系主要由权力机关的救济、行政机关的救济以及司法机关的救济这三部分组成。

    1、权力机关的救济

    在我国当前的制度体系中，人民权利的真正行使机关是经由其代表机关而落实的，这一层面的机关就是指各权力机关，同时又是立法机关。而作为执行机关，行政机关应当对与其级别对应的权力机关负责。在具体的构建中，行政机关的具体行为通常由权力机关进行监督，这种监督包含了对其所产生的法律责任的认定、追责。“公民对政府及其各部门的行政行为提出申诉和控告，可由权力机关受理并责成行政机关处理，或者由权力机关自行调査、提出处理意见”。

    权力机关通过日常监督和接受公民的申诉等途径启动行政侵权救济机制，但由于权力机关的职权不仅仅在于责令侵权机关对行政侵权相对人进行赔偿、救济，其所承担的核心职责乃是立法、监督影响较大的层面性问题。在实践中，对于行政机关的行为监督，往往只能采用间接式的监督方法，即便有些情况下能够采用直接监督，都属于抽象性的、重大的、具体性的行政行为。诸如撤销非法的行政法规、决定等抽象行为，以及对相关领导人的罢免这类重大的具体行为。况且，我国目前缺少权利机关救济行政侵权的相关程序、实体操作方面的规定，因此，在现实生活中，通过权力机关得到行政侵权救济的行政侵权受害人极少。

    2、行政机关的救济

    我国的行政机关是一个范围广，层次多，功能属性强的综合性体系，因此在具体的侵权行为中，在有关的救济中，最容易出现的便是行政机关这一主体。行政机关可以通过行政复议、行政赔偿等方式来确认相关行政主体及其公务人员的侵权责任以及实现对行政侵权相对人的救济。

    在当期，从行政机关这一层面看对于侵权行为的救济模式，一般有三类：第一是由做出瑕疵行为的机关自行认定该侵权行为，并予以相应的救助。这一模式一般以机关的自我反省或是群众、媒体的舆论监督下，而进行自我检查，最终认定其行为具有瑕疵性，且带来了损失，并做出对应的补救。第二是上级行政机关通过对下级行政机关的例行的监督检査，以及行政侵权相对人的复议申请、申诉发现行政侵权行为，直接对行政侵权相对人进行救济，或是责令下级机关自行救济、处理。在我国，行政机关的设置有其特殊性，往往是垂直领导式，或是上下监督式的。在具体的行政工作中，但凡遇到棘手的难题都会向上汇报，请示。基于此，如果监督可以从上级针对下级，那么将会获得不错的效果，因为其具有方便性、经常性。第三是专门机关处理行政侵权行为。这些机关基于法律规定，按照法律程序对侵权主体进行行为确认，并责令其进行有效救济。

    但是，如果单靠行政机关来进行相应的救济。将会具有明显的缺陷，这实际上是一种自我监督的模式。必然会在相应的操作中，出现偏离公正，偏离法律规定的现象。在一定程度上，甚至会纵容侵权行为的出现。同时，值得注意的是，但凡遇到棘手问题最终要向上级请示，而做出的行为体现的必然是上级的意思。但在行为做出后，如果侵害了相对人的合法权益。在救济申请时，显然不会得到应有的审理。

    3、司法机关的救济

    相比于行政机关的自我确认，自我监督，如果寻求司法机关的救济将会产生十分明显的效果。在行政案件的处理中，通常由司法机关基于相应的审批权力，根据相应的法律规定而进行有效的行为确认、案件监督管理。具体的司法审查中，一般为合法性审查。对于行政机关的具体行为，或是否定，或是部分否定，或是责任作为等不同的方式来救济 。这种救济以行政诉讼为依托，通过行政诉讼，审判机关可以责令行政侵权机关对行政相对人进行赔偿，或是依法责令行政机关进行某种行为，以实现对行政侵权相对人的救济。但是，虽然司法救济作用明显，而在我国的法律体系下，对于行政侵权的真正追责，对于行为的确认等等，依旧存在很多障碍。当前的行政法体系并不健全，司法实践中大量的审判工作无法可依，或缺乏具体的依据。导致很多案件都难以真正审理。同时，因为行政首长出庭制度缺乏监督制约机制，大多进入诉讼程序的行政案件行政首长难出庭，导致官民矛盾调和难度加大，救济的效果不明显。

