在基层法院，离婚案件占相当比重。广大农民纷纷外出务工，人口流动日益频繁，婚姻当事人外出后多年下落不明导致婚姻生活名存实亡，一方当事人不得不到法院起诉离婚。还有一些人被外面的世界所迷惑，故意逃避家庭责任、义务，有意不让自己的行踪被家人和亲属知道，也有部分夫妻为逃避债务、躲避计划生育等人为地制造一方下落不明的假象，以达到假借离婚逃避法律的目的，这些造成因当事人下落不明而提出离婚的案件增多。这种现象不利于社会的和谐和家庭的稳定，甚至引发冲突，激化矛盾。

    一、适用公告程序离婚存在的问题

    1、证实受送达人处于下落不明或用直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达无法送达的情况下采取的举证责任是人民法院还是一方当事人，同时证据标准法律没有明确界定。

    2、公告离婚案件缺席审理难度增大。感情是否破裂难以认定。在公告送达离婚案件缺席审理时，由于被告未到庭，法官不能通过听取双方的陈述、辩论并结合双方所举的证据来判断感情是否确已破裂。原告为达到离婚的目的，往往会极尽自己之能事来表明双方感情不好，法官仅凭原告的陈述及其提供的证据来判断夫妻感情是否确已破裂比较困难。财产状况难以查明。原告提供的财产状况，一方面可能存在遗漏，另一方面可能存在虚假。同时，对被告一方下落不明期间所得的财产无法查清，夫妻财产分割往往局限于夫妻共同生活期间所得的财产和原告在被告下落不明期间所得的财产，当被告重新出现且拥有很多财产时，新的财产分割纠纷将在所难免。子女抚养难以处理。公告送达缺席审理的离婚案件，夫妻双方不能就子女随哪方生活及抚养费的承担等问题进行协商。当双方子女较多而原告又不愿意全部抚养时，法院在判决时较难，如若判决全由原告抚养，在被告处于下落不明的情况下，则对原告来说负担很重；如若判决部分子女归被告抚养，在被告处于下落不明的情况下，这等于是空判，子女权益得不到保障，不利于其健康成长，社会效果差。离婚真正目的难以查明。离婚案件公告送达并缺席判决虽然可以解除一些名存实亡的婚姻关系，使善意的当事人得以解脱，但也为假离婚提供了方便，由此引发的负面效应不能不引起重视。部分夫妻人为地制造一方下落不明的假象，以达到借假离婚规避法律的目的：有的夫妻为逃避债务，夫妻一方外出，另一方谎称其下落不明而提出离婚；有的夫妻为规避计划生育，在女方怀孕远走他乡后，男方以女方下落不明为由向法院起诉离婚。婚姻法关于必须调解的规定难以落实。婚姻法第三十二条第二款规定：“人民法院审理离婚案件，应当进行调解；如感情确已破裂，调解无效，应准予离婚。”由此看来，调解是审理婚姻纠纷案件的必经程序。但问题是，当原告起诉离婚时，被告处于下落不明状态且未到庭应诉，则根本不存在调解的条件或可能。如果简单地因为被告无法到庭进行调解而将案件无限期中止，必然会使本无婚姻内容的婚姻关系长期处于不稳定状态；而以缺席的方式审理一方当事人下落不明的离婚案件并做出离婚判决，则违反了婚姻法必须调解的规定。在此情况下，法院处于两难之地。

    3、导致了不必要的重复诉讼，浪费诉讼资源。例如有许多离婚案件，原告方起诉离婚，被告方下落不明，法院依法公告进行送达，公告期满，在被告未到庭的情况下，根据原告方提供的证据予以判决，解除了双方的婚姻关系。由于被告方不知道被起诉，更不知道判决结果，在判决几个月甚至几年后，被告方又以原告的身份提起相同的离婚诉讼，导致一对夫妻离婚，法院出了两份不同的判决书。这样不但浪费了当事人的诉讼成本，也极大地损害了法院裁判文书的权威性。同样因被告下落不明而缺席判决，也增加了许多不必要的申诉和再审程序，造成审判诉讼资源的浪费。

    二、公告离婚案件的完善途径

    1、深入查清案件事实，准确把握夫妻感情是否确已破裂的标准，审慎判决准予原、被告离婚。离婚案件的原告是直接与法官接触者，原告的称述及其提交的大量证据证明了自己的诉讼主张，法官不能迷失在先入为主和原告的对方意识表示之中。一定要深入查清案件事实，对于证据的认定及采信力争做到客观公正，把握好夫妻感情是否破裂的标准，审慎判决准予原、被告离婚。