    二、我国行政侵权救济制度存在的问题

    行政侵权救济关系到社会公众的切身利益，做好该项工作对缓和公众与行政机关的对抗情绪，促进社会和谐大有裨益。行政侵权救济涉及到行政、司法等多个部门，具有一定的复杂性，要使其能够良性运转，充分的发挥作用，则应当配备有系统的、健全的法律制度。但是，我国在这一领域的发展时间依旧很短。相应的法律法规还不健全，部门之间的职责界定还不清晰，无论是在理论上的研究还是实践操作中，行政侵权救济都很欠缺，一方面是缺乏足够的经验，而另一方面有大量的法律空白存在。因此，在立法时我们都应当进行深入的思考，有效的关注。

    1、法律规定的行政侵权救济的范围太过狭隘

    我国行政侵权救济主要包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿等方式，我国对这三种行政侵权救济方式做出了立法上的各种限制。《行政复议法》的正式出台，已经使我国的复议制度有了更为健全的制度支撑，复议范围更加鲜明。但是，如果与国外的立法相比，这种突破显得依旧有限。在行政救济中，还存在被单位侵犯利益的工作人员等，以及被抽象行政行为侵权的受害人都无法得到应有的救济，出现了救济途径上的短板，出现了该部分人救济无门的局面。

    行政诉讼受案范围狭窄。首先，很多的行政行为被其直接排除在了救济范围以外；其次，根据现行的法律，被侵权本人只有在原告的死亡下才能享有应有的资格，这一规定将许多被行政侵权人排除在外 ；再者，法律规定了严格的时效制度（3个月诉讼时效），也进一步缩小了法院受理的行政赔偿案件的范围，使一部分案件被排除在法院受理范围之外。

    目前，我国法律明确规定了行政侵权救济的范围和条件，虽然在一定程度上便利了司法机关在法律适用时的直接性，对于行政侵权行为的确认也十分有效。但是当前的法律规定条款较少，伸缩性较少，在实践中很容易暴露弊端，根本无法适应复杂的社会现实情况；现实中复杂多变的侵权行为无法被僵硬有限的条文束缚，只有一小部分侵权现象有参照适用的法律，得到了很好的解决，其他的一些侵权情况就显得有些手足无措，无计可施了。在最近几年，虽然我国配置了一定数目的法律法规，而且将行政救济的范围扩大化处理，但是依旧难以取得明显的效果，当前的司法实践依旧存在较多的问题。

    2、法律规定的行政侵权救济手段的可操作性不强

    现实的适用需求是多样的，面对的环境是多变的，而当前的行政法的具体性、指导性规定较少，在行政侵权的救济方面显然存在很大的问题。具体的法律适用手段很难满足现实需求。结合行政赔偿来说明：当前的制度中缺乏对寻求国家赔偿困难的客观存在性的考虑、设计。当前我国的现实国情是，民众对于公权力不仅很少去寻求救济，甚至还存在大量的敬畏之情，与行政主体相比，一直处于相对的劣势，民众一直是弱势一方的代表，传统的观念导致大部分人不愿意、不敢去维护自己的合法权益。即便有些人有此意识，有相关行为，但是当前的制度设计中，想要真正的满足其自身的赔偿请求显得困难重重，另外，在当前，每一项行政诉讼其成本都是巨大的。而且，通过诉讼最终获取赔偿的概率小、时间长，很多当事人在这种情况下最终只能选择放弃，因为即便最终得到赔偿其数额相对于付出简直可以忽略不计。

    3、现有的行政侵权救济机制结构不合理

    我国行政侵权救济机制结构不合理。首先，目前我国各种行政侵权救济方式的适用比重失调。根据现行法律规定，行政机关的救济有一定的条件限制，尤其相对于行政复议而言，所涉及到的条件过多，所应对的门槛也较高，在现实中，很多的受害人既得不到行政复议的公正对待，又难以向法院申诉。权力机关的救济限制较少，但是权力机关的救济缺乏必要的法律程序方面的规定，容易滥用，而且权力机关的主要职责也不在于对行政侵权当事人的救济，所以现实生活中权利救济的情况并不常见。另外，我国当前的侵权救济制度依旧不完善，整体设计不理想，内部各环节衔接性又不好。由于缺乏整体性的制度设计，行政侵权救济的各制度之间缺少联系，相互割裂，于是现实中出现了复议、诉讼程序结束了，被侵害人依然认为自己没有得到应有的救济的，试图通过其他非正常途径寻求救济，这样既损害了行政机关形象，也加剧了社会公众对行政机关的不信任。