    2、稳妥处理好财产及子女的抚养问题。对于夫妻共同财产，由于被告没有出现，很多情况很难查明，故不易判定，可以由原告代为管理，子女可由原告抚养，对于抚养费用待被告出现后另行主张。

    3、强化原告举证的全面性。有时原告提供了一定的基本证据，但不全面，因为不同机构出具的证言代表不同机构的职能和证明方向，分别证明婚姻的不同状况，而现实中往往只注重了原被告户口所在地的人员、村委会的证明材料，而忽略了其他证明材料，导致法院不能全面了解婚姻状况。比如原告应该提供结婚证或婚姻登记机关的婚姻登记证明，以说明其与被告存在合法婚姻关系，应该按照婚姻纠纷进行处理，如果不能提供，就有可能存在无效婚姻确认问题，如果是这样，无论是在适用程序还是处理结果上都与离婚纠纷是截然不同的；又如应提供公安机关的户籍证明和人员外出状况证明，因为公安机关的证明直接证明原被告的家庭及成员状况，一般情形下，人员外出应在公安机关进行登记，因此也能证明人员流动状况，对法院更好的在处理婚姻纠纷中权衡利益关系有直接的参考；再如以下落不明为由拟进行公告送达方式进行送达的，除应提供原被告共同户籍居住地的相关证明外，有条件的可以提供诸如共同务工、单独务工地的证明以及被告原居住地的相关人员比如父母等的证明，对法院进一步确定被告确实下落不明或以其他方式确实不能送达以及最后法院按夫妻感情确已破裂进行处理更具有全面性和客观性。

    4、规范公告送达的程序要完善。公告送达既然作为民诉法确定的一种送达方式，那么应该有其规范的操作和严格的程序，能够登报的登报，应尽可能在被告有可能阅读到或了解到的报刊上登载。如果是采取张贴的方式，笔者认为应尽可能张贴到使当事人能够知道的可能性更大的地方，除了法院公告栏、户籍所在地外，还应张贴在其以前经常生活、出入、工作地段、其原居住地等。因为公告送达的目的虽然主要是为了完成一种程序，但也存在通过这种方式尽可能告知当事人以便应诉或知道自己的婚姻现状的目的，同时在张贴公告栏后应该由相关单位或人员出具张贴证明或利用现代技术比如摄像等方式保留证明，完善送达程序，尽可能地体现公告送达的实质作用，减少程序障碍。对于另一方下落不明的离婚案件，在公告送达前，应由下落不明一方近亲属签字确认，证实确实下落不明再公告送达。在公告送达时，必须把公告张贴在下落不明方近亲属居住地。

    5、加大欺骗公告离婚处罚力度，保护当事人合法权利。对于恶意隐瞒事实真相以谋取不正当利益的当事人，加大依法惩处的力度，并通过制定相应的法律、法规予以制裁，可以对当事人按照妨碍民事诉讼予以罚款、拘留。如果一方当事人通过不正当方式骗取法院离婚判决，法院查实后可决定启动再审程序。如果另一方当事人提出异议申请再审的，可对夫妻财产分割及子女抚养等问题做出有利于无过错方的判决；如果无过错一方当事人提出要求，法院可视情况判决过错方给予适当的经济补偿。

    6、确保被起诉方的诉讼权利得到有效保障，采取多项措施最大程度地保证被起诉的一方知悉被诉情况，从而使离婚案件得到妥善处理，收到更好的社会效果。首先，在立案阶段，在要求原告出具下路不明证明的基础上，到被诉方亲属、邻里中间调查核实其下落等情况，同时向其亲属送达原告的起诉状，并对其亲属进行诉讼指导，告知被起诉方的诉讼权利、举证规则、诉讼风险等。其次，进行依法公告后，法院再将有关公告送达的情况包括具体开庭时间等向被告亲属进行告知。第三，在开庭审理阶段，由于缺席审理情况下无法对证据进行当庭质证，对原告提交的证据进行慎重的审查判断，并在有疑问的情况下，依法官职权进行调查取证，最后再综合判断证据效力。第四，法院的判决在依法公告送达后，再次向被告的亲属送达判决书。

    总之，婚姻家庭是社会的最小单位，每一个家庭的稳定团结直接关系到社会的和谐稳定。对于适用公告程序审理的离婚案件，在开庭前法官应深入调查案件事实，增强庭审中法庭调查的深度和广度，避免因被告缺席审理所带来的弊端和对于他人合法权益的侵犯，保护好当事人的合法权益。