    4、行政侵权救济制度所面临的外部社会环境较差

    近年来，受网络和新闻媒体的快速发展的影响，社会公众的维权意识有所提高，但仍有欠缺。因行政机关的强势地位没有得到改变，社会公众能忍则忍的心态，导致大家对新生的行政救济制度普遍缺乏应有的热情，这种制度的成长、完善，缺乏应有的社会氛围，最终导致在实践中难以真正的发挥其作用。当前我国的法治环境依旧不够完善，对于公权力的法治化处理一直没有找到最理想的途径，很多现实问题没有彻底解决。这样，公权力由于其法律规制的稀少，自身的天然膨胀性，导致行为相对人在受到权益损害时，难以真正的寻求帮助，既无法通过权力机关来质询，又无法通过救济途径来追究侵权机关的法律责任。总体上看，当前我国公众的普遍的法律意识、法律素养都需要尽快提升。

    三、完善我国行政侵权司法救济制度的建议

    随着我国法治建设进程的加快，行政诉讼理论研究的深入与司法实践经验的积累，我国《行政诉讼法》的缺陷也日见明显，已不能满足现实的需要。法律的修改，其重要性、急需性已经越发明显，不论理论，还是实务界都产生了较大的关注度。目前修改《行政诉讼法》现已列入全国人大常委会的立法规划。鉴于司法机关行政侵权救济在我国整个行政侵权救济机制中的重要性，本文中，笔者主要从我国行政诉讼法修改的角度去谈我国的行政侵权救济制度的完善。

    1、确立司法最终救济原则

    法院在纠纷解决时具有终局性的决定权，这是原则性的规定。同样也是司法最终裁决原则的具化。这一原则是在长期的法治进程中，形成的法治、自然正义等原则的具体体现，必然结果。在行政侵权救济中，所涉及到的公权力机关及可能是行政机关，也可能是司法机关，这两类主体构成了行政侵权纠纷解决的核心，是相应的裁决权的来源。虽然，在具体的救济制度的落实中，行政机关对于一定的纠纷具有裁决的权利，但是其所拥有的裁决权并不具备终局性。在救济过程中，如果当事人对于裁决不满，完全可以寻求司法机关的帮助，并以最后所形成的司法裁决为其所认可的裁决结果。这一原则的确立，有其现实性的考虑，由于行政侵权本就是行政机关的权力行使瑕疵所致，如果在救济时这部分主体对于其行为没有实质性认识，甚至不能保证应有的公正性，那么救济最终也将变为空谈，现实中行政机关对于行政裁决的权力本就是其下属机关的瑕疵行为所产生的。虽然，相对于司法机关，对于行政行为的具体情况更为了解，清楚，如果交由其处理相应的救济申请，本应更加具有效率性。但是由于行政机关的天然一致性，优越性，在实际的救济裁决中很难做到真正的中立，同时也不符合国家行政、司法分权的制度理念。因此，这种行政机关的裁决仅仅具有辅助性，真正的终局性处理应当归于司法机关处理，才能保障公正性。

    2、确立能保证行政审判独立的管辖制度

    自从建国后，在我国对于行政案件的处理，一般都直接交予普通法院，从相应的制度建立后，这一模式已经沿用了30多年。具体的规定可以从《民事诉讼法(试行)》这部法律中窥见，确定于1982年。在这一模式的归属下，通常所产生的行政类案件都在法院的经济庭进行相应的审理。尤其在《行政诉讼法》出台之前，这种处理方式一直没有太大变化。后由于越发不适应现实需求，在进行相应的协调之后，普通法院开始下设行政审判庭来处理相应的案件。后又根据1989年《行政诉讼法》相应规定，以行政审判庭的形式来审理行政类案件。

    不断的司法实践过程中，由于行政类案件的特殊性，在现实的操作过程中，以行政审判庭的形式处理案件已经越发难以处理了。现实的要求已经难以满足基本的案件处理，同时以普通的法院来处理相应的行政案件，对于行政执法的整体监督难以起到应有的保障作用，甚至难以承担。由于在相应的行政类案件的诉讼过程中，其所遵循的原则是被告所在地原则，而在实践中经常性的会出现县级法院审判县级政府等同级法院，甚至较低级别的法院审理同级、上级政府。而通常法院的经费都来源与政府的财政补给。这种天然的制约性，其所产生的法律效果可想而知。

    行政诉讼机制的构建，是对于我国公权力机关行为的一种约束，也是对其职权行为的法律性审查。如何将行政类案件的审理法院独立化，乃是当前所要解决的重要的研究方向。目前有不少学着撰文建议我国建立专门的行政法院，以保障行政审判的独立行，笔者认为，这种看法过于理想，短时间内难以实现，因此，笔者建议从完善我国行政案件管辖权制度方面保证行政案件审理的独立性更具有可行性。笔者认为对行政案件管辖权应作如下修改：(1)级别的提高处理。由于行政类案件的天然特殊性，一审法院如果难以在级别上有所压制，则很难保证其案件的处理公正性。如果将审理级别提高，对于不同的案件审判机关都能够高管低，那么中院管县级政府为报告的案件，基层院处理简单的行政类案件，高院处理部委、较高层次的政府，这种模式将会十分有效。(2)扩大化法院管辖的范围。单纯的被告所在地原则，会导致适用的困难。如果转为被告、原告所在地皆可，如果发生权利损害时，原告可以向所在地的上级法院申诉，并获取更为公正的审判。这种变化是当前理论界所推崇的一个改革方向。

    3、确立行政赔偿诉讼为独立的行政诉讼类型

    《国家赔偿法》颁布之后，当事人的权利可以被更好的保护，然而行政赔偿在《行政诉讼法》中占了很小的比例，没有得到全面的规范，所以关于行政赔偿的规定应该在行政诉讼法修订的时候得到完善。相比较于普通的行政诉讼来说，行政赔偿诉讼除了要遵循行政诉讼一般的规则之外，还有许多特殊的规则，对它进行单独编制是非常有必要的，在司法实践中才能更好地被运用。

    4、建立行政赔偿协议制度

    根据我国行政诉讼法的规定，行政赔偿可以通过司法机关的调解来解决，但是法律却不允许当事人之间自行和解。然而在实践中和解更有利于纠纷的解决，对于解决行政赔偿纠纷也具有非常重要的作用。众多的和解手段中，司法协调和解在实践中也发挥着重要的作用，它具有以下几方面的特征：第一，基本前提是双方当事人自愿；第二，协调主体是中立的第三方法院；第三，协调内容是承担侵权责任的行政机关和受害人存在分歧的行政侵权赔偿问题。目前来说行政诉讼依然是解决行政侵权的主要机制。由于行政诉讼毕竟是运用国家的强制力去保护主体的合法权益和强制其承担义务、体现了法律的权威性，维护了社会秩序。这是其他解决手段所不可比拟的。然而行政诉讼制度也不是非常完美的，效率价值不相符、过强的对抗性这些都是其局限性，依然需要不断完善和改进。最高人民法院第五次全国行政审判工作会议中，就明确提出行政纠纷要运用更多新的手段去解决，比如说协调和解制度，这也是为了在行政救济的众多途径中更好的发挥行政诉讼的作用。我国著名行政法学者姜明安教授就专门探讨过这种方式的合法性，结果证明司法协调和解制度是符合我国相关法律法规的。行政诉讼法不允许在开庭的时候对行政案件进行调节，但是协调和解制度并没有要求法院在开庭的时候调解，而是在没有审理行政案件的时候调解。此外，行政诉讼法行政案件“不适用调解”的主要目的是不允许行政案件以调解书结案，但是法院对于案件的基本事实、证据以及法律因素的分析法律并没有禁止，双方当事人在法院对于案件分析的基础上自愿做出的诉讼行为同样也不被法律所禁止。

    目前的行政救济司法实践中非常需要这样的创新和改变，因为司法协调和解制度是在充分尊重双方当事人的基础上，由中立的公正主体法院来进行协调，针对利益的分歧点进行调和，这样不仅实现了司法的公正性，保护了弱势方的合法利益，而且还使效率和价值相符合。

    行政救济手段和司法救济机制使得行政侵权救济机制实现了多元化，不同的救济方式虽然各有优劣，但是它们之间在共同的目的和功能之下还可以互相协调、互相补充，是当事人有更多的选择和途径去维护自己的合法权益，行政侵权纠纷也可以得到更好的解决。

    5、行政诉讼法应增设“行政侵权”的判决类型

    目前的行政诉讼制度，并没有从法律评价机制上对行政侵权和行政违法做出严格的区分，这一问题严重影响了我国行政救济制度的进一步发展。在城市化的进程中，滋生了各种各样的行政侵权行为，极大地侵害了本来就属于弱势群体的普通群众的合法利益，整个社会的秩序都遭到了破坏。但是，相对于复杂多变的行政违法、侵权行为来说，法律的滞后性也决定了保护的不及时。这种滞后性在行政侵权的救济方式上体现的尤为明显，旧的行政违法救济制度和一般民事侵权救济是目前实践中存在的主要救济方式，根本不能达不到救济的目的。行政复议和行政诉讼依然是救济制度中对违法行为的主要评价手段，所以在实践中就导致了行政侵权和行政违法法律评价的混同。法官在行政诉讼的判决中不会明确的区分行政违法和行政侵权，也不会对不法行为进行定性，违法判决可以在《行政诉讼法》中找到依据，而侵权判决却没有法律依据。行政违法行为和行政侵权行为在现有的法律评价体制下只能被笼统地得到否定性评价，行政行为侵权的程度却不能得到体现。特别要注意的是，因为行政侵权行为，当事人提起行政诉讼或者是行政赔偿时本应该是要对被诉行政行为进行“侵权确认”，但现实中法院只能做出“违法确认”，也就是可以明确行政机关的不法行为导致了相对人权益的损害。然而遗憾的是，现在行政侵权被认为是特殊的行政违法责任，并没有将其视为一种独立的责任状态。所以，不论是理论层面还是实践层面都没有独立研究行政侵权行为，行政法理论研究很难进行创新突破旧的行政违法领域，行政救济制度如果不能随着行政行为责任形态的变化而做出新的应对之策，那么行政救济制度就不能完全实现其救济价值和目的。综上所述，完善行政救济制度的关键就在于将行政侵权行为独立，在法律评价体系上区分行政违法和行政侵权，这样才能专门针对行政侵权行为建立救济制度。未来的立法中我们还要严格区分行政侵权行为的救济机制和行政违法、不当行为的救济机制。对于那些既可以用于救济行政侵权行为又可以救济行政违法行为的手段中，如：行政诉讼，除了违法判决外还要增加侵权判决，这样才可以直接反映不法行政行为的侵益性程度。

    6、建立国家赔偿专项准备金制度和法院支付令制度

    目前我国并没有通畅的行政诉讼赔偿渠道，每年国家的专项拨款都不能被实际运用，经常存在这样的情况，行政相对人虽然取得了行政诉讼的胜利，但是生效的判决书却不能有效地执行，受害人的实际权利还是得不到救济。所以行政赔偿的直接性和畅通性是非常重要的，避免受到行政机关的阻挠。针对这一问题，修改建议稿中专门提到了国家赔偿专项准备金制度和法院支付令制度的建立，具体内容包括：首先，各级政府机关应该在财政预算的时候就应该包括专项赔偿准备金，存放在规定的银行内，实行统一管理。其次，我们可以学习英国的执行令制度，法院的判决生效后，如果行政机关没有在法定的期限内给付判决的金钱内容，行政相对人可以通过法院的支付令，要求存入准备金的银行支付其赔偿金。再次，银行向行政相对人支付赔偿金后三天内将情况向同级政府或应该支付赔偿的行政机关通报，相关失职的具体责任人可以被上述机关追偿。国家赔偿专项准备金制度和法院支付令制度用最小的社会成本实现了更大的效率价值，使人民法院的判决能够被执行，提高了法院的权威性和公信力。

    （作者单位：河南省郑州市中院  河南省登封市法院